党内法规体系建构模式的检视与优化.pdf
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1、党内法规体系建构模式的检视与优化王立峰,夏清明(吉林大学行政学院,吉林长春1 3 0 0 1 2)摘要:由于依规治党实践和理论研究所产生的体系建构模式存在的不足日益显现,进一步完善党内法规体系建构模式的要求愈来愈迫切。为推动党内法规体系高质量发展,应在既有建构模式的基础上,构建一个新的党内法规体系“1+M+N模式,其中“1 是指党章,位居体系顶端;“M是指党的领导法规、党的组织法规、党的自身建设法规、党的监督法规和党的保障法规,是体系中的“二级党规”;“N是由“二级党规”按照不同分类标准延伸出的分支,是体系中的“三级党规”。新的党内法规体系具有灵活性和开放性,一定程度上解决了党内法规体系中的分
2、类不清和交又重复问题,特别突出强调了党的监督法规和党的保障法规的地位和作用。新模式不仅有助于今后党内法规法典化的探索推进,也能进一步促进党内法规体系理论研究的发展。关键词:党内法规体系;体系模式;制定规划;党内法规法典化中图分类号:D262.6文献标识码:A文章编号:1 6 7 4-9 1 7 0(2 0 2 3)0 4-0 0 3 1-1 1纵览党内法规制度的百年发展历程,可以清晰地看到党内法规制度建设经历了从重视立规到关注执规的转变。党的十八大以来,党内法规制度建设不再是只满足数量上的供给,而是转向质量上的提升,更加关注党内法规能否行得通、能否管得了、能否落得实。但是,党内法规实施还存在一
3、些待解决的问题,比如党内法规条文规范语言表述不够清晰、规范之间前后相冲突以及同法律法规之间的规范冲突等从而有损党内法规的权威性和执行力。想要从根本上寻求上述问题的解决之道,比较理想的路径是以党内法规体系建设为契机,推动党内法规体系迈向高质量发展。当前,中国共产党已经建成了比较完善的党内法规体系,为依规治党提供了坚实的制度保障。然而,比较完善的党内法规体系并不是其建设终点,为了进一步增强依规治党成效,保障党内法规高效实施,还需要将党内法规体系推向高质量发展。高质量的党内法规体系应当是以科学的框架布局为前提,以各领域党内法规内容完善为重点,以立规-释规-督规等环节高质量发展为关键。基于此,本文将对
4、党内法规体系建设的既有建构模式进行反思,在分析总结既有建构模式优劣基础上提出可行性的收稿日期:2 0 2 3-0 6-0 6基金项目:国家社会科学基金重大项目(2 3 ZDA131)作者简介:王立峰(1 9 7 6),男,辽宁鞍山人,吉林大学行政学院教授,博士生导师;夏清明(1 9 9 7 一),男,河南信阳人,吉林大学行政学院博士研究生。31廉政文化研究2 0 2 3 年第4 期党内法规体系建构模式。一、党内法规体系的既有模式当前党内法规体系建设的建构模式主要有两大来源:一是根据依规治党的制度实践,总结归纳后建构的体系模式;二是学界理论争鸣产生的体系模式。(一)依规治党实践发展出来的党内法规
5、体系模式1.党内法规体系的“1+5 模式2013年1 1 月,为了进一步加强党内法规制度体系建设,在党的历史上首次出台了中央党规制定规划纲要中央党内法规制定工作五年规划纲要(2 0 1 3-2 0 1 7 年)(以下简称中央党内法规“一五”规划)。中央党内法规“一五”规划共分为九节内容,除了第一节的指导思想、工作要求及目标,第八节提高制定质量和执行力以及第九节的组织实施等内容外,第二节至第七节初步勾勒了党内法规体系的框架模式。中央党内法规“一五”规划提出,要完善六种类型的党内法规,其中五种类型的党内法规契合党的建设的布局。具体而言,完善党的领导和党的工作法规、完善党的思想建设法规、完善党的组织
6、建设法规、完善党的作风建设法规、完善党的反腐倡廉建设法规、完善民主集中制建设法规。根据中央党内法规“一五”规划的要求,党内法规体系的框架模式可以概括为“1+5”模式,这也是根据中共中央权威文件初步建构的党内法规体系框架。“1 代表党的领导和党的工作法规,“5”代表党的思想建设法规、党的组织建设法规、党的作风建设法规、党的反腐倡廉建设法规以及民主集中制建设法规。这种模式架构还可以将其进一步简化为“1+1 模式,前面的“1 代表党的领导和党的工作法规,后面的“1 可以整合成党的建设法规。2.党内法规体系的“1+4 模式2017年6 月,为了进一步加强党内法规制度建设,贯彻落实全面从严治党和依规治党
7、的重大决策部署,党中央印发关于加强党内法规制度建设的意见(以下简称建设意见),不仅对新时代党内法规制度建设作出了顶层设计,也明确了党内法规体系的框架模式。建设意见指出,党内法规体系是以“规范主体-规范行为-规范监督”相统筹相协调为原则,形成的以“1+4 为框架模式的体系,“1 是指在党内具有最高效力的党章,“4 为党的组织法规,对应“规范主体”;党的领导法规和党的自身建设法规,对应“规范行为”;党的监督保障法规则对应“规范监督”。2 2 0 1 8 年2 月,党中央印发了中央党规制定第二个纲领性文件一中央党内法规制定工作第二个五年规划(2 0 1 8-2 0 2 2 年)(以下简称中央党内法规
8、“二五”规划);2 0 2 3 年4 月,党中央再次印发了中央党规制定第三个纲领性文件一中央党内法规制定工作规划纲要(2 0 2 3-2 0 2 7 年)(以下简称中央党内法规“三五 规划)。可以发现,这两个纲领性文件在谋篇布局及内容上均是按照“1+4 的模式进行设计,都强调要坚持完善“1+4 体系模式中的4 ,这也是对“1+4 党内法规体系的重申。党内法规体系在“1+4 的框架模式下,从横向上按照调整对象的不同,形成了以党章为统率,规范党组织产生与职责的党的组织法规、规范党的领导的领导法规、规范党的建设活动的自身建设法规,以及规范党的监督与保障活动的党的监督保障法规。值得注意的是,中央党内法
9、规“三五”规划将中央党内法规“二五”规划中的“4 调整了位序,即中央党内法规“三五”规划)更加突出了党的领导法规建设的重要性,将党的领导法规建设放在“4 的首位,取代了原党的组织法规的位置。之所以会在中央党内法规“三五”规划)中出现位序变化,主要有两方面的考虑:一方面,党的领导是全面的、系统的和整体的,为了更好地保障党对各方面工作的领导,实现党的领导活动于规有据,在法治化、制度化、程序化的轨道上推进党的领导活动,通过进一步加强党的领导法规建设无疑是一条最优路径。32另一方面,在中央党内法规“一五”规划和中央党内法规“二五”规划中,党的组织法规建设重视程度高于党的领导法规建设,党的组织法规经过十
10、年的建设发展,其内容比较完备、运行比较有效。基于王立峰,夏清明党内法规体系建构模式的检视与优化此,中央党内法规“三五”规划在党的组织法规建设中指出,探索推进党的组织法规制度法典化的重大命题。3.党内法规体系的“1+2”模式党内法规体系“1+2 建构模式可以从中央党内法规“二五”规划中找到答案。中央党内法规“二五”规划提出,在中国共产党成立1 0 0 周年时,要形成以党章为根本,涵盖党的领导和党的建设各领域的党内法规制度体系。在党内法规体系“1+2 建构模式中,“1 代表居于统率地位的党章,“2 代表党的领导法规和党的建设法规。这种模式的主要创新之处在于“2”,一方面,指明了党内法规的存在价值,
11、是为党的领导和党的建设活动保障护航,这一优势也被2 0 1 9 年修订的中国共产党党内法规制定条例中的“党内法规”定义所吸纳,明确了党内法规是用来规范党的领导活动和党的建设活动的专门规章制度;另一方面,也指出了党内法规制度体系的组成格局是党的领导法规制度和党的建设法规制度两部分。根据党内法规的定义立规主体制定的党内法规必然是规范党的领导活动和党的建设活动的规章制度,因此,现行有效的党内法规均可以在党的领导法规和党的建设法规中找到对应之处。这种模式应当是当前所有体系模式建构中最为周延的模式,能有效避免分类不准确的问题,但是,从中央党内法规“三五”规划提出探索推进党内法规法典化的角度看,这种模式将
12、不利于编纂党内法规法典,编纂难度相较于“1+4 模式中的“4 更大,主要原因是“2”涵盖的范围更为笼统复杂,特别是党的建设法规分类更为复杂。因此,“1+2”模式在当前探索推进党内法规法典化的过程中可能会存在较大的编纂难度,不利于党内法规法典的编纂。(二)党内法规理论研究阐释出来的党内法规体系模式1.法治体系模式党的十八届四中全会首次明确提出“形成完善的党内法规体系”的重大要求,并将党内法规体系吸纳为中国特色社会主义法治体系的“子体系”一体推进建设,这意味着党内法规体系建设正式成为全面推进依法治国进程中的重要任务之一。法治体系是由五项“子体系组成一一法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治
13、保障体系以及党内法规体系。据此,有学者认为,从体系对应关系的视角看,在法治体系之下,法律规范体系与党内法规体系是平行并列的关系,建构党内法规体系应当符合法治体系的结构内容,党内法规体系应当按照法治体系的结构划分为党内法规规范体系、党内法规实施体系以及党内法规监督体系、党内法规保障体系四个“子体系”。此外,该学者还突出强调,为了进一步促进党规国法之间的衔接协调,还应当构建党内法规协调体系。3 I2.法律部门体系模式部门体系模式采用的构建思路和标准是参考成熟的法律体系的分类模式,对党内法规体系进行建构。法律部门是法律体系的基本组成部分,根据法律规范调整对象和方法的不同,法律体系可以划分为宪法及相关
14、法、民法商法、行政法、环境法、社会法、经济法、军事法、刑法以及诉讼与非诉讼程序法九个法律部门。基于此,有学者认为党内法规体系的构建模式可以采用法律体系中的法律部门的分类进行构建,形成一个由“党内宪法”“党内民法”“党内刑法”“党内诉讼法”“党内行政法”等不同党内法规部门构建的体系。在党内法规部门体系模式下,党章具有党内根本法的地位,对应“党内宪法”;以中国共产党纪律处分条例和中国共产党党内监督条例等为主干,惩处党内党务关系主体违规违纪行为的党内法规具有“刑法”功能,对应“党内刑法”;以保障党员权利为主干的党内法规具有“民法”功能,对应“党内民法”;以规范和调整党的领导和组织建设为主干的党内法规
15、具有“行政法”功能,对应“党内行政法”;以程序性保障为主干的党内法规具有“诉讼法 功能,对应“党内诉讼法”。5 学者在借鉴法律部门划分和党内法规自身发展的基础上,进一步充实和丰富了部门体系模式的内容,并且认为,党内法规体系根据调整对象的不同可以划分为六大党内法规部门规范:一是类似于宪法及相关法的党规,如党章及党章性党规;二是类似于民法的党规,如党员权利保障类党规;三是类似于行政法的33廉政文化研究2 0 2 3 年第4 期党规,如党的组织类党规、干部选拔任用类党规等;四是类似于社会法的党规,如作风建设类党规、思想建设类党规等;五是类似于刑法的党规,如纪律处分类党规;六是类似于诉讼法、程序法类党
16、规,如权利救济类党规、调查处理程序类党规等。63.党内法规体系的“1+2+N模式党内法规是规范和调整党的领导和党的建设的法规制度,党的领导和党的建设在党内法规建设全过程中一以贯之。据此,在中央党内法规“二五”规划中,建构出了“1+2 党内法规体系模式。但随着党内法规的发展,党规立规主体制定出来的党内法规也难以纳人党的领导法规和党的建设法规之中,例如针对党内法规制定工作、解释工作、执行责任制、备案审查等制度建设法规,档案工作管理、保密管理、电子文件管理以及公文处理等机关运行保障法规,这些党内法规可能在“1+2 模式中难以将其纳入党的领导法规或者党的建设法规。基于此,有学者对“1+2”党内法规体系
17、模式进行了完善,在此基础上提出了党内法规体系模式的应然路径一一即党内法规体系模式为“1+2+N”。“1+2+N 模式中的“N是作为兜底性法规存在,有利于维护党内法规体系的严谨性与完整性。7 换言之,凡不能将实践中出台的党内法规纳人党的领导法规和党的建设法规序列,都可以将其纳人作为兜底法规“N中,这一模式设计能够实现将出台的党内法规全覆盖的愿景。4.党内法规体系的“1+2+X模式有学者在“1+2+N的体系模式基础上,提出了“1+2+X的体系模式,“x不再是“1+2+N体系模式中的“N兜底法规板块,而是重点突出并重点建设的法规板块,是紧跟时代发展,服务于党在不同发展阶段面临的中心任务和发展主题的法
18、规板块,具有开放性和发展性。例如,中央党内法规“二五”规划提出了以党的政治建设为统领,全面推进党的各项建设的要求,那么,党的政治建设就成为党在这一发展阶段,党内法规制度建设要大力发展的方向,“x”就代表党在这一发展阶段要大力推进党的政治建设法规迈向更高发展水平。8 5.党内法规体系的“1+1+3 模式进人新时代,为了适应新的发展形势,有学者对“1+4”体系模式进行了优化,提出了党内法规体系“1+1+3模式,第一个“1 仍然代表党章,第二个“1 代表中央党内法规制定“五年”规划,“3 则代表三大制度板块一一党的领导法规、党的自身建设法规以及综合性法规。8 具体而言,党章是根本性党规,不管构建何种
19、党内法规体系模式,党章都位于统领地位。至于为何将中央党内法规制定“五年”规划纳人党内法规体系之中呢?该学者认为,中央党内法规制定“五年”规划是党内法规制度高质量发展的顶层设计,为党内法规今后五年科学发展指明了方向,倘若不将其纳入党内法规体系中,则会影响党内法规体系的层次性和系统性,规划在党内法规体系中占有独特且不可替代的地位。三大法规板块的设计是在党的领导法规和党的自身建设法规的基础上,新增了综合性法规,可以将无法纳人党的领导法规和党的自身建设法规的其他法规归入综合性法规,例如,上文提及的党内法规制定、解释工作、备案审查等制度建设法规,以及档案工作管理、保密管理等机关运行保障法规均属于综合性法
20、规,这样使得出台的法规不游离于党内法规体系之外,实现了党内法规均能在“1+1+3 模式中找到对应之处。6.“关系型”模式从横向维度划分,党内法规可以调整党内关系、政权关系和社会关系,有学者据此认为党内法规制度体系可以划分为三大“关系型”模式,由三类“二级党规”构成一一党内关系法规、党与政权关系法规以及党与社会关系法规。首先,党内关系法规主要由三类“三级党规”构成一一党的组织法规、党规党纪法规以及党员法规。与“1+4 体系模式相比较,党内关系法规还包含了“4 中的三个“二级党规”党的领导法规、党的组织法规和党的自身建设法规。其次,党与政权关系法规是由党与人大关系34为便于区分,笔者将类似于“1+
21、4”中的四大板块统称为“二级党规”,因为,按照不同的划分标准,四大板块法规还可以细分为若干法规,这些分支法规笔者将其称为“三级党规”。王立峰,夏清明党内法规体系建构模式的检视与优化法规、党与政府关系法规、党与法院关系法规、党与检察院关系法规四个“三级党规”构成。最后,作为“二级党规”的党与社会关系法规是由四类“三级党规”构成一一党与政协关系法规、党与经济组织关系法规、党与社会组织关系法规以及党与基层自治组织关系法规。与“1+4 体系模式相比较,“4 中的党的领导法规则是由党与政权关系法规和党与社会关系法规构成。1 0 二、党内法规体系建构模式的检视上述党内法规体系建构模式不管是从党中央权威文件
22、中总结出来的方案,还是专家学者从理论建构维度上提出的体系模式都有力地推动了党内法规体系的发展,对党内法规体系的建构模式提供了有益思路与启发,但也应当认识到,现有的体系模式都尚存一些不足之处。想要实现党内法规体系高质量发展,推动党内法规制度发展迈向更高水平,还需要在总结分析各种体系建构模式优势与不足的基础上,继续寻找一种更优的党内法规体系建构模式。(一)依规治党实践发展出来的体系模式的检视从党中央的权威文件中上文总结出了“1+5 模式、“1+4 模式和 1+2 模式三种方案。首先,就“1+5模式来说,此种模式是按照调整事项的标准划分而来,其优势主要有以下几方面:一是特别突出了党的领导法规和党的工
23、作法规的统率地位,将其作为“1 单列出来,有利于进一步发挥党的全面领导作用,也丰富和完善了党的领导和执政方式。二是根据党的建设布局,形成了五类党的建设法规,有利于将纷繁复杂的党的建设法规作精细化分类,避免了党的建设领域法规之间的重叠、矛盾和冲突,推进了党的建设法规的体系化。三是突出建设民主集中制领域的法规。民主集中制是党的根本组织原则,将民主集中制领域的法规建设提上新的高度,有利于加快构建党内民主制度体系,将民主集中制推向制度化、程序化发展轨道,为民主集中制的贯彻执行提供了坚实的制度保障。“1+5 模式的不足之处体现为以下几个方面:一是忽视了党章在党内法规体系建构中的统率地位。党章是最根本的党
24、内法规,在党内法规体系中位阶最高,效力最高,是党内法规体系高质量发展之基石。因此,党内法规体系模式的构建必须要以党章为统率。二是法规划分的领域还不够清晰。“1+5 模式中的“1 是由党的领导法规和党的工作法规构成,而党的领导和党的工作具有竞合性,并且从中央党内法规“一五”规划关于完善党的领导法规和党的工作法规的内容来看,具有重合性,例如,法治工作、外事工作、统战工作、军队工作、意识形态工作等既属于党的领导方面,也属于党的工作领域。因此,若采用党的领导法规和党的工作法规作为“1+5”模式中的“1”,则会出现重复、竞合的问题。在“1+5 模式中的“5”中,也存在划分领域不清的问题,从党的建设布局发
25、展来看,党的十七大形成了思想、组织、作风、制度、反腐倡廉建设“五位一体”的党建格局,党的十八大在此基础上将党的建设格局在位序排列上进行了微调,将制度建设调整至反腐倡廉建设之后,而中央党内法规“一五”规划出台时间是在党的十八大召开之后,其谋篇布局也恰好与党的十八大形成的党的建设格局相契合。从形式上看,中央党内法规“一五”规划在第七部分要求完善民主集中制领域的法规,实际上对应的是党的建设中的“制度建设”,这与党的组织建设的内容相契合,例如,中央党内法规“一五”规划在完善民主集中制法规方面提出的完善代表大会制度、选举制度、议事决策制度等与党的组织建设法规在内容上高度重合。其次,就“1+4 模式来看,
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