从私法到公法：数字时代隐私权保护的模式延展.pdf

242023 年第 11 期 主题研讨从私法到公法：数字时代隐私权保护的模式延展*陈锦波（中国政法大学诉讼法学研究院，北京 100088）摘要：随着数字时代的来临，政府开始成为收集和利用公民信息的最大主体，公民隐私权遭到公权侵犯的风险随之加大，因此隐私权的公法保护模式逐步呈现和凸显。隐私权公法保护的本质，是要求国家在社会公共利益和公民个人隐私利益之间作出必要衡平。这种衡平需要从隐私权的效力位阶层级、公民隐私信息的价值指向以及公民的身份等三个维度来具体展开，因为这三个维度共同决定了个人隐私利益在何种程度上应当退让于社会公共利益。在区分和考量上述三个维度的基础上，可以通过设置绝对公法保护模式、严格公法保护模式、一般公法保护模式和弱公法保护模式等四种不同模式来展开对公民隐私权的公法保护。关键词：隐私权；个人信息；隐私信息；社会公共利益；个人隐私利益；公法保护模式中图分类号：DF0文献标识码：A文章编号：1005-9512（2023）11-0024-15一、问题的提出凡是文明社会，都注重对个人隐私的保护。对隐私的保护需求源于人的羞耻本能，是人类的一种自然情感。1学界目前对个人隐私和个人信息之间的关系还存在不同理解，2 但从 中华人民共和国民法典（以下简称：民法典）的条文规定来看，立法者显然是把个人隐私与个人信息归结为了一种交叉关系。3本文以下对“隐私”概念的用法，也将与现行法保持一致。也就是说，本文所谓的“个人隐私”除了包含“私密空间”“私密活动”“私人生活安宁”等不属于个人信息的事项外，还包括“个人信息”中的“私密信息”事项。当我们把个人隐私权利化后，就形成了所谓的“隐私权”概念。一般来说，隐私权是指人们对私人生活安宁和私人生活秘密的维护。4 国内学界当前有关隐私权的研究主要集中在以下四个方面：其一，阐述隐私权的概念和类型；其作者简介：陈锦波，中国政法大学诉讼法学研究院副教授、人民法院司法改革研究基地（中国政法大学）研究员。*本文系 2021 年度北京市教育科学“十四五”规划青年专项课题“北京高校 非升即走聘用制改革的公法建构研究”（项目编号：BFCA21118）和中国政法大学青年教师学术创新团队课题“行政法典立法研究”（项目编号：21CXTd07）的阶段性成果。1 参见张新宝：从隐私到个人信息：利益再衡量的理论与制度安排，载 中国法学 2015 年第 3 期。2 参见周汉华：平行还是交叉：个人信息保护与隐私权的关系，载 中外法学 2021 年第 5 期；王利明：和而不同：隐私权与个人信息的规则界分和适用，载 法学评论 2021 年第 2 期。3 民法典 第 1032 条第 2 款规定：“隐私是自然人的私人生活安宁和不愿为他人知晓的私密空间、私密活动、私密信息。”可见，在立法机关看来，个人信息中的私密信息也属于个人隐私。4 参见张新宝：隐私权的法律保护，群众出版社 2004 年版，第 7 页；王利明：隐私权概念的再界定，载 法学家 2012 年第 1 期。从私法到公法：数字时代隐私权保护的模式延展25二，界定隐私权的性质；其三，辨明隐私权与其他权利的差异；其四，讨论隐私权的保护方式（包括公法保护方式和私法保护方式）。本文的讨论将在上述第四类研究的基础上展开。就隐私权的公法保护而言，学界已有一定研究。例如，有学者指出，对个人隐私采取单一的私法保护是不够的，有必要引入公法保护方式；5另有学者从宪法角度关注公民隐私权的保护问题，6 认为随着信息时代的来临，信息隐私权已经迎来了它的宪法时刻；7更多学者则是把研究重点集中在了个别类型隐私权的公法保护问题上。8然而，与民法学界有关隐私权的丰硕研究成果相比，公法学者的相关探讨显然还存在较大不足。9造成这种局面的原因主要是在传统的社会治理过程中，政府在面对隐私权纷争时多是以具有超然中立地位的政策制定者和矛盾调和者的身份出现，而较少直接成为隐私权纷争的一方主体。10所以，公民隐私侵权纠纷在以往更多发生在私主体之间，现实中政府侵犯公民隐私权的情形则较少出现。这导致公民隐私权保护问题在以往更多呈现在私法领域而不是公法领域。然而，随着社会的发展，特别是信息技术对社会生产和生活的全方位渗透，政府已经进入数据洪流中而成为公民信息的最大收集者和利用者。11政府开始通过处理社会主体的各种信息来完成社会治理。12例如，公安机关利用公共区域摄像头所采集的信息来辅助维持社会秩序，网监部门通过对公民上网数据的收集和分析来维护网络安全，政府各部门因大力推行电子政务而广泛采集公民信息，等等。政府的以上举措，当然有助于提高政府的行政效能且实现政府对社会的精准治理，但政府在大量处理公民信息时也存在侵犯公民隐私权的极大嫌疑。13这从近来政府运用“健康码”“文明码”等来处置社会公共事务而引发公众质疑的系列事件中就可窥见端倪。14 舆论认为，政府让公众持有“健康码”和“文明码”并不是要证明公民本身的健康或文明，其主要的目的是掌握公民的行动轨迹或收集公民的其他隐私信息。15政府处理公民信息以完成社会治理与公民强调对自身隐私的护持，这二 5 参见丁晓东：个人信息私法保护的困境与出路，载 法学研究 2018 年第 6 期；赵宏：从信息公开到信息保护：公法上信息权保护研究的风向流转与核心问题，载 比较法研究 2017 年第 2 期；吴伟光：大数据技术下个人数据信息私权保护论批判，载 政治与法律 2016 年第 7 期；王学辉、赵昕：隐私权之公私法整合保护探索以“大数据时代”个人信息隐私为分析视点，载 河北法学 2015 年第 5 期。6 例如，王秀哲、李延舜等学者就长期专注于公民隐私权的宪法保护问题之研究。7 参见余成峰：信息隐私权的宪法时刻：规范基础与体系重构，载 中外法学 2021 年第 1 期；李忠夏：数字时代隐私权的宪法建构，载 华东政法大学学报 2021 年第 3 期。8 参见陈道英：网络时代的通信秘密：性质、范围及限制，载 暨南学报（哲学社会科学版）2022 年第 7 期；刘素华：论手机自动记录用户行动轨迹与个人信息保护，载 法学评论 2020 年第 5 期；田芳：手机定位信息的宪法保障，载 华东政法大学学报 2019年第 1 期；朱福惠：被害人个人隐私信息保护的理论证成与体系化建构，载 国家检察官学院学报 2019 年第 3 期；张红：指纹隐私保护：公、私法二元维度，载 法学评论 2015年第1期。此外，张翔、杜强强、王锴等还就如何保护公民个人的通信秘密展开争论。9 有论者亦指出：“我国尽管在私法领域已开始重视对他人侵扰个人信息的防御，但在公法领域对国家的不当干预和操控个人信息的行为却缺乏警醒。”赵宏：信息自决权在我国的保护现状及其立法趋势前瞻，载 中国法律评论 2017 年第 1 期。10 参见张新宝：从隐私到个人信息：利益再衡量的理论与制度安排，载 中国法学 2015 年第 3 期。11 参见张新宝：从隐私到个人信息：利益再衡量的理论与制度安排，载 中国法学 2015 年第 3 期。12 对于“处理信息”中的“处理”，本文采取与 中华人民共和国个人信息保护法（以下简称：个人信息保护法）相同的用法，认为这种信息处理活动包括对信息的收集、存储、使用、加工、传输、提供、公开和删除等行为。13 正如相关学者所言，大数据时代的信息控制者对于个人信息有很强的利用激励，但缺乏同等程度的保护激励。作为大数据时代公民信息的最大占有者，政府对于个人信息也是利用激励强于保护激励。且基于公权本身的天然扩张性，这种倾向可能会更加明显。参见周汉华：探索激励相容的个人数据治理之道中国个人信息保护法的立法方向，载 法学研究 2018 年第 2 期。14 参见于平：“健康码”还没走，“文明码”又来了，https:/ 年 6 月 8 日访问。15 参见 苏州“文明码”把人分类，谁都无权确定文明的标准，http:/ 年 6月 8 日访问。政治与法律 2023 年第 11 期26者间实际上涉及政府所代表的公共利益与公民所持有的私人利益之间的冲突。公法领域的这种冲突与私法领域所讨论的公民个人利益之间的碰撞有很大不同，因为在公法领域讨论公民隐私权保护，将更多强调公权行使的限度，且往往需要国家在公共利益与私人利益之间寻求保护的平衡点。此时，如何确保政府能够获得足够的公民信息以完成高效而科学的社会治理，同时又保证公民隐私权不因政府的信息处理行为而受侵害，就成为理论必须予以回应的重要问题。16二、数字时代隐私权公法保护模式的凸显虽然隐私权保护议题从一开始就同时存在于公法和私法领域，但由于社会发展所处历史阶段的局限，隐私权保护在起初更多呈现为一项私法的议题。随着数字时代的来临，政府逐步成为公民信息的最大收集者和利用者，隐私权的公法保护必要性才随之得到极大凸显。就演进历程来看，隐私权保护首先更多在私法领域呈现，并且隐私权的私法保护经历了从消极模式到积极模式的演变；随后，隐私权保护开始从私法领域向公法领域扩张。（一）消极性的隐私权私法保护模式在经济日益繁荣、技术愈加进步、大众传媒逐渐发展时，人与人之间的交集越来越多，彼此之间的距离也越来越近。这给人们的生活带来了诸多便利，但也让人们的私人空间变得越来越小。人们开始更加渴望能够保留自身的私生活领地，而不想让自身的一切信息都被传播媒体和社会大众窥视。为了因应公众诉求，立法者开始在法律层面将对公民的隐私保护确立为一项绝对的、对世性的防御权利。在这个阶段，因为公权行使主体较少卷入有关公民隐私的纷争，所以隐私权此时的防御对象主要是大众传媒和其他公众等私主体，立法者所确立的隐私权保护模式也表现为对个体隐私权的绝对保护。这种绝对保护，直接导致法律对社会其他个体自由的限制，其中就会涉及个体之间的利益冲突和平衡。17政府此时的任务则主要是以一个超然中立的政策制定者和纠纷裁断者的身份，来调和社会个体之间的上述权利紧张关系。此时的隐私权保护模式，我们可称之为消极性的隐私权私法保护模式。该模式主要呈现出以下四个特点：其一，它确立了公民隐私权的绝对防御权属性；其二，它规范的对象主要是隐私权享有者以外的其他社会公众；其三，政府一般不会成为隐私权纷争的一方主体；其四，政府的主要任务是调和隐私权享有者与其他社会公众之间的利益冲突。实际上，消极性的隐私权私法保护模式对应于工业时代的公民个人隐私保护需求。这个阶段的公民隐私权保护模式之所以呈现出前述特性，主要是因为在工业时代，信息业者这一社会群体尚未形成，而政府也主要是作为调和与裁断个人隐私纷争的超然中立之存在。所以，在消极性的隐私权私法保护模式阶段，对公民隐私权构成威胁的，主要是其他社会个体。公民的隐私保护需求，更多的只是希望自身的私人生活安宁和私人生活秘密不受他人侵扰和窥视，从而得以享有一种消极性的自16 有论者指出，“如何在个人信息价值挖掘与个人隐私保护之间寻求平衡”已经成为当今时代最大的公共政策难题之一。See Jules Polonetsky&Omer Tene,Privacy and Big data:Making Ends Meet,66 Stanford Law Review Online 25（2013）.17 个体之间的这种权利冲突主要表现为公民隐私权与其他公民的知情权、言论自由权之间的紧张关系。这里的“知情权”包括知政权（对政府官员个人信息的了解）、社会知情权（对社会公众人物个人信息的了解）和个人信息知情权（对其他普通公众个人信息的了解），它们将分别涉及公众知情权与官员个人隐私权、社会公众人物个人隐私权以及其他普通公民个人隐私权之间的冲突问题。对于其他公民的言论自由权，通常情况下，如果其言论涉及社会公共利益的合理关切，此时言论自由会成为隐私权侵权的违法阻却事由；如果其言论仅涉及公民的个人生活而不存在公共生活之关切时，言论自由能否阻却隐私权侵权的违法则取决于法律的态度。参见张新宝：从隐私到个人信息：利益再衡量的理论与制度安排，载 中国法学 2015 年第 3 期。从私法到公法：数字时代隐私权保护的模式延展27由。18公民的这种私人生活安宁和私人生活秘密主要关涉的是公众的自由和尊严，人们不希望自己因为隐私尽失而“赤裸裸”地曝光在社会大众面前。概言之，在传统的消极性私法隐私权保护模式中，公民人格尊严和自由的维护是立法的主要价值追求。（二）积极性的隐私权私法保护模式随着数字时代的来临，社会信息的价值被前所未有地挖掘和利用。信息逐渐成为一种与物质、能源等同样重要的资源。19于是，公民个人信息（包括公民个人隐私信息）的价值不再局限于传统的人格尊严与个人自由，而延展出其在商业和公共管理方面的重要功用。需要说明的是，尽管公民个人隐私的价值此时出现了新的增长点，但维护人的尊严和自由仍是国家保护公民隐私权的核心价值理念。只是，时代的新形势要求国家必须重新审视公民隐私所蕴含的价值，并适时对此作出政策调整。这个阶段最重要的变化之一，是作为新型社会主体的信息业者开始迅速加入对公民个人信息（包括公民个人隐私信息）的挖掘和收集的队伍。这些信息业者通过广泛收集公民个人信息，并充分挖掘其中的商业价值来实现盈利。例如，电子商务平台常常借助公民在电商网站的浏览历史、购买记录等来收集公民的个人信息，并通过系列算法向潜在消费者推送可能符合该消费者个性化特征的商品或服务信息，以完成精准营销。再如，一些信息业者通过大量收集、分析和整合公民的个人信息，来建立大型的信息查询平台，以满足社会公众对其他社会主体信息的了解之需求，并最后完成平台自身的盈利。信息业者诸如此类的行为，都从一个侧面展现出公民个人信息的巨大商业价值。然而，公民个人信息所凸显出的这种商业价值与传统理论对公民隐私权的性质界定有所悖离。因为按照传统理论对公民个人隐私性质的界定，隐私权是一种纯粹的人格权，维护人的尊严和自由是立法者保护公民隐私权的核心（甚至是唯一）价值追求，所以公民个人隐私不能被直接当作买卖的客体。这也是消极性隐私权私法保护模式所恪守的核心理念。但是，当人类步入数字时代，信息业者开始大量出现并逐步成为一个合法存在的社会群体，且公民的个人信息成为一种重要的社会资源时，公民对自身隐私信息的利用实际上已经逐渐由消极的社会防御转变为积极的社会运用。质言之，公众保护个人隐私已经不再是单纯地要求他人不随意侵扰自身安宁，而是进一步希望自身能够对个人隐私信息进行自由处分。换言之，隐私权人应当有权自主决定是否公开以及如何公开个人隐私信息。这就表现出了公民隐私权的积极面向。这也正如相关学者所早就指出的，公民隐私权经历了从信息隐私权向信息自主权20的发展过程。21如此，立法者对公民隐私权的保护模式也就相应地从消极性的隐私权私法保护模式演变为积极性的隐私权私法保护模式。可见，相对于传统的消极性隐私权私法保护模式而言，新型的积极性隐私权私法保护模式更加注重开发公民个人隐私信息内部所蕴涵的巨大商业价值。诚如前文所述，即使是在积极性的隐私权私法保护模式阶段，人的尊严和自由也构成公民隐私权保护的核心内涵。因此，即使获得公民本人同意，信息业者在收集和使用公民个人隐私信息时也不能毫无底线。例如，信息业者显然不能与公民个人18 有关积极自由和消极自由的经典论述，当首推英国现代政治哲学家以赛亚 柏林的相关学说。参见林来梵：宪法学讲义，法律出版社 2015 年版，第 299-300 页。19 参见陈锦波：规制层次与管控理念：自动驾驶汽车的监管进路，载 苏州大学学报（法学版）2019 年第 1 期。20 也有学者将信息自主权称为“信息自决权”。参见许育典：宪法，元照出版有限公司 2016 年版，第 356 页；赵宏：信息自决权在我国的保护现状及其立法趋势前瞻，载 中国法律评论 2017 年第 1 期。21 信息隐私权是从消极面强调防止公民私人生活安宁受非法侵扰，信息自主权则是从积极面提倡公民个人对公共生活和社会生活的参与。参见刘静怡：隐私权的哲学基础、宪法保障及其相关辩论过去、现在与未来，载 月旦法学教室 2006 年第 8 期。政治与法律 2023 年第 11 期28达成如下约定：“信息业者可以以侮辱或毁灭公民个人人格的方式来使用公民的个人隐私信息。”双方之间的这种约定必定为文明国家的法律所禁止。此外，即便是公民自身，也不能为获取商业利益而不受任何限制地使用自身之隐私信息。例如，一男性公民答应一家商业公司为其表演行为艺术以为该商业公司赢得最大的社会关注，但该男性公民显然不能因此而选择向经过的女性裸露自己的隐私部位来谋求社会热度，因为这样将会构成对他人的非法侵扰。（三）隐私权的公法保护模式进入数字时代后，公民的个人生活以及与政府的交往都日渐呈现出电子化的趋势。这种电子化的程度越高，政府对公民信息的掌握需求就越急迫；而政府对公民信息掌握的越详尽，政府就越可能实现对公共事务的有效和精准治理。这些都促使现代化的政府开始大规模地收集公民个人信息。具体而言，政府收集公民个人信息主要源于两方面的内在驱动：其一，政府是公共秩序的维护者和社会福利的促进者，而政府只有掌握足够的数据方能达成上述目标；其二，公共行政事务的日益繁杂，也促使政府去探寻能够提升自身行政效能的可行手段，而这些有效行政手段的获得需要有充足的信息作为支撑，同时，在实践中，政府也的确凭借着其自身所具有的得天独厚的资源和条件，逐渐成为现代社会公民信息的最大占有主体。22因此，政府突破了其一直扮演的超然中立角色，而成为一个对公民个人信息（包括公民个人隐私信息）有着利益需求的新型社会群体。可见，在数字时代，公民个人信息除了新凸显出其巨大的商业价值之外，其公共管理的价值也日益得以呈现。然而，虽然政府运用公权来处理公民个人信息时常常表示是出于维护公共利益的需要，但公众内心仍然担忧政府会滥用该项职权。因此，公众会期待立法者能够对政府的信息处理行为作出特别之限制。这时，对公民隐私权进行公法保护的必要性就随之凸显，这种保护最后也就形成了对公民隐私权的公法保护模式。需要说明的是，国家对公民权利的保护一般包括两层面的意蕴：一是，在“私人国家私人”的三元框架下，国家保护一方私人主体权利不受另一方私人主体行为的侵害；二是，在“私人国家”的二元框架中，国家对私人权利实行消极不干预和积极保护。本文所谓的“公民隐私权的公法保护”就是在上述第二层面的基础上展开的。质言之，本文指向的“公民隐私权的公法保护”具体是指国家本身对公民隐私权的消极不干预和积极保护，此时公民隐私权在公法保护模式下囊括了消极的防御权和积极的受保护权这一双重面向。23总体来说，公民隐私权的公法保护模式要更多限制政府一方的权力行使行为，对政府以公共利益为名而处理公民个人隐私信息的行为进行更严格的审查。质言之，在公法保护模式下，公民一方的个人隐私利益将得到法律的特别照护。因此，尽管公民隐私权的私法保护模式和公法保护模式的确拥有很多相似之处，24但它们在防御的对象、所需平衡的利益以及所要遵循的程序上都存在极大差异。其一，隐私权公法保护模式的防御对象主要是行使国家公权力的政府，隐私权私法保护模式的防御对象则主要是隐私权人以外的其他社会私主体。其二，隐私权公法保护模式主要致力于平衡社会公共利益和公民个人隐私利益之间的冲突，隐私权私法保护模式则主要处理的是社会私主体之间的利益矛盾关系。其三，隐私权公法保22 参见张新宝：从隐私到个人信息：利益再衡量的理论与制度安排，载 中国法学 2015 年第 3 期。23 公民相对于国家所享有的防御权和受保护权，学者通常将之称为国家的保护义务。具体可参见张翔：基本权利的规范建构，法律出版社 2017 年版，第 69-71 页；陈锦波：公民姓名权的行政法双重保护，载 行政法学研究 2020 年第 5 期。24 在数字时代，隐私权的公法保护模式和私法保护模式的共同之处在于：两种保护模式都承认公民个人隐私信息除了追求人格尊严和自由价值以外还指向其他价值；两种保护模式都认可公民个人对自身隐私信息在某种程度上的积极处分权；两种保护模式也都强调对公民个人隐私信息在保护基础上的积极利用。从私法到公法：数字时代隐私权保护的模式延展29护模式会给公权力主体附加更重的程序义务，而隐私权私法保护模式对各方程序主体的程序要求基本相同。此外，与隐私权的公法保护模式相比，即使是同属数字时代的积极性隐私权私法保护模式，也不会刻意强调对一方主体权利的特别保护。这些都彰显出隐私权公法保护模式和私法保护模式之间的巨大差异。总之，国家对公民隐私权的保护大致经历了“消极性私法保护积极性私法保护公法保护”三个阶段的迭代革新。一方面，随着公民隐私权积极面向的逐步呈现，私法领域的公民隐私权法律保护开始由消极性的保护模式向积极性的保护模式转变。另一方面，在数字时代，随着政府成为公民信息的最大占有者，政府开始脱离超然中立角色而介入公民隐私权纷争，国家对公民隐私权的保护也相应地从私法保护模式向公法保护模式延展。三、隐私权公法保护模式划分的要素考量在数字时代，公民隐私权的公法保护日益彰显出其重要性。与隐私权的私法保护模式不同的是，隐私权的公法保护模式时常要处理公共利益与私人利益之间的冲突关系。这就需要我们界定清晰公民隐私权的本质，进而说明在何种条件下个人隐私利益需要退让于社会公共利益。此外，在展开隐私权的公法保护模式之前，我们还需要对隐私权的效力位阶层级作出区分，同时阐明公民隐私信息的不同价值取向，并且分辨公民所持有的不同身份，因为这三个层面的考量共同决定着我们将对公民隐私权采取何种公法保护力度。（一）隐私权公法保护的本质信息革命促进了现代政府的数字化转型，数字政府的建设和推进则使政府产生了对公民个人信息的占有需求。这容易引发政府与个人之间的紧张关系：一方面，政府为实现公共行政目的而需要收集公民的个人信息；另一方面，公众因对个人信息存有隐私利益之期待而不想公开自身之信息。就本质而言，这是政府所代表的社会公共利益与公民所持有的个人隐私利益间的冲突和矛盾。在“尊重和保护私人权利”已经为各国宪法所普遍认可的时代背景下，任何一个文明国家都不再会简单地以“公益绝对优于私益”为理由来粗暴地要求私益主体无条件地对公益项目作出退让。因此，此时更应该去思考的是：公共利益何时将高于私人利益而得到优先保护？当前，国家处理社会公共利益与个人隐私利益之间冲突的基本原则，一般是看国家在特定情形下有无给予特定公民之隐私权以特别保护的必要。25当然，上述这种思考方式仍然是以公共利益的考量为中心，所以它仍可能会招致“政府以公共利益为名而凌驾和威压私人合法权益”的质疑。因此，我们不妨再进一步转换思维方式，即以私人合法利益为思考的核心，去考虑“私人利益何种情况下应当为公共利益作出必要的退让”。笔者于下文中也将在这种思维方式引导下，去讨论公民隐私权何时需让位于政府的信息处理权。质言之，本应由公民自身所独占的隐私利益，何时应当与政府以及社会的其他成员共享？隐私制度也是竞争的产物，隐私利益的产生与社会成员之间的相互竞争密不可分。26由于社会资源的稀缺以及人类的利己本性，人与人之间就会存在竞争。“各种利益之间之所以产生冲突或竞争，就是由于个人相互间的竞争，由于人们的集团、联合或社团相互间的竞争，以及由于个人和这些集团、25 参见张新宝：从隐私到个人信息：利益再衡量的理论与制度安排，载 中国法学 2015 年第 3 期。26 参见吴伟光：从隐私利益的产生和本质来理解中国隐私权制度的特殊性，载 当代法学 2017 年第 4 期。政治与法律 2023 年第 11 期30联合或社团在竭力满足人类的各种要求、需要和愿望时所发生的竞争。”27但人类又是社会群体性的动物，所以即便是出于竞争的需要，人与人之间也不得不合作。28于是，竞争与合作的共存就成为社会的基本形态。基于竞争与合作的双重考量，社会群体中的成员个人就要时刻思考如何在“信息利益的独占”和“信息利益的共享”之间寻求平衡。人们此时的隐私偏好已不再是单纯的对个人信息的控制或屏蔽，而是会在信息的分享和独占之间作出动态性的调和。29质言之，虽然个人隐私信息是社会成员在特定社会群体中所应享有的独占信息利益，但有时基于社会群体合作利益的考量，个人隐私信息占有者应当与其他社会群体成员共享这种原本由该公民独占的隐私利益。此时公民隐私权需要为政府的信息处理权作出必要的退让。30需要注意的是，社会成员的这种隐私利益必须被放置在特定群体的语境中考量。因为在一个社会群体中属于隐私的个人信息，在另一个社会群体中有可能就不构成个人隐私。不构成个人隐私的信息，政府在对之进行采集和使用时就无须受公民个人隐私利益保护的限制。公民个人隐私信息的上述特点，也可认为是个人信息同时具有个人性和社会性的双重属性，对个人隐私信息的保护应当从个人控制走向社会控制，从而实现个人利益和社会整体利益之间的平衡。31 总之，隐私权公法保护的本质在于国家要对社会公共利益和个人隐私利益进行必要的衡平。公益和私益之间的这种衡平则具体可以从隐私权层级的区分、隐私信息价值指向的阐明和公民身份差异的辨别等三个维度来进一步展开。（二）隐私权的层级区分公民权利在普遍性、固有性、不可侵犯性和不可让渡性等程度上有所差别，因此学者们往往将公民权利区分为三个层次，即原权层次的权利、宪法基本权层次的权利和一般法律权利层次的权利。32顾名思义，原权层次的权利是指一个人原本应当享有的权利，因此原权又可称为固有权；33宪法基本权层次的权利和一般法律权利层次的权利则是指通过宪法或一般法律予以明确规定的权利。当然，尽管我们可以对公民权利作出上述的层级化区分，但这并不表示一种权利只能固定地属于某一层次。例如，虽然原权一般无须宪法和法律予以明文规定，但很多时候国家为了警示政府、限制公权，会通过宪法和法律将原权实证化。实际上，将公民权利层级化的意义主要在于，它可以确立权利保障的优先顺序、确定权利限制理由的宽严以及明确权利在能否抛弃上的限制程度等。从域内外立法来看，各个国家或地区均已在宪法和法律层面对公民隐私权予以了确认。34在美国，公民隐私权通过宪法第四修正案、宪法第五修正案、侵权法以及大量判例确立的规则来加以证成。35在德国，学者们一般认为公民隐私权的保护意涵已经囊括在 德国基本法 第 2 条有关人性尊27 美 罗斯科 庞德：通过法律的社会控制，沈宗灵译，商务印书馆 2013 年版，第 40 页。28 在社会学家看来，人类之所以需要社会群体，是因为社会群体可以满足个人的两方面需要：一是工具性需要，即社会群体可以帮助成员去完成个人所不能独立完成的事项；二是表意性需要，即社会群体可以帮助其成员实现情感欲望。参见 美 戴维 波普诺：社会学，李强等译，中国人民大学出版社 2007 年版，第 195 页。29 See Helen Nissenbaum,Privacy in Context:Technology,Policy,and the Integrity of Social Life,Stanford Law Book,2010,p.151.30 值得强调的是，此时公民隐私利益对社会公共利益的退让以“必要”为限。这种必要，是指能够满足社会成员之间合作的需要。31 参见高富平：个人信息保护：从个人控制到社会控制，载 法学研究 2018 年第 3 期。32 参见许育典：宪法，元照出版有限公司 2016 年版，第 360-363 页。33 原权又称固有权，它被认为是一种自然权，是人之所以为人所应当享有的权利。原权先于国家而存在，它具有固有性和普遍性。34 虽然很多国家和地区都没有在宪法典中明确规定“公民隐私权”，但其均从相关宪法条文中解释出了公民隐私权的内涵。35 See James Grimmelmann，Internet Law:Cases&Problems,Semaphore Press,2019,p.208-301.从私法到公法：数字时代隐私权保护的模式延展31严的规定之中，同时 德国民法典 将公民隐私权确认为一种一般人格权。我国学界一般认为公民隐私权的基本权内涵可从 中华人民共和国宪法（以下简称：宪法）第 38 条、第 39 条和第 40 条中推出；36同时，民法典 也独立设置了人格权编，公民隐私权就是在该编之下得以明文规定。总之，从各个国家或地区的立法例来看，公民隐私权显然已经被普遍确认为一种同时具有宪法基本权层次与一般法律权利层次的权利。此外，正如本文开篇所言，公民隐私权源于人类的羞耻本能，是人类的一种自然情感，是人之为人所固有的一项权利。因此，公民隐私权还可归结为一种原权（或固有权）。此外，将公民权利划分为原权、基本权和一般法律权利的做法是对权利的纵向层级化，而公民权利实际上还存在横向的层级化现象。换言之，属于同一纵向维度的权利，在特定条件下可能也会存在横向上的效力位阶差别。以宪法基本权层面权利的横向层级化为例：公民隐私权和公众言论自由权同属于宪法规定的自由权范畴，但特定情形下公民隐私权就会优先于公众言论自由权而得到特别保护，这就展现出了自由权的横向层级化特征。37其实，不管是权利的纵向层级化还是横向层级化，它们对于公权行使主体而言，都意味着公权行使者对这些分属不同层级的权利需要给予不同程度的照护。当然，尽管我们可以对公民隐私权做横向和纵向等两个维度的层级化，但本文将主要在公民权利的纵向层级化维度上来展开论述。这是因为对公民隐私权做横向层级化区分时，主要处理的是基本权利主体之间（也即公民与公民之间）的利益冲突，这不属于本文的主要讨论范围；对公民隐私权的纵向层级化区分，则会涉及对政府的信息处理权行使之不同程度和不同方式的限制，这事关本文宏旨。因此，本文在展开公民隐私权的公法保护模式时，将会在纵向上将公民隐私权区分为原权、基本权和一般法律权利等三个不同层级。在此基础上，笔者将对政府数据处理的行为提出不同严格度的要求，这些不同的要求即构成对公权行使者权力的不同程度的限制。（三）公民隐私信息的价值指向公民不同的个人隐私信息蕴含着不同的内在价值追求，这些具有不同价值的个人隐私信息指向的是公民的不同利益。正如前文所言，隐私权在传统上主要是为了保护公民的人格尊严和个人自由免遭侵害，因此国家以往对公民隐私权本身所确立的是一种绝对防御权体系。随着时代的发展，公民隐私信息的商业价值和一般公共管理价值开始呈现，国家和市场有利用公民隐私信息的现实需求，公众也愿意让渡部分不那么重要的隐私信息来谋求个人利益。因此，公民隐私信息实际上可以从价值层面做不同意义的分割，这些不同价值的隐私信息实际上蕴含着公民的不同利益指向。如果从“核心边缘”的二元维度来区分公民隐私信息，蕴含公民人格尊严和自由价值的公民个人隐私信息就显然关涉着公民的核心利益，仅仅蕴含着商业价值和一般公共管理价值的公民个人隐私信息则相对地指向公民的边缘利益。政府在处理公民的这两类具有不同利益取向的个人隐私信息时，所遵循的标准将有所不同。具体来说，政府在处理事关公民核心利益的隐私信息时将受到更严格的法律限制，政府在处理仅仅关涉公民边缘利益的隐私信息时则有较大的发挥空间。实际上，我们之所以把公民隐私权区分为原权、基本权和一般法律权利等不同的效力位阶，也是因为公民隐私权在不同效力位阶层面所追求的价值有所不同。首先，公民的某些个人隐私信息可能直接关涉该公民的人格尊严。人格尊严关联的是公民的核36 参见王利明：隐私权概念的再界定，载 法学家 2012 年第 1 期。37 参见许育典：宪法，元照出版有限公司 2016 年版，第 363 页。政治与法律 2023 年第 11 期32心隐私利益，它指向的是原权性质的公民隐私权，这在任何时候都不得为外力所剥夺。例如，任何个人或组织在任何情况下都不能强迫公民在公共场合赤裸身体以达到羞辱目的。其次，公民的某些个人隐私信息可能关涉该公民的个人自由。这时的公民个人信息也关联着公民的重要隐私利益，但它指向的仅是宪法基本权层次的公民隐私权。对于公民的这种个人自由，他人只得在例外情形下干涉。例如，任何组织或个人在未经允许时一般都不得进入公民的住宅，但如果警察机关是为了维护公共安全的需要且已获得合法授权，那么警察机关就可以对公民住宅展开必要的搜查。最后，公民个人隐私信息有时仅仅体现为一般法律层面的权利。正如前文所言，在数字时代，公民的个人隐私信息已经彰显出其巨大的商业价值和公共管理价值。与人格尊严和自由这一人类的核心利益相比，这时的公民个人隐私利益属于相对边缘的隐私利益，隐私权此时指向的也更多是一般法律层级的权利。总之，公民个人隐私信息因其蕴含价值的不同，附着其上的隐私权也将受到不同力度的保护。（四）公民身份的差异辨别根据在公共生活中的受关注度以及对公共问题的影响力的不同，我们可以将公民身份区分为公众人物和普通私人等两类。所谓“公众人物”，是指那些“深入参与重要的公共问题之解决过程的人，或由于其名望而在广受关注的事件中有影响的人”。38公众人物既包括政治人物，也包括科技、经济、医疗、文化、教育等社会各界精英，甚至还包括那些由于公共事件而非自愿性地成为社会关注焦点的公民个人。39在公民隐私权的保护实践中，公众人物由于被认为具有更低的隐私利益期待等原因，40因而受到更窄范围的个人隐私保护。例如，在我国，中共中央办公厅、国务院办公厅早在 1995 年就出台了 关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定，并在 2017 年继续颁布了 领导干部报告个人有关事项规定 和 领导干部个人有关事项报告查核结果处理办法。这些规范性文件要求领导干部对自身相关收入进行申报，且对领导干部需要申报的收入事项作了明文列举。41这些文件出台的直接目的当然是为了预防公职人员腐败，但在立法上只要求公职人员而不要求普通私人申报收入，其重要考虑显然也在于公职人员的公众人物属性，因此公职人员所享有的隐私保护范围比普通个人要小。同样，在域外，公众人物在个人隐私保护问题上也受到更多的限制。42 学界一般也认为，“属于公众人物”很多时候可以成为隐私侵权的抗辩理由。这种观念的正当性基础主要在于以下几个方面。其一，公众人物（如政治人物）往往关涉公共福祉，因此应当接受公众更多的监督。其二，公众人物（如明星）往往因备受公众关注而获益，基于受益与负担对等的原则，公众人物也应当承受更多的负担。其三，公众人物常常是主动招揽社会的注意力，其隐私保护期待理应被降低。其四，公众人物往往是社会大众的榜样，我们理应通过披露更多的公众人物信息，来塑造社会的正确价值观并推进相关公共议题的研讨。43基于以上考量，政府在处理公众人物与普通私人的个38 参见 美 阿兰 艾德斯、克里斯托弗 N.梅：美国宪法个人权利案例与解析，项焱译，商务印书馆 2014 年版，第 365 页。39 参见叶名怡：真实叙事的边界：隐私侵权抗辩论纲，载 中外法学 2014 年第 4 期。40 “合理隐私期待”是美国在判例中逐渐确立的隐私权保护规则，该规则最早在 1969 年的 Pearson v.dodd 案 410 F.2d 701,705（1969）中就为法院所提出。41 参见李思强：我国公务员财产申报制度问题研究，长春工业大学 2021 年硕士学位论文，第 14 页。42 See Jamie E.Nordhaus,Celebrities Rights to Privacy:How Far Should the Paparazzi Be Allowed to Go?,18 Review of Litigation 289（1999）.43 参见叶名怡：真实叙事的边界：隐私侵权抗辩论纲，载 中外法学 2014 年第 4 期。从私法到公法：数字时代隐私权保护的模式延展33人隐私信息时所要遵循的法定要求和程序将会有所不同。总之，隐私权公法保护的本质在于平衡社会公共利益和个人隐私利益。国家在其间的这种衡平，需要做三个维度的缜密考量：其一，区分隐私权的效力位阶层级，将隐私权区分为原权、基本权和一般法律权利等三个层级；其二，阐明公民个人隐私信息的价值指向，将公民隐私利益划分为公民的核心隐私利益和边缘性隐私利益等两大类；其三，辨别公民所持有的不同身份，将公民划分为公众人物和普通私人等两种。在此基础上，国家方能具体展开对公民隐私权的公法保护进路。四、数字时代隐私权公法保护模式的展开如前所述，与隐私权的私法保护模式相比，44隐私权的公法保护模式会特别强调对一方纷争主体（政府）权力的特别限制，且时常需要