党规与国法:国家治理体系视角下党政联合发文的二重属性.pdf
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1、党规与国法:国家治理体系视角下党政联合发文的二重属性摘要厘清党政联合发文的规范属性,对党政联合发文基本理论体系的构建和党政联合发文制度的进一步发展具有积极意义。在国家治理体系视角下,党政联合发文兼具党内治理和国家治理功能,是具有党内法规和国家法律二重属性的规范性文件:一方面,从党内治理的角度来看,党政联合发文体现了党的统一意志,规范了党的各项建设活动,是中国共产党实现党内治理的重要制度依据,具有党内法规属性;另一方面,从国家治理的角度来看,党政联合发文可以在某些特定领域成为党外组织和个人实施相关活动的行为依据,可纳入法的范畴,具有国家法律属性。关键词党政联合发文;国家治理体系;党内规范;法律规
2、范DOI编号10.14180/ki.1004-0544.2023.09.006中图分类号D262.2文献标识码A文章编号1004-0544(2023)09-0054-12基金项目:国家社科基金项目“党内法规与国家法律备案审查的衔接协调研究”(21BFX039)。作者简介:李娟(1995),女,湘潭大学法学院博士研究生。李娟党政联合发文是独具中国特色的法治形态,其产生与发展嵌套于中国共产党革命、建设、改革的历史进程中,回应了党在各个不同历史时期的现实需要,并随着党内法规体系的不断完善与国家治理体系和治理能力现代化的推进,不断向纵深发展。在深化党和国家机构改革的背景下,党政联合发文的地位与作用日益
3、凸显,“它泛指中国共产党各级党委与国家政权机关因治理事项存在交集而共同发布相关通知、意见、决定、规定、指示等制度文件”1(p3)。从概念名称上看,党政联合发文在制定主体、效力范围上具有明显的混合性,融合了党内法规与国家法律的特点与功效。党政联合发文的一体两面性,使其具备了节约立法成本、提升治理效能、形成党政合力等方面的优势,但同时也给法治体系带来了挑战,增加了规范的难度。概言之,规范属性的复杂性使得党政联合发文不仅面临学理上的概念定位难题,而且在实务中面临着司法救济、备案审查、信息公开等方面的困境。近年来,学界围绕党政联合发文的规范属性问题展开了初步探讨,形成了一系列学术观点和研究成果,但尚未
4、达成理论共识。鉴于此,笔者拟在回顾和检视既有研究的基础上,基于国家治理体系视角,从治理层面出发,探讨党政联合发文的规范属性,以期为推进相关研究贡献绵薄之力。一、党政联合发文的形态与问题的提出党政联合发文的规范属性是指其区别于其他规范的根本性质,是对党政联合发文这种规范所表现出来的性质、特点与关系等的抽象性与概括2023.09政治理论与公共治理054张力认为:“从党政联合发文的载体来看,有三种可能性:一是党政联合机关制定的党内法规;二是党政机关联合发布的规范性文件;三是党政机关联合作出的非党内法规、也非规范性文件的其他行为。”(参见张力:党政联合发文的信息公开困境与规则重塑:基于司法裁判的分析,
5、载 中国法学,2020年第1期,第69页)在此基础上,笔者认为,根据规范化程度的不同,可将党政联合发文分为规范类党政联合发文和政策类党政联合发文。规范类党政联合发文是指规范化程度较高、具有普遍约束力、可在一定时期内适用的文件,包括党政机关联合制定的党内法规与党的规范性文件、行政规范性文件;政策类党政联合发文是指规范对象或事项特定、不具有普遍约束力和反复适用性的文件,包括党政机关发布的非党内法规、也非规范性文件的其他文件。本文的研究对象仅限于规范类党政联合发文。据初步统计,19491978年,中共中央与国务院联合发文共计23件,主要涉及扫除文盲、粮食统销、农业生产、春耕夏收、农田水利、复职复工、
6、回城就业等具体问题。本文关于党政联合发文的数据统计来源于北大法宝网,以下不再一一注明。据初步统计,19782012年,中共中央与国务院联合发文共计163件,中共中央办公厅与国务院办公厅联合发文共计272件,发文内容涉及科技创新、宣传教育、水利改革发展、党风廉政建设、农村卫生、抗震救灾、计划生育等综合性、公共性、基础性问题。性表达,总体上反映了这一规范的功能与发展趋势。作为党政联合发文的基本范畴之一,阐明党政联合发文的规范属性,是厘清党政联合发文是什么的元问题。对这一问题的认知,关乎党政联合发文基本理论体系的建构、党政联合发文的规范运行、党政联合发文制度的进一步发展与完善等问题。然而,既有观点大
7、多立基于党内法规或国家法律的规范层面,使得对党政联合发文性质的认知陷入“不是党内法规就是国家法律,或者二者复合体”的循环往复中。“就目前林林总总的党政联合发文而言,还普遍存在着是党内法规还是行政法规部门规章、是党内法规还是党内规范性文件、是党内规范性文件还是行政规范性文件的识别困难。”2(p81)笔者认为,如不改变研究视角,就很难在党政联合发文性质问题的探讨上取得实质进展。(一)党政联合发文的制度实践及其规范类型1.党政联合发文的制度实践党政联合发文的制度实践可追溯至新民主主义革命时期。“由于中国共产党在1949年之前还没有取得合法的执政地位,党的各项决定不可能通过法定的程序进入权力机构并最终
8、成为法律形式的公共政策,它的各种决定都是以文件的形式记载下来并在特定范围内传递。”3(p15)是故,为了满足战争形势的需要,存在中国共产党以中央政府等机关的名义直接向人民发布文件的情形。例如,1933年1月17日,中国共产党以中华苏维埃临时中央政府和工农红军革命军事委员会的名义,发布了 为反对日本帝国主义侵入华北愿在三个条件下与全国各军队共同抗日宣言;1934年4月20日,中共中央以中国民族武装自卫委员会筹备会的名义提出 中国人民对日作战的基本纲领;1935年10月1日,中国共产党以中国苏维埃政府和中国共产党中央委员会的名义,在法国 救国报 上发表了 中国苏维埃政府、中国共产党中央为抗日救国告
9、全体同胞书,上述文件有力鼓舞和推动了抗日救亡运动的发展。中华人民共和国成立后,中国共产党成为执掌全国政权的党,党的领导方式也相应发生了改变,党中央意识到应当区分党政机关之间的界限,同时强调针对那些“带有政治号召和政策指示性质的决定或者带有群众运动性质、需要党政一齐动手的工作指示,由同级党政机关联合发布”4(p349)。因此,为巩固新生政权,管理社会事务和发展国民经济,中共中央联合中央人民政府发布了多部规范性文件。改革开放以后,党的执政能力和执政水平得到进一步提升,推动了党政联合发文工作的持续发展完善。2012年,中共中央办公厅、国务院办公厅共同印发的党政机关公文处理工作条例 第17条规定:“同
10、级党政机关、党政机关与其他同级机关必要时可以055联合行文。属于党委、政府各自职权范围内的工作,不得联合行文。”5(p379)该条例促使党政联合发文的工作方式进一步朝着制度化方向发展。“党的十八大以来,党中央统筹推进各领域党内法规制定工作,着力形成以党章为根本、以准则条例为主干,覆盖党的领导和党的建设各方面,内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规体系。”6(p59)在此背景下,2019年修订的 中国共产党党内法规制定条例(以下简称“制定条例”)第13条规定,“制定党内法规涉及政府职权范围事项的,可以由党政机关联合制定”7(p8),进一步推动了党政联合发文工作的规范化。党的十九届三中全
11、会通过的 中共中央关于深化党和国家机构改革的决定,在深化党和国家机构改革的同时,也拓展了党政联合发文的制度运行空间。2.党政联合发文的规范类型从实践历程来看,党政联合发文不断朝着制度化、规范化的方向发展,其规范类型逐渐明晰,具体可以分为党内规范类和行政规范类。其中,党内规范类党政联合发文又可以分为党的领导类和党的建设类。在分析党政联合发文的规范类型之前,有必要厘清党内法规和党的规范性文件、行政规范性文件的概念。党内法规和党的规范性文件都属于党的制度范畴,都由党组织制定并规范党的领导和党的建设活动,但二者在制定主体、规范事项、文件名称、表述形式等方面存在明显区别。例如,与党内法规相比,党的规范性
12、文件制定主体的范围更加宽泛,包括不具有党内法规制定权的党组织;党内法规的名称具有专属性,即党章、准则、条例、规定、办法、规则、细则,而党的规范性文件一般使用决议、决定、意见、通知等名称8(p20-21)。现实中,人们经常混淆党内法规和党的规范性文件,忽视了党的规范性文件是党的制度体系重要组成部分的事实,造成了概念上的模糊和混乱。“就目前而言,倘若把有关规范性文件中的那些党内法规规范抛在一边,那么我们就既 看不见 一个实然体系的全部,也难以建构一个应然上的完善体系。”9(p824)行政规范性文件则是指行政机关所制定的具有普遍约束力的文件,是行政法规、部门规章和地方政府规章以外的其他规范性文件10
13、(p186)。在此基础上,党内规范类党政联合发文是指党政机关联合发布的党内法规和党的规范性文件,有学者将这类党政联合发文称为“混合性党规”11(p88)。对此,本文基本沿用此种观点,将党内规范类党政联合发文简称为“混合性党规”。其中,就文件名称、表述形式而言,除党章、准则外,由党政机关联合制定的,以条例、规定、办法、规则、细则为名称12(p150),一般采用条款形式表述的制度性文件属于党内法规,如中共中央、国务院联合印发的 党政机关厉行节约反对浪费条例;由党政机关联合制定,以意见、通知、决定等为文件名称,通常采用段落形式表述的制度性文件则属于党的规范性文件,如 中共中央 国务院关于实施乡村振兴
14、战略的意见。同时,根据调整领域的不同,混合性党规可以进一步分为党的领导类和党的建设类:党的领导类混合性党规是指党政机关联合制定的党的领导类法规,旨在规范党的领导行为,为党发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用提供制度保障;党的建设类混合性党规是指党政机关联合制定的党的建设类法规,着眼于调整和规范党的组织建设、作风建设、纪律建设等党的建设活动,为管党治党、全面从严治党提供制度依据。行政规范类党政联合发文是指除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外,由党政机关联合制定的,依照法定权限、程序制定并公开发布,文件内容涉及公民、法人和其他组织的权利义务,具有普遍约束力,并在一定期限内适用
15、的文件,如 中共中央办公厅 国务院办公厅关于调整中国地震局职责机构编制的通知。(二)既有观点之回顾与评述然而,与党政联合发文在实践中呈现出的制据初步统计,20122022年,中共中央与国务院联合发布文件共计110件,中共中央办公厅与国务院办公厅联合发文共计242件,发文内容涉及职能配置、应急管理、乡村振兴、法治政府建设、脱贫攻坚等党和国家治理事项。056度化趋势和治理效能相比,学界对党政联合发文的关注度不高,相关研究仍处于起步阶段,实践先于理论的事实矛盾凸显。“党内法规和法治理论研究落后于党内法规和法治实践,这是目前一个普遍的看法,也确是一个事实。”13(p127)回顾近年来学界的理论争鸣,可
16、以发现学者大多从规范层面出发,研究党政联合发文的规范属性,其学术观点大致可划分为以下三种类型:一是从党内法规的形式特征出发,基于党政联合发文是以党的发文字号公布,并已由 制定条例 中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定 予以调整,从而将党政联合发文纳入党内法规的范畴。其中,欧爱民提出了“混合性党规”的概念,肯认了党政联合发文的党规属性:“就法律属性而言,其仍然属于党内法规的范畴,因为其是以党内文件的文号进行颁布的。”11(p95)任喜荣等从规范层面出发,指出党政联合发文已明确被界定为党内法规或党的规范性文件,且党政联合发文的备案审查程序与其他党内法规或党的规范性文件的备案审查程序无异14(
17、p97)。二是从国家法律的一般特质出发,认为党政联合发文在形式和实质上,即调整对象、调整空间、调整事项等方面均与国家法律无异,从而提议将党政联合发文纳入国家法律的范畴15(p40-49)。如有学者认为党政“联合发文的党内法规效力当然存在,在政府系统内则应当作为内部 行政规则被遵照执行”16(p55);也有学者认为中共中央、国务院的联合发文“涉及内容广泛、行为指引性和规范性强、发布主体级别高、政治权威性和社会影响力强,具有一些类似于 法 的内涵和特征”17(p280)。三是从其他规范的多重特征出发,截取党政联合发文不同面相上的规范特征,将党政联合发文类比概括为具有双重属性或复合属性的规范。随着上
18、述两种研究路径的发展,有学者尝试突破单一属性论,对党政联合发文的规范属性进行复合性描述。其中,有学者从法治体系的二元结构出发,提出党政联合发文具有双重属性的观点,如张力从司法实践出发,指出多数法院往往因为党政联合发文的制定主体包括党组织,“而有意忽略了其中行政机关的存在,忽略了党政联合发文的双重属性”18(p84);也有学者认为党政联合发文具有复合属性,如孟欣然从党政关系的视角出发,指出“党政联合发文规范属性具有二阶复合性”19(p111)。上述观点在一定程度上将某种规范类型置于论述的中心,对党政联合发文规范属性的整体把握还有不够准确的地方。如“党内法规论”只能解释党政联合发文在发文形式、发文
19、字号等方面的“非法律性”特点,却忽视了文件的实质内容和效力的溢出,存在否定党政联合发文的行政性质的弊端,在实践中也导致部分权利无法获得司法救济。党内法规的溢出效力是指党内法规对于党外主体具有的直接规范效力,应当区别于溢出效应(又可称为外溢效应、涟漪效应)。所谓溢出效应是指党规的影响力范围超出其效力范围之外,“或者是表现为受其影响的主体不限于其所调整的特定党组织和党员,还涉及其他党的组织和党员,甚至对相关的公民、法人和非法人组织的行为产生影响”9(p342)。值得提出的是,无论是党内法规的溢出效力还是溢出效应,都是党的领导地位和执政地位的客观反映。又如“国家法律论”只能解释党政联合发文在效力范围
20、上的全域性,却无法解释党政联合发文制定主体、制定程序的“非法律性”;而作为概念重叠之下的产物“复合属性论”或“双重属性论”虽能揭示党政联合发文的相关特征,但无法有效识别党政联合发文的独立性。鉴于此,笔者认为有必要转换研究视角,从规范层如在郭某兵诉江苏省人民政府案(2018 最高法行申798号)中,郭某兵要求江苏省人民政府公开“20个镇改革试点方案”。该方案由中共江苏省委办公厅、省政府办公厅联合下发,属于党政联合发文。该案件经一审、二审后,由最高人民法院作出裁定,裁定认为:“再审申请人申请公开的信息是以中共江苏省委为制定主体并以党委文号制发的党政联合文件,并非行政机关在履行职责过程中制作或者获取
21、的信息,不属于 政府信息公开条例 的调整范围,更不属于 政府信息公开条例 第十条规定的行政机关主动重点公开的政府信息。”057面转向治理层面,通过探寻党政联合发文在国家治理过程中发挥的独特功能,深入认识其规范属性。二、国家治理体系的视角与党政联合发文的治理功能在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中,党政联合发文发挥着重要的治理功能,其不仅是党内行为规范,也是国家治理规范,是中国共产党制度理性选择的结果。党政联合发文在文件内容上不仅体现了党组织的主张和意图,也体现了负有国家和社会管理等职能的其他主体的意志,属于党政合意行为。“也就是说,党委与政府等联合制定的文件,一般是具有一定的法律效力的,
22、它可以在党外成为个人和组织实施相关活动的直接依据。”9(p856)(一)由规范层面转向治理层面:国家治理体系视角的引入党政联合发文制定主体的二元性、调整领域的横跨性、调整对象的交叉性契合了我国党政机关的运行逻辑,是党的领导制度化、规范化的重要体现。“党政联合发文体现的是一种 党 与 政 的搭配、合作关系,反映了当代中国政治体制的结构性特征。”1(p8)从国家治理体系的视角来看,党政联合发文不仅体现了党政机关在立法立规层面的衔接协调,而且反映了党政机关在治理层面的分工合作。为此,有关党政联合发文规范属性问题的研究,不应仅局限于规范层面的概念、特征,而应转向治理层面的制度功能,即通过分析党政联合发
23、文在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中发挥的规范作用,解释党政联合发文的规范属性。习近平总书记指出:“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系,包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排,也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度;国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力,包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。国家治理体系和治理能力是一个有机整体,相辅相成,有了好的国家治理体系才能提高治理能力,提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。”20(p24)据此,国
24、家治理体系是“在党领导下管理国家的制度体系”,涉及党的领导、国家治理和党的建设各个领域。党政联合发文作为中国特色的法治实践,必须在国家治理体系中予以整体把握。具体来看,从国家治理体系的视角研究党政联合发文的规范属性,契合我国当前的治理模式与法治体系。“与治理模式相匹配的不是单一的硬法,而是 一元多样的混合法,即整个治理体系以宪法为一元,包括硬法与软法两类基本规范,涵盖国家机关和政治、经济、文化、社会等其他组织各自制定的性质各异、形式多样的规章制度,回应法治国家、法治政府、法治社会一体建设提出的多样化制度需求。”9(p602)从制度实践来看,党政联合发文回应了党和国家在各个不同历史时期的现实需要
25、,具备党内治理和国家治理的功能,“满足了 坚持党对一切工作领导 的客观需求。响应了党政机构统筹改革 的现实要求”21(p78)。党政联合发文的制度设计将党政机关巧妙结合起来,对于推进党的领导制度化、法治化、规范化具有重要意义。基于党总揽全局、协调各方的领导核心地位,以党政机关联合发文形式发布的制度文本,“有关党政机关、政协、人民团体等必须贯彻落实,如果文件依法对公民、法人和非法人组织提出当为或禁为的特定要求,相关个人和组织也应当遵循”9(p856)。换言之,党政联合发文既适用于党组织、党员和党内事务,也适用于国家机关、社会组织、非党员和党外事务。对于此种极具中国特色的制度现象,必须基于中国的法
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