村级小微权力清单制度效用探讨.pdf

理论探索 2023年第5期（总第263期）公共行政收稿日期 2023-07-29 基金项目 国家社会科学基金项目“地方政府权责清单制度化中的职责交叉问题研究”（18BZZ059），主持人刘桂芝。作者简介 刘桂芝（1970-），女，内蒙古赤峰人，东北师范大学政法学院副院长，教授、博士生导师，主要研究方向为公共政策、政府治理。王春鑫（1995-），男，山东聊城人，东北师范大学政法学院博士生，主要研究方向为基层治理。村级小微权力清单制度效用探讨刘桂芝王春鑫（东北师范大学，长春130117）摘要 国家推行村级小微权力清单制度，旨在以制度化的小微权力清单为基点，谱写全面推进乡村振兴的新篇章。村级小微权力清单制度具备规制性和赋能性双重效用，前者主要包括规制小微权力、规范权力运行流程和明晰主体间的职责边界等，后者主要包括方便村民办事、强化履责精度、保障村民权益和促进公共服务向乡村延伸等。当前，小微权力清单制度效用发挥中仍有一些梗阻，主要体现在制度的环境适应性、制度设计的规范性、制度的运行保障性、制度相关主体的意愿性等方面。未来需要从以下四个方面入手提升小微权力清单制度的效用：适应制度环境，保证小微权力清单制度契合乡村社会基础；完善制度设置，推进小微权力清单制度的规范化建设；加强机制建设，保障小微权力清单制度的有效运行；纠正认知偏误，增强制度相关主体的建设意愿和能力。关键词 村级小微权力清单制度，小微权力，国家治理体系中图分类号 D630 文献标识码 A 文章编号 1004-4175（2023）05-0082-08基层小微权力在国家治理体系中具有基础性地位，其运行效能攸关国家治理的根基。为了促进村级小微权力运行规范化和制度化，有效遏制基层微腐败行为，实现乡村治理的依法依规之治，村级小微权力更要被关进制度的笼子。2018年中央一号文件（中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见）明确要求，“推行村级小微权力清单制度，加大基层小微权力腐败惩处力度”。村级小微权力清单制度作为推进乡村治理现代化的重要举措，自首次进入国家政策框架以来，始终受到国家的持续关注，并不断被赋予更高的战略意涵。2023年中央一号文件（中共中央 国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见）指出，完善推广清单制等务实管用的治理方式是提升乡村治理效能的关键路径。由此看出，党和国家越来越重视小微权力清单制度建设，尤其是在党的二十大报告提出“全面推进乡村振兴”的时代背景下，小微权力清单制度作为规范小微权力运行的一项创新性制度，在提升乡村治理效能以及全面推进乡村振兴中的使命愈加凸显。小微权力清单制度实际上是对村级组织的村务管理权力事项进行梳理并汇总为目录清单，绘制权力事项流程图予以公开，再配以相关保障机制的一套制度体系。总体而言，国家推行小微权力清单制度旨在以制度化的小微权力清单为基点，以制度治理的方式完善乡村治理制度、提升乡村治理效能、促进乡村治理现代化，进而助力全面推进乡村振兴。现阶段，虽然部分乡村地区已经构建起较为完善的小微权力清单制度并取得了良好的运行效果，如浙江省“宁海36条”等，但是在很多乡村地区中该项制度的效用却未能充分发挥。在全面推进乡村振兴的时代背景下，明晰小微权力清单制度的效用，并探讨制度效用发挥中的实然梗 82理论探索 2023年第5期（总第263期）公共行政阻及提升路径，具有较为重要的理论价值与实践意义。一、村级小微权力清单制度效用的两个方面小微权力清单制度作为一项国家推行的正式制度，本质是党建引领和行政指导下的村级组织自治规范，在全面推进乡村振兴的战略背景下不断彰显使命与担当，承载遏制小微权力腐败并提升基层监督实效、强化乡村治理效能、优化乡村治理制度体系和促进乡村治理现代化的价值性意涵。在国家赋予其重大价值性意涵的引领下，小微权力清单制度又有着独特的具体性效用，不但能监督和制约小微权力、规范小微权力运行流程、明晰各方主体权责边界，而且也具有方便村民办事、强化履责精度、保障村民权益、促进公共服务有效延伸的制度效用，笔者将其归纳为规制性效用和赋能性效用（见图1）。图1 村级小微权力清单制度效用（一）规制性效用小微权力清单制度的具体效用首先表现在规制性方面，因其创设初衷在于规制小微权力并使小微权力运行朝着规范化、制度化方向发展。正如前文所言，小微权力清单制度本质上是一种村级组织自治规范，在一定程度上透露出“刀刃向内”的自我革新精神。小微权力清单制度的规制性效用主要表现在三个方面：其一，以“画圈”的方式规制小微权力。中国共产党农村基层组织工作条例 和 中华人民共和国村民委员会组织法 分别对村党组织和村民委员会等村级组织的主要职责进行了规定，但是，相关法律法规对村级组织的职责规定具有较强的原则性特征，并且乡村社会存在自主性逻辑，村干部在行使治理权力时也有一定的行为自主性以及自由裁量权，这种治理取向虽具有相对简约高效的特征，但同样也会导致村干部有意扩张自身的“隐性权力”，随意膨胀村级组织的治理权限，为村干部谋取私利和滥用权力埋下隐患。小微权力清单制度依据法律法规等相关规定，利用清单的形式将村级组织和村干部的权力进行枚举，盘清权力事项“家底”，明确村级组织的权力范围，限定村干部的“可为空间”，使村干部不能随意扩张治理权限或者利用“隐性权力”做超出权力范围之事。总之，小微权力清单制度以“画圈”的方式消除小微权力任意拓展的空间，能够在很大程度上解决村干部权力滥用等问题。其二，以“画图”的方式规范权力运行流程。不完善的法律法规对于村级组织职责的原则性规定加上乡村社会的自主性逻辑，不仅会给小微权力任意拓展预留空间，而且在小微权力运行过程中也可能会出现负向效应。这是由于村干部拥有较大的自由裁量权，自由裁量权过大往往会使村干部在公共事务治理过程中习以为常地运用各种策略性、非常规性的治理手段，在一定程度上忽略依法施行的治理手段，甚至在权力行使过程中还会出现不按常理出牌的现象，造成任性用权问题。“国家权力逐渐以高度正式化、程序化的制度安排和组织技术切入村级组织”1。小微权力清单制度作为一项国家正式推行的创新性制度，通过理顺并明示权力运行流程，对村干部应行使的权力进行全流程规范，要求按照小微权力清单制度所明确的办事流程等规定来行使权力，以“画图”的方式将所需办理事项的各个环节进行明示，便于有效防止权力任性、权力运行不规范等问题。其三，以“划线”的方式明晰主体间的职责边界。由于乡村社会的复杂性，村干部的职责难免会有所交叉，即村“两委”在某些村级事项上均负有一定的管理职责，对于这种职责很难从事权范围的角度进行清晰的权限划分，在村庄内部权力运行过程中这可能会面临并引发一些潜在风险。同时，科层制的压力传导可能也会使村级组织面临过度行政化的风险，带来村级组织悬浮化、侵蚀村庄公共性等意外后果。小微权力清单制度通过列举村级组织依法自治事项以及依法协助政府工作事项，明晰村级组织的应为之事以及村级组织协助政府工作的行为区间，以“划线”的方式确定村级组织之间、村级组织与行政组织之间的职责界限与权力边界，有助于有效规避权力的错位、缺位或者越位等问题。（二）赋能性效用小微权力清单制度的效用不仅表现在规制性规制性效用“画圈”规制小微权力“画图”规范运行流程“划线”明晰职责边界村级小微权力清单制度效用赋能性效用“流程指南”方便村民办事“行为指南”强化履责精度“维权指南”保障村民权益“服务指南”促进公共服务 83理论探索 2023年第5期（总第263期）公共行政方面，而且也在赋能性方面有所体现。一方面，从制度特性来讲，制度不仅能规制行动者的行为，而且也可以对行动者进行行为赋能；另一方面，从我国实际出发，党和国家始终坚持“以人民为中心”的发展思想，村级组织的“权力革命”也势必会契合人民需求并增进民生福祉。小微权力清单制度的赋能性效用主要体现在以下四个方面：其一，充当“流程指南”，方便村民办事。小微权力清单制度的诞生，方便了村民办理所需事项，其缘由主要在于小微权力清单在每个权力事项之后均配备了相应的流程图示。具体而言，小微权力清单制度的流程图示围绕权力事项运行流程，将事项办理所需的各项要素予以充分解释，以“流程指南”的方式将办事主体、办理步骤、材料需求、时限要求等公开列明，让村民明确办理所需事项的权责主体、材料要求与具体流程等。其二，充当“行为指南”，强化履责精度。权力运行流程是权力主体行为程序的外在体现，小微权力清单制度关注权力链条的整体运行质量，通过明示权力运行流程，使村干部能够按照清单规定高效地履行职责。同时，在处理职责交叉事项过程中，能够充分发挥小微权力清单制度的确权明责功能，这不但在很大程度上减少了相互推诿现象，而且以“行为指南”的方式引导不同组织工作人员高效协同互动并全面尽职履责，提高了村干部及其他工作人员的办事精度、准度和效度以及协同性与衔接性。其三，充当“维权指南”，保障村民权益。小微权力清单制度具有法治化治理的根本内核，是推进法治乡村向纵深发展的有效方式，其明确规定了权力事项、权力主体与运行流程等要素，并通过阳光村务、政务公开等方式向社会进行公示。制度一旦设定，相应权力主体必须按照制度规定的步骤、时限及方式完成事项办理，若权力主体出现履责不力抑或不按规定履责等情形，小微权力清单制度又会扮演“维权指南”的角色，引导村民维护个人或群体的合法权益。从该角度讲，小微权力清单制度已然成为一项保护村民权益的法治工具。其四，充当“服务指南”，促进公共服务向乡村延伸。促进公共服务资源向基层延伸、向农村覆盖是实现基本公共服务均等化的关键路径，小微权力清单制度确权定责的基础功能在公共服务方面也能发挥制度优势。具体而言，小微权力清单制度的实体性权责规定和程序性运行流程能够明确各类组织在公共服务提供中的具体职责并实现流程上的无缝衔接，或者能够以小微权力清单制度为基点衍生并带动村级公共服务清单建设，以“服务指南”的方式促进公共服务向农村有效延伸和覆盖。二、村级小微权力清单制度效用发挥中的实然梗阻任何制度在贯彻落实的过程中均可能出现梗阻，这一点在实践中有所体现。笔者所在的研究团队运用田野调查等质性研究方法，20182023年间通过参与式观察和半结构化访谈在广东省、吉林省等地对清单制度进行了多次调研，力图在理解整体经验的基础上，对小微权力清单制度效用进行深入总结与反思，系统梳理小微权力清单制度效用发挥中的梗阻，进而探讨小微权力清单制度效用的提升路径。为了尽可能地展现村级小微权力清单制度效用发挥的现实状况，2023年7月，笔者在山东省G县进行了调查。鉴于不同地域治理情形各异，为避免G县的情形成为孤案，还选取其他地点进行了补充调研，收集了较为丰富的第一手资料，同时通过相关深度报道搜集一些案例资料，拓宽了笔者对小微权力清单制度在基层落实情况的了解范围，为本研究积累了丰富的实证资料。G县位于山东省C市南部，下辖18个乡镇街道，其中包含经济社会发展水平较高的全国重点镇、国家农业产业强镇等，其村级治理事务体量相对较大且复杂性较强，基于此，G县不断创新基层服务管理方式，强化党委领导作用和统筹协调功能。为规范村级小微权力运行，加大基层小微权力腐败惩处力度，推动全面从严治党向基层延伸，构建乡村治理新体系，G县积极探索村级小微权力运行制度化、规范化和透明化工作，梳理编制 G县村级小微权力运行清单，其中包括重大决策类、日常管理类、便民服务类等 3大类共计 63项权力事项，前期选取部分乡镇街道进行试点，试点结束后，G县在全县各村推行并不断健全小微权力清单制度，同时配套制定 村级小微权力违规行为责任追究办法（试行）G县智慧监督平台数据采集制度 等制度办法。在此过程中，G县构建的小微权力清单制度体系发挥了积极效用：一方面，将散落各处的小微权力加以整合，以清单的形式明确了村级权力范围与各主体之间的职责边界，通过编制 84理论探索 2023年第5期（总第263期）公共行政权力运行流程图规范了小微权力的行使程序，使村干部用权更加规范；另一方面，权力清单的公布与运行流程的公开以及配套制度的制定和完善，使村民更加清楚地知悉办事流程，村民办理所需事项和监督权力运行也更为便捷，有效促进了小微权力运行规范化，遏制了基层微腐败行为的发生。尽管如此，在调查中笔者发现，村级小微权力清单制度在落实过程中也遇到梗阻，这主要受制度环境、制度设计、制度保障和制度相关主体等诸多因素的影响，主要表现在制度的环境适应性、制度设计的规范性、制度的运行保障性、制度相关主体的意愿性等方面。（一）制度的环境适应性不足小微权力清单制度作为国家在乡村治理中推行的一种正式制度，承载着促进乡村治理现代化的制度功效，但在实施过程中，制度刚性与乡村自主性之间依然存在较大张力。正如接受访谈的村干部所讲，“现在实际工作中的灵活性相对减少，实行清单制度还有常态化监督，干活就得按照清单流程走，一步没迈到位就要触及小微权力运行风险点”。乡村自主性是相对于国家而言的，指的是村庄及其代理人并非完全按照国家意志或制度规范办事，村庄一直存在一个具有弹性的“自由”权力空间，即村干部可以按照个人或村庄的利益安排村庄实际事务的自由度2。小微权力清单制度推行的目的是使小微权力规范化运行，权力运行的有序化、规范化必然强调确定性和程序化的办事方式，这也意味着村干部不能较为随意地办理村庄实际事务，弹性的“自由”权力空间将逐步缩小。随着“自由”权力空间的缩小，程序的固定化与工作的灵活性之间的矛盾会变得难以调和。这种以强调程序为核心的复杂治理、技术治理可能会造成“制度过载”现象3，如小微权力清单制度对权力的束缚使村干部很难适应，也带来了一些怕担责而不敢作为的情况，即小微权力被关进制度的“笼子”后，缺失平衡互补机制来有效激发治理活力，严重影响小微权力清单制度效用的发挥。（二）制度设计的规范性不足制度效用的有效发挥很大程度上得益于制度设计的规范化。小微权力清单在设计环节若出现规范性不足现象，其制度效用就很难有效发挥，甚至会成为制度执行的阻碍。当前小微权力清单制度在各省份实施的区域差异较大，尚未形成相对一致的标准，这主要体现在小微权力清单的设计上。笔者通过对部分小微权力清单进行实证考察发现，各地的小微权力清单虽各具特色，但在一些关键要素上依然缺乏一定的规范性，如牵头主体、编制程序、权力事项类型与构成要素等。以权力事项类型为例，浙江省宁海县出台的 村级权力清单三十六条 中，权力事项涵盖村级财务管理事项、村级工作人员任用事项、村级集体资源和资产处置事项、村民用章管理事项等11种权力事项类型；江苏省射阳县出台的 村级“小微权力”清单 中，权力事项涵盖村级招投标管理事项、村级“三资”管理事项、涉农补贴资金发放事项、村级用工管理事项等9种权力事项类型；山东省郓城县出台的 村级“小微权力”正面清单 中，权力事项分为村级重大决策事项、救助救灾事项、基层组织管理事项、服务村民其他事项等8种权力事项类型；湖北省天门市出台的 村级“小微权力”清单事项流程图 中，权力事项分为村务决策事项、工程建设事项、“三资”管理事项、社会事务办理事项等5种权力事项类型；湖南省桃江县出台的 村级小微权力清单及运行流程 中，权力事项分为重大决策类、日常管理类、便民服务类等3种权力事项类型；河南省漯河市召陵区出台的 村级“小微权力”事项清单 中，权力事项分为村级重大事项和村级日常性事项等两种权力事项类型（见表1）。权力事项类型等关键要素的规范性缺失在一定程度上会阻碍小微权力清单制度的效用发挥。（三）制度的运行保障性不足小微权力清单制度落地生效，必须要有保障制度的良好运行，而动态调整机制、信息交互机制、立体化监督机制等保障制度未能有效激活，势必会使制度效用大打折扣。其一，动态调整机制未能有效激活。制度具有时效性，制度效用必然会随环境变化而出现损耗，动态调整清单内容是保持制度有效性的关键方式，但较多地方的清单一经公布便止步于“贴在墙上”“印在纸上”“挂在网上”。一方面，现阶段的小微权力清单编制主体缺少动态调整的主动意识，有些基层政府在小微权力清单工作上表现出一定的被动性，往往等待上级政府下达命令才进行相应调整。正如调研期间的政府工作人员所言，“动态调整困难就在于有些部门主动性还不够高，这也和上级领 85理论探索 2023年第5期（总第263期）公共行政导的工作重心有关，发通知让调整的话肯定会进行调整，上边说了那就得执行”，“动态调整有时不及时，因为调整的程序特别复杂，需要多个部门进行协调”。另一方面，在调整过程中，部分基层政府往往只注重依据相关法律法规的立改废释和上级政府的工作要求，选择性忽视了村民的实际诉求。调研时一位工作人员说道，“调整主要是依据法律法规调整，再就是上级部门的工作要求，让其适应整个的经济社会发展，不能频繁地进行变动”。其二，信息交互机制未能有效激活。信息交互不足主要体现在两个方面：一是基层政府信息公开和村务公开的力度不足，二是村民的反馈渠道不畅通。研究团队在调研时发现，部分地区的政府工作人员表示，“尚未将村级小微权力运行流程等信息公示于信息公开栏”。基层政府信息公开和村务公开是为了让村民更加充分地了解权力主体的权力与责任，同时明确办事流程，方便村民监督和办理事项，而信息反馈渠道是为了收集村民对权力主体或权力运行流程的意见和建议，促使基层政府和村庄代理人更好地服务村民，信息交互机制若未有效激活，极易出现“信息孤岛”现象。其三，立体化监督机制未能有效激活。在小微权力清单制度的设计、落地和生效环节中，需要将横向监督与纵向监督相结合。但目前小微权力清单制度运行的监督机制还未完全激活，特别是村务监督委员会的横向监督以及村民自下而上的监督乏力，同时还有一些地方未将数字技术运用于监督工作之中，尚未形成立体化的监督格局，影响了小微权力清单制度的运作实效。例如，某政府工作人员指出，“公众的评价对优化权力清单内容非常重要，但评价机制发挥的作用比较有限，办事公众反馈的意见建议没有得到充分重视和有效利用”。（四）制度相关主体的意愿性不足一项制度从设计到执行再到反馈的全过程都离不开相关制度主体，制度内嵌着相关主体的意识和行为，制度相关主体的行为认知与行为能力都会影响制度效用的发挥。小微权力清单制度的相关主体主要是党政机构、村级组织以及村民等，各主体的行为认知对小微权力清单制度效用的发挥影响甚大，在具体实施过程中依然存在着多重问题。其一，不当的权责利益观弱化了基层政府对小微权力清单制度建设的主观意愿。小微权力清单清晰划定基层政府与村级组织的职责边界，基层政府便失去了一定的迂回空间与裁量自由，在实际执行中，基于政治或行政服从的义务和风险规避的需要，部分政府工作人员也只是象征性地、机械化地完成推行小微权力清单制度建设的“规定动作”。其二，村干部内生动力缺乏严重影响小微权力清单制度的落地生效。村干部推行工作的动力机制可以划分为社会性收益和经济性收益，小微权力清单制度的推行使其大幅丧失了权力空间4，权力半径的缩减削弱了推行小微权力清单制度的主观意愿。此外，小微权力清单制度建设目前缺乏一定的规范，一些村干部便会出于“求稳”心态，全面“照搬”表1部分地方村级小微权力清单的事项类型及数量浙江省宁海县江苏省射阳县山东省郓城县湖北省天门市湖南省桃江县河南省漯河市召陵区清单权力事项类型及数量村级重大决策事项，村级采购事项，村级财务管理事项，村级工作人员任用事项，阳光村务事项，村级集体资源和资产处置事项，村民宅基地申请事项，村民救助、救灾款申请事项，村民用章管理事项，计划生育服务事项，服务村民其他事项，共11种类型36条具体事项村级重大决策事项，村级招投标管理事项，村级“三资”管理事项，涉农补贴资金发放事项，村级用工管理事项，救助救灾事项，阳光村务事项，基层组织管理事项，服务村民其他事项，共9种类型32条具体事项村级重大决策事项，村级招投标管理事项，村级“三资”管理事项，涉农补贴资金发放事项，救助救灾事项，阳光村务事项，基层组织管理事项，服务村民其他事项，共8种类型39条具体事项村务决策事项，工程建设事项，“三资”管理事项，社会救助救济、补偿补贴事项，社会事务办理事项，共5种类型20条具体事项重大决策类事项（规划编制、章程修订、三资决策、其他决策），日常管理类事项（组织人事、工程管理、财务管理、物资采购、民政社保、社会管理、户籍管理、其他），便民服务类事项（计划生育、社会保障、国土城建、农林牧渔、其他服务），共3种类型（17种亚类型）58条具体事项村级重大事项（村级重大决策事项、村级重大项目建设事项、村“两委”成员分工、大额资金使用事项），村级日常性事务（村级工作人员任用事项、村级财务管理事项、村级救助救灾申请审批事项、社会保障管理事项、印章管理和证明事项、公开事项、计划生育服务事项、其他便民服务事项、村级党务事项），共2种类型（13种亚类型）43条具体事项资料来源：根据调研数据自行整理。86理论探索 2023年第5期（总第263期）公共行政上级政策或一味“照抄”同级类似做法，减少对村庄事务的投入行为，避免“出力不讨好”的情形出现。其三，村民的认知不当也会对小微权力清单制度造成效用损耗。村民作为乡村治理的主体，理应具备主人翁意识并自觉地积极参与到小微权力清单制度建设的全过程中，但现实状况却不然。在部分村庄调研中发现，多数村民对小微权力清单制度并不知悉，知晓情况的部分村民总是抱有“清单设计是政府该管的事情，用不着我来做”的想法。事实上，类似情况不仅体现在清单的设计层面，而且体现在监督和反馈等各个层面。总的来说，基层政府人员不当的权责利益观、村干部“趋利避害”的自我服务性动机以及村民“事不关己”的消极态度会严重影响小微权力清单制度的落地生效。三、村级小微权力清单制度效用的提升路径推行小微权力清单制度是实现乡村治理现代化的关键步骤。小微权力清单制度效用提升关注的是制度效用如何强化的问题，路径选择需要遵循“优化”逻辑，以解决实然梗阻为导向，确保小微权力清单制度更好地落地生效以及提质增效。（一）适应制度环境，保证小微权力清单制度契合乡村社会基础乡村社会环境对正式制度的落地生效具有较大影响，适应乡村社会环境能够使小微权力清单制度的效用发挥更为凸显。诺斯认为制度可分为正式约束与非正式约束，也就是说，制度既包括成文的正式制度，同时也包括未成文的非正式制度。前者主要指国家的制度安排、规章政策等，后者则更为强调社会规范、民俗习惯、价值规范等。村规民约、人情面子、民俗惯例等非正式制度在乡村社会的特定场域内往往具有更强的影响力。现阶段乡村治理暴露出一定的治理限度，如政府制度安排无法匹配乡村社会环境、正式制度与非正式制度之间的非契合性等5。解决这些问题，需要解决正式制度与乡村自主性之间的冲突，使正式制度契合于乡村社会基础。其一，小微权力清单制度的具体实施需要根据乡村社会发展情况而定。乡村社会发展还未成熟就利用制度限制权力，无疑会削减制度的效用。从该角度来讲，小微权力清单制度的具体实施需要根据各地实际情况来研判。简言之，小微权力清单制度在促进村级权力规范化运行的过程中也要注意保持乡村社会韧性。正如贺雪峰所讲，村级权力的规范化运行，“要从加强国家对基层治理的规范化着手，一方面将基层干部的权力关进制度的 笼子里，另一方面，这个 笼子 又必须有一定的自由空间，让权力行使有一定的主动性、积极性和灵活性”6。其二，小微权力清单制度的实施需要注重硬法与软法的耦合。政府权责清单的内容来源是法律法规，与政府权责清单不同的是，小微权力清单的内容来源既可包括国家法律规范，又可包括社会自治规范。在小微权力清单制度实施过程中，既要注重遵循法律法规，也不能抛弃民俗习惯等社会规范。同时，为了防止权力的滥用，需要将不成文的规定以村规民约的方式确定下来。除此之外，小微权力清单制度的逻辑起点为限权明责，逻辑旨向是合意共治7，这就需要在乡村治理中营造良好的参与氛围，明确不同主体在面对“共同事务”时应担负的职责以及所应发挥的功能，最终实现多元主体的功能互补与对公共事务的共治，促使小微权力清单制度切实发挥制度效用。（二）完善制度设置，推进小微权力清单制度的规范化建设“经国序民，正其制度”，任何制度从构建到优化都应当具有顶层设计。目前我国关于小微权力清单制度的顶层设计较为宏观，尚未在全国范围内确定统一的牵头主体、编制程序、权力事项类型等。因此，应该加强小微权力清单制度的规范化建设，用较为统一的制度设置推进清单制度的规范化。其一，型塑稳定的小微权力清单基本架构。小微权力应包含党务工作权力、协助政府工作权力等，同时具有协助政府提供公共服务的相关职责，应根据小微权力的权力构成以及相关职责，完善小微权力清单中的基本架构，可将党务管理事项、协助政府工作事项、自治工作事项以及公共服务事项等四种类型涵融于小微权力清单之中，型塑稳定的基本架构。其二，依据相关规定确定不同类型的具体权力事项。在清单的基本架构下，要确定具体权力事项，不同类型的权力事项设定标准有所不同。党务管理事项应根据党章党规予以设置，协助政府工作事项和公共服务事项应根据法律法规、国家政策和地方政府政策予以设定，自治工作事项应根据法律法规和自治章程等予以设置。其三，确定小微权力清单的构成要素。各组成部分的内容要素应包括权力事项名称（含子项名称）、权力行使主体、87理论探索 2023年第5期（总第263期）公共行政权力行使依据、权力运行流程、政府指导部门、职责权限划分等必备要素，在此基础上也要增加权力风险点、追责情形及问责依据等。其四，探索小微权力运行流程的标准化。对于小微权力清单中的每一项具体权力都需要依据实际情况绘制标准的权力运行流程图，实现对权力运行流程的规范化和标准化，做到权力运行过程可查询、运行流程可控制、权力失范可追责。其五，确定小微权力清单的公布形式。考虑到乡村数字化建设情况和村民参与能力情况，清单的公布形式应该统一为动态网页与静态表格两种形式。一方面，清单应在政府网站设置专栏或者在“微信公众号”上及时公布；另一方面，清单应当通过村务公开栏或阳光村务栏进行布告公开。其六，明确小微权力清单制度实施的职责分工。具体可以借鉴浙江“宁海36条”的做法：村级组织作为实施主体，需要承担起清单事项的梳理完善及贯彻执行等职责；乡镇党委政府作为责任主体，需要重点组织做好所属行政村权力清单编制、指导、审核和把关工作；县级政府相关职能部门需要对小微权力清单编制、权力运行程序等进行对口指导。除此之外，地方编制部门和法治部门应根据相关要求对小微权力清单的梳理成果进行最终审核与确认，以提升清单的合法性与权威性。（三）加强机制建设，保障小微权力清单制度的有效运行如果仅对小微权力清单进行顶层设计和标准化建设，而不对制度设置相应保障机制，就不能使小微权力清单制度效用得到实际发挥。也就是说，顶层设计固然重要，但若弱化运行机制建设，可能会影响小微权力清单制度的落地生效。小微权力清单制度的动态调整机制、信息交互机制、立体监督机制等制度保障能够为小微权力清单制度的有效运行提供重要支撑。因此，加强小微权力清单制度的机制建设势在必行。其一，完善小微权力清单制度的动态管理机制。为了保证小微权力清单制度的活性，制度建设工作绝非一劳永逸，需要根据外部环境变化而进行及时更新。换句话说，小微权力清单不能朝令夕改，也不能一成不变，需要因时制宜，这就应当明确小微权力清单的动态调整情形。一是及时回应村民的公共需求。政府相关部门应该依据村民感知与评价，开放式吸纳村民的意见和建议，从便民角度及时优化清单设计和运行流程。二是及时呼应法律法规的立改废释。一旦法律法规发生变动，相关调整结果需要及时投射于小微权力清单内容上，确保权力清单的时效性与准确性。三是及时适应机构改革和行政体制改革。政府各职能部门需要对口指导小微权力清单制度建设，将机构改革和行政体制改革后的新变化及时体现在小微权力清单的内容调整上。四是及时响应国家政策的变化。小微权力清单事项的相关依据不仅包含法律法规，还包含各种国家惠农政策等，小微权力清单要及时根据这些政策的变化进行相应调整。值得注意的是，政府需要对小微权力清单按照相应频率进行集中调整，村级组织及村干部则需要根据村民需求等具体情况的变化予以上报并进行实时调整。其二，完善小微权力清单制度的信息交互机制。信息交互不足会导致政府与社会、村级组织与村民“沟通不畅”的情形，主要表现为基层政府信息公开或村务信息公开存在缺陷以及村民信息反馈通道不通畅两个方面。激活各主体之间的信息交互机制，可以从以下两个方面着手：一方面，加强基层政府政务信息平台建设，提升政务信息推送能力。若村民对小微权力清单事项及其运行流程缺乏了解，村民办理所需事项便会处于被动境地，为了避免这一情形发生，基层政府应主动将小微权力清单“挂在网上”，同时利用村务公开栏将小微权力清单“贴在墙上”，或者将小微权力清单以生动形象的漫画方式“印在纸上”，做到村民“人手一册”，尽可能使权力清单内容被村民知晓和理解。另一方面，要畅通村民与基层政府及村“两委”关于小微权力清单制度建设的信息交互渠道。村民是小微权力清单实际效用发挥的检验者和评价者，基层政府部门及村级组织需要增拓沟通渠道，增强对村民信息反馈的吸纳能力，如可以通过政务服务平台、微信平台、村务热线等方式征集村民意见，优化小微权力清单制度建设。其三，完善小微权力清单制度的立体化监督机制。为确保小微权力清单制度发挥实际效用，必须加强立体化监督，也就是说，要在小微权力清单制度建设的全过程中进行全方位监督，同时优化监督方式，构建立体化的监督格局。小微权力清单制度的全过程监督包含清单设计、组织融入和清单执行等方面的监督，是确保清单设计良善和落地生效的有效保障。小微权力清单制度的全方位监督包 88理论探索 2023年第5期（总第263期）公共行政含横向监督与纵向监督，其中纵向监督包括自上而下的监督与自下而上的监督。横向监督力量来自于村民代表大会和村务监督委员会，自上而下的纵向监督力量主要来自于上级党委政府及其涉农部门，自下而上的纵向监督力量主要来自于普通村民。同时，创新和优化监督方式，把互联网技术运用于监督中，如可以利用“微信群”等方式弥补传统公开和交流方式的缺陷，拓宽普通村民的参与渠道，增强村民监督的便利性，使村民成为“监督员”并能够直接参与到村务监督中；再如湖南省娄底市涟源市的“互联网+村级小微权力监督”模式，无疑是小微权力清单制度效用提升的重要探索。最为重要的是，立体化的监督架构需要以固定化的程式确定下来，保证在清单设计、清单执行的全过程中发挥全方位、多样化的立体化监督体系的作用。（四）纠正认知偏误，增强制度相关主体的建设意愿和能力制度相关主体的观念和认知对于小微权力清单制度效用的发挥具有极强的作用。在小微权力清单制度建设中，相关主体的认知偏误弱化了小微权力清单制度建设的主观意愿，主体能力不足也阻碍着小微权力清单制度的实施效果，因此，应纠正认知偏误，增强制度相关主体的建设意愿和能力。其一，行政主体要树立正确的权责观。小微权力清单制度是国家在乡村治理中推行的正式制度，乡镇政府是小微权力清单制度实施的责任主体，县级政府对小微权力清单制度实施负有指导责任，但这些绝不能成为“回收权力”的理由，行政主体需要在不干涉村级事务的基础上，履行好小微权力清单制度的指导、审核、把关等工作职责。其二，村干部需要将小微权力清单内化为行为规范。应尽快结合小微权力清单对原有组织行为规范或工作岗位规范进行充实与完善，积极引导并塑造村干部的履职行为，使其成为村干部的行为指南与行动标尺。其三，村民需要树立“主人翁”意识。村民作为村庄共同体的一员，并非原子化的个人，不应只强调村庄社会受益的权利，更要强化村民参与的义务。在小微权力清单制度建设中，可以通过微信推送、发放印刷册以及入户讲解等线上线下相结合的宣传方式，使村民认识到为了更好地享受小微权力清单制度带来的实际效用，应该积极参与到制度实施的全过程中来。此外，在小微权力清单制度的主体能力方面，需要注重增强相关行政主体和村干部的法律运用能力、政策领会能力、协同履职能力和资源整合能力等，同时注重增强村民的理性表达能力、参与监督能力等，通过提升相关主体能力使小微权力清单制度更好地落地生效。党的二十大报告强调，要“把我国制度优势更好转化为国家治理效能”。按此思路，在坚持制度正义的基础上，更好地发挥制度效用，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必由之路。制度效用的发挥需要做到如下几点：与现实制度环境相契合，促进制度与制度环境之间实现良性互动；制度要想发挥实效，既要加强顶层设计，又要完善机制保障，同时离不开地方的具体化执行；国家正式制度系统与地方性知识系统的有机结合能够推动制度效用的有效发挥。参考文献：1 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