党内法规可操作性评估的实践困境及改进路径.pdf
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1、党内法规可操作性评估的实践困境及改进路径赵大千,王曦(大连理工大学马克思主义学院,辽宁大连1 1 6 0 2 4)摘要:随着党内法规体系的不断完善,依规治党的重心逐渐由党内法规制定转向党内法规执行,这对党内法规的可执行性和执行效果提出了更高的要求。党内法规可操作性评估是党内法规由应然向实然转化的必要前提,在党内法规评估体系建设、党内法规执行和党内法规制定方面具有独特的价值。当前的党内法规可操作性评估工作实践中尚缺乏明确而清晰的评估依据,存在评估方法较单一、评估程序不明确和评估结果的回应效果不佳等问题。解决这些问题必须进一步完善党内法规可操作性评估依据、规范党内法规可操作性评估方法和评估程序、健
2、全党内法规可操作性评估结果回应机制,从而充分发挥党内法规管党治党实效和政治保障功能。关键词:党内法规;党内法规评估;党内法规可操作性;党内法规执行中图分类号:D262.6文献标识码:A文章编号:1 6 7 4-9 1 7 0(2 0 2 3)0 4-0 0 4 2-0 8一、问题的提出作为规范党的领导和党的建设活动的专门规章制度,党内法规随着依法治国和依规治党实践的深人开展而不断完善,党内法规建设的重心逐渐由数量增长转向质量提升,而增强党内法规的可操作性是提升党内法规质量的重要内驱力。这就要求对党内法规的可操作性展开评估。党内法规可操作性评估就是评估主体遵循完善的评估依据,采取规范的评估方法和
3、评估程序,对党内法规的实施条件、实施成效进行科学合理的衡量和评定,最终得到客观评估报告的评估行为。将可操作性作为评估工作的标准之一,并通过可操作性评估及时准确地反映党内法规实施后的执行性问题,可以增强党内法规的权威性和执行力,为提升党内法规建设质量提供必要的理论准备。收稿日期:2 0 2 2-1 2-2 3基金项目:中央高校基本科研业务费项目(DUT22RW128)42作者简介:赵大千(1 9 8 3 一),女,吉林长春人,大连理工大学马克思主义学院副教授,博士;王曦(2 0 0 0 一),女,山西阳泉人,大连理工大学马克思主义学院硕士研究生。赵大千,王曦党内法规可操作性评估的实践困境及改进路
4、径当前,党内法规的可操作性已经成为党内法规评估标准的重要组成部分,在理论研究和实践工作中受到高度关注。在理论研究领域,多位学者对党内法规实施效果评估的制度构建问题进行了研究。其中,以王建芹、管华、李福林等为代表的学者重点围绕党内法规实施效果评估的指标体系进行研究,分别提出了“六指标式”“七指标式”“八指标式”评估指标体系。尽管现有研究对党内法规实施效果评估指标的选取尚未达成共识,但都把可操作性作为构建评估指标体系遵循的评估标准。在实践领域,多地对党内法规的可操作性进行了评估。如2 0 1 9 年南宁市纪律检查委员会作出的关于中共南宁市委员会深入治理扶贫领域形式主义官僚主义若干规定(试行)以下简
5、称规定)实施情况的评估报告中就将操作性作为了评估指标体系中的二级指标,并在评估工作中发现了部分条款缺乏可操作性的问题,指出“一些条款缺乏量化标准和量化措施,可操作性不强”,“第2 6 条第2 款,扶贫项目后期管护不到位”的表述缺少可操作性;“人为因素造成不良影响或者重大损失 中的人为因素 规定在实践操作中缺少界定标准”。此外,2 0 1 8 年四川省委办公厅印发的省委党内法规实施评估办法(试行)规定了评估工作应按照包括操作性在内的八项标准开展。由此可见,可操作性是党内法规实施效果评估原则和标准的重要组成部分,对党内法规评估工作的有效开展具有重要意义有学者认为,“党内法规的可操作性评估即指有评估
6、权的主体依据一定的评估程序、评估方法对党内法规的可执行性、执行效果展开的评估”2。由此可知,党内法规可操作性评估主要聚焦党内法规的可执行性和执行效果这两个方面。可执行性是指党内法规的制定是否具有成熟的实施条件、是否满足现实需求,执行效果则侧重于党内法规是否得到实施,实施程度如何。目前,党内法规可操作性评估实践面临着缺乏统一的评估依据、评估方法与评估程序有待进一步规范、评估结果回应效果不足等困境。面对这些困境,如何探寻破解之道和实践进路,成为党内法规可操作性评估工作呕待解决的现实问题。因此,需要对党内法规可操作性评估面临的实践困境及其应对的相关问题进行研究,为可操作性评估工作遇到的问题提供有效的
7、应对策略,从而进一步提升党内法规的可操作性,推动党内法规由应然向实然过渡,增强管党治党实效。二、党内法规可操作性评估的目标指向可操作性作为党内法规评估的标准和原则,是衡量党内法规可执行性强弱和执行效果显著与否的重要指标。针对党内法规可操作性开展评估,关乎党内法规执行问题、关乎党内法规质量问题、关乎党内法规体系建设问题,是党内法规有效实施的重要保障,亦是党内法规由应然向实然转化的必要前提。因此,应当树立明确的目标指向,为党内法规可操作性评估实践提供方向指引。首先,完善党内法规评估制度体系。新时代以来,我们党坚持推进党内法治建设,形成了比较完善的党内法规体系。作为运行关键一环的党内法规评估,由评估
8、的主体、对象、原则和标准、指标、方法、程序、结果及其运用等要素组成,因其构成的丰富性和作用的重大性而自成体系。有学者指出,“为实现党内法规执行效果评估工作的规范化、程序化、制度化,我们应构建一套科学完善的党内法规执行效果评估体系 3。构建党内法规评估体系可以使党内法规评估工作更加标准化和规范化,更好地发挥党内法规评估机制的功能。有学者研究了目前学界和相关实践部门构建的7 个党内法规评估指标体系,其中有4 个指标体系中包含操作性,另外,伊士国和郭康选取的“可行性”指标和“可操作性”指标内容相近。虽然可操作性作为评估标准还没有得到明确规定,但大部分学者已经把它纳人了党内法规的评估指标体系当中,这对
9、于规范党内法规评估标准、完善党内法规评估制度体系具有重要意义,可以使党内法规可操作性评估在制度完善层面实现自身价值和目标。其次,考察党内法规的执行情况。进入新时代,随着党内法规体系建设向纵深发展,党内法规建设领域的主要矛盾已经由数量层面的供需矛盾转变为了质量层面的供需矛盾,党内的“观赏性立法”函待向“实效性立法”方向转变,党内法规执行过程中有规不依、执规不严、违规不究的问题依然存在,43廉政文化研究2 0 2 3 年第4 期“从根本上看,这是由于静态的党内法规制度体系与动态的适用环境形成的固有张力所导致的”5 。这就对党内法规的可执行性和执行效果提出了更高的要求。中央党内法规制定工作五年规划纲
10、要(2013-2017年)(以下简称纲要)规定党内法规应具有可操作性,并指出要健全党内法规执行机制,开展党内法规实施后评估工作。党内法规可操作性评估作为一种有效的问题反馈机制,可以及时发现党内法规实施过程中的约束条件和阻碍因素,从而增强党内法规的可执行性和执行效果。因此,只有对党内法规可操作性及时评估,才能及时考察和反映党内法规的执行情况,从而增强党内法规可操作性。党内法规可操作性评估应在实践层面进一步明确其目标指向,评估党内法规执行现状,使一些党内法规从“纸老虎”变成“真老虎”。最后,提高党内法规制定质量。2 0 1 7 年中共中央印发的关于加强党内法规制度建设的意见中指出,制定党内法规制度
11、必须牢牢抓住质量这个关键点。然而,提升党内法规制定质量并非一日之功,也绝不可能一而就。有学者指出,当前在党内法规制定层面还存在制定工作不平衡、制定内容不够科学全面、制定质量有待提高等问题,“距离科学立规、依法立规、民主立规的目标仍有一些距离”5 。应对这些问题的一个重要途径就是对党内法规进行及时评估。“通过评估,启动党内法规修改或废止等程序体现了改进党内法规文本质量和党内法规内部规范体系质量的功能。”开展党内法规评估有利于及时反应实施后的整体情况和具体问题,促进文本质量的提升。纲要规定党内法规要具有可操作性。由此可见,党内法规的可操作性与党内法规制定质量息息相关,对党内法规可操作性进行评估在一
12、定意义上为党内法规制定质量提供了保障。二者的关系深刻揭示出党内法规可操作性评估内蕴的目标指向之一是提高党内法规制定的质量。三、党内法规可操作性评估面临的实践困境目前,与党内法规实施评估相关的大部分学术研究和评估实践都把可操作性作为评估标准之一,可操作性标准对于党内法规评估体系的完善、党内法规执行力的提高具有重要的理论价值和实践价值。但是,由于尚未形成统一的制度安排,所以评估工作缺乏统一和明确的评估依据,在评估实践中也存在评估方法较单一、评估程序不明确和评估结果回应效果不足的问题,导致党内法规可操作性评估在实践中面临一定的现实困境。(一)党内法规可操作性评估缺乏统一的评估依据2019年,中共中央
13、分别修订和制定了中国共产党党内法规制定条例(以下简称条例)中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定(以下简称备案审查规定)和中国共产党党内法规执行责任制规定(试行)(以下简称执规责任制规定),致力于提高党内法规质量,搞好制度“供给侧结构性改革”,为党内法规的制定和实施提供了制度依据。在党内法规体系中,作为党内法规“反馈机制”的党内法规备案审查、常态清理、实施评估共同在党内法规的运行中发挥保障作用。但是,相较于党内法规的备案审查和常态清理,党内法规实施评估在制度建设领域和理论领域还有待进一步完善以形成较为统一清晰的评估依据。从制度层面看,一方面,虽然中共中央印发的党内法规相关条例和规定在一定程
14、度上为党内法规的运行提供了制度依据和保障,但是党内法规实施评估工作依然缺乏较为规范性、统领性的制度安排。例如,同为党内法规质量的保障机制,备案审查工作就有专门的规范性制度安排,如备案审查规定对党内法规和规范性文件备案审查工作作出了规定,而党内法规实施评估只在条例和执规责任制规定中有所提及,在制度规范方面有所欠缺。此外,虽然条例规定了评估的主体、根据和对象,执规责任制规定在前者基础上也对评估的计划、报告、范围作出大致规定,但是党内法规评估作为一个综合性44反馈体系,不仅需要明确评估的主体、对象、范围,还需要细化的评估标准、综合性的评估方法和科学有效的评估结果等,如备案审查规定就对审查标准作出了政
15、治性、合法合规性、合理性以及规范性规赵大千,王曦党内法规可操作性评估的实践困境及改进路径定。因此,应当对评估标准作规范性制度安排,为党内法规可操作性评估提供统一的评估依据。另一方面,近年来地方各级党委按照党中央决策部署,持续推进本系统本地区党内法规制度建设,但是在对具体的党内法规开展实施评估工作时,其同样面临着评估依据不明确不统一的问题。2 0 1 9 年,兰州市委组织部委托兰州市委党校对兰州市规范基层党组织生活制度实施细则(试行)(以下简称实施细则)的实施情况开展评估;同年,南宁市纪律检查委员会委托南宁市委员会党校对规定的实施情况开展评估,从评估报告中可以看出,二者都把操作性作为评估指标进行
16、评估,但是规定在选取评估指标的同时还对分项评估指标进行了量化工作。规定这种量化指标的评估方法相较于实施细则可以使评估报告更加直观准确、评估结果更加客观科学。因此,虽然评估方法因评估目标和评估对象的不同而不可避免地具有自身独特性、弱针对性和非普适性的特点,但是在法规的评估标准、指标选取和量化等方面应当作出统一的规定,提高评估工作的效率和精度,并在此基础上形成可复制、易推广的评估经验,为党内法规实施评估工作提供较为统一的评估依据,增强地方党内法规实施评估的制度规范性。从理论层面看,一方面,可操作性评估的内涵在学界没有形成统一的认识。有学者聚焦于可执行性和执行效果,指出“党内法规的可操作性评估即指有
17、评估权的主体依据一定的评估程序、评估方法对党内法规的可执行性、执行效果展开的评估”2 ;有学者认为可操作性主要考察党内法规是否具备实施条件以及是否有合理的行为指引4;还有观点认为应将可操作性作为评价问责实效的重要标准7。另一方面,对于党内法规的可操作性标准原则和指标的选取也未取得共识。有学者归纳了7 个党内法规评估指标体系4,虽然指标的选取呈现趋同态势,且大部分指标体系中都包含操作性指标,但是其仍然没有作为评估标准而确定下来。此外,学界对可操作性指标下二级指标的选取也尚未形成共识。如有学者认为可操作性标准可以分解为条件配套性、接受依从性和实效性9;有学者将问责法规的完备性、问责程度的健全性、容
18、错纠错机制的完善性作为可操作性指标下的二级指标闪;还有人通过判断党内法规的内容是否明确、具体、便于执行,执行程序是否过于复杂,实施是否缺乏配套措施,自由裁量权是否过大对党内法规可操作性进行评估4。因此,对于党内法规实施评估的理论探讨仍需进一步深入和丰富,为党内法规评估工作的开展提供科学的理论依据。(二)党内法规可操作性评估方法和评估程序有待进一步规范评估方法是党内法规可操作性评估的重要组成部分,为评估工作提供实施手段。当前,党内法规实施评估工作大都采用定性分析和定量计算相结合的方式,在一定程度上保证了评估工作的准确性和评估结果的可视性。但是,党内法规实施评估在实践开展中大都偏向主观评估,如有学
19、者在对党内法规进行评估时采取了问卷调查的方法,将2 0 1 6 年、2 0 1 7 年、2 0 1 9 年的指标问卷分为公众卷和专业卷,划分出了满意度评估的5 个等级,并分别赋值为9 0 分、8 0 分、7 0 分、6 0 分、5 0 分9。这项党内法规实施评估工作虽然对评估指标进行了量化,使得评估结果更具准确性,但采用的是主观指标,“即使是用数值表示,这些数值也不完全是真正的数字意涵”1 0 。因此,如果党内法规可操作性评估过分依赖问卷调查的方法,可能会使评估结果具有一定的局限性。除此之外,采取主观评估方法还需要提供主观指标的赋分依据、扣分加分细则、评估主体的选择依据以及问卷问题的设计标准等
20、。如果问卷问题设置不当,不仅无法发挥党内法规评估应有的制度反馈和回应功能,使党内法规可操作性评估得不到真实的反馈,甚至有可能出现评估结果与事实严重不符的情况。评估程序是党内法规可操作性评估的重要组成部分,为评估工作提供实施规范。党内法规体系完整、内涵丰富,对于自身质量和实施效果的要求不断提高,因此需要评估工作得到有序开展,依据一定的程序及时对党内法规的质量和实效形成反馈。党内法规实施评估程序是党内法规可操作性评估工作采取的一般步骤和基本流程,从评估方案的制定到评估结果的产生,都属于评估程序的一部分。评估程序贯穿党内法规可操作性评估全过程,为评估工作提供最基本的行为依据,对于评估工作的顺利开展和
21、评估反馈功能的充分发挥具有重要意义。但是,近年来党内法规评估工作没有形成相对统一和45廉政文化研究2 0 2 3 年第4 期规范的评估程序,不论是理论研究还是评估实践都缺乏较为成熟的程序设计和比较规范的程序机制。因此,无论是实施前对评估主体和评估对象的明确、对评估计划和制定工作的准备,还是实施中对评估方法和组织形式的安排,亦或是实施后对评估结果的运用等,都缺乏严密的程序规范,导致评估实践可能面临评估工作无序进行、评估环节遗漏和评估环节余等问题。(三)党内法规可操作性评估结果回应效果不佳党内法规实施评估的作用在于反馈,而评估结果作为评估工作的“最后一公里”,是实现党内法规评估反馈功能的关键一步。
22、如果党内法规制定主体对评估结果不够重视,未对其给予应有的回应,则会对党内法规实施评估产生一定的消极影响。有学者讨论了立法后评估回应滞阻的负面效应,认为立法后评估回应滞阻会使立法后评估不能成为一个完整的过程,造成立法后评估的资源浪费,立法后评估目标无法实现。以上负面效应同样可以应用于党内法规实施评估结果回应效果不足的后果分析。首先,回应效果不足会导致党内法规体系在评估结果及其运用环节有所欠缺,使其无法与党内法规制定连贯而形成一个完整的评估闭环;其次,党内法规实施评估工作往往需要大量的人力、财力、物力支持,如果在评估后未对评估结果给予应有的回应,不仅会挫伤评估人员工作积极性,更会造成评估资源的浪费
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