城镇化的新阶段 县城是重要切入点.pdf
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1、封面故事COVER STORY14封面故事COVER STORY141414县城新使命中国经济周刊 记者 王红茹 WWW.CEWEEKLY.CN 2023.8.30中国经济周刊 CHINA ECONOMIC WEEKLY15“郡县治,天下安。”县域的发展和治理,是国家治理体系中极为重要的一环。习近平总书记指出:“县一级承上启下,要素完整,功能齐备,在我们党执政兴国中具有十分重要的作用,在国家治理中居于重要地位。”习近平总书记还强调:“在我们党的组织结构和国家政权结构中,县一级处在承上启下的关键环节,是发展经济、保障民生、维护稳定、促进国家长治久安的重要基础。”县级在我国现行行政架构中,属承上启
2、下的重要环节,它上接地市、省级管辖,下管乡镇村,资源配置和社会治理功能齐全。据统计,县域占国土面积的 90%以上,人口占全国的 70%以上。一个县,除县城外,县域的主体构成是乡村,随着乡村振兴战略的深入推进,县域成为乡村振兴战略实施的重要抓手和主要平台。当前,我国县域发展还存在诸多不足,如产业体系不完整、产业优势不突出、产业层次不高、资源要素短缺、公共服务能力相对薄弱、城乡差别比较大等。这些难题相互交织、相互影响,躲不开、绕不过,亟待在实践中破解。封面故事COVER STORY县城新使命16县城一头连着城市,一头连着乡村,是真正的城乡融合体。2022 年 5 月 6 日,中共中央办公厅和国务院
3、办公厅印发关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见(以下简称意见),对进一步激活多种要素资源,推进乡村振兴意义非凡。意见明确提出:以县域为基本单元推进城乡融合发展,发挥县城连接城市、服务乡村作用,增强对乡村的辐射带动能力,促进县城基础设施和公共服务向乡村延伸覆盖,强化县城与邻近城市发展的衔接配合。而乡村振兴必须纳入城镇化总体框架中考量。乡村振兴与城镇化建设的关系,二者是协同的、一致的:乡村振兴离不开新型城镇化的引领和带动,城镇化建设也是乡村振兴的一种必由路径。推进乡村振兴,不能就乡村论乡村,必须走城乡融合发展之路。党的十九大报告提出:“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,加快推进农业农村
4、现代化。”党的二十大城镇化的新阶段县城是重要切入点中国经济周刊 记者 王红茹北京、河南报道报告中强调:“坚持农业农村优先发展,坚持城乡融合发展,畅通城乡要素流动。”在加快推进农业农村现代化的大背景下,未来中国的城镇化将在多个方面发生重要变化,也将对中国经济的高质量发展、新发展格局的构建,以及全面现代化的实现产生重要影响。可以预料,构建以县城为龙头、中心镇为节点、乡村为腹地的县域发展体系,形成分工有序、布局合理、功能完善、结构协调的县域发展空间结构,必将助推乡村振兴迈入“快车道”。视觉中国 WWW.CEWEEKLY.CN 2023.8.30中国经济周刊 CHINA ECONOMIC WEEKLY
5、17城镇化是现代化的必由之路。改革开放以来,我国经历了世界上规模最大、速度最快的城镇化进程。从规模看,中国城镇人口从 1978年的 17245 万人到 2022 年的 92071万人,增长 74826 万人,这一增量超过欧洲人口总和。从速度看,中国常住人口城镇化 率 1978 年 为 17.92%,2022 年 为65.2%,40 多年提升超 47 个百分点,英美等不少发达国家实现同阶段城镇化率跃升用时 2 倍以上。回顾我国的城镇化历程,城镇化路径的风向变化有迹可循。农业农村部农村经济研究中心原主任、二级研究员宋洪远向中国经济周刊记者表示,我国城镇化历程大概可以分为这样几个时期:在计划经济时期
6、(19491978 年),我国提出着重发展重工业城市;在经济转型时期(19782000 年),提出严控大城市,发展小城镇;在新经济发展时期(20002012 年),大中小城市和小城镇协调发展;在现代化建设时期(2012 年至今),强调城市群和都市圈重构经济版图。随着 2022 年 5 月 意见 的出台,意味着我国的城镇化发展进入以县城为重要载体的城镇化建设阶段。在此轮政策变化之前,“大城市化”作为城镇化的方向一直受地方追捧。近 30 年来,随着城镇化不断推进,许多城市热衷于“摊大饼式”的扩张,撤县设区从直辖市、省会城市不断扩张至次中心城市。“任性地撤县设区,以扩大主城区统计范围,达到提高主城区
7、规模的城镇化路径,不仅不能真正提高中心城区的辐射力,还容易造成资源过度集聚,原有县城对腹地乡村服务和支撑能力的减弱,导致一些小城市和小城镇出现衰落。”国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心副主任沈迟向 中国经济周刊记者指出了过去城镇化发展存在的突出问题。根据第七次全国人口普查数据,我国超大城市即常住人口达 1000 万以上的目前为 7 个,特大城市即常住人口达 500 万以上的目前为 14 个。按照上述 21 个城市计算,其城区常住人口即达 2.1 亿余人。与之对照,国家发改委数据显示,2021 年年底,我国常住人口城镇化率为 64.72%,城镇常住人口为 9.1 亿人,其中 1472 个县的
8、县城常住人口为 1.6亿人左右,394 个县级市的城区常住人口为 0.9 亿人左右。不仅是特大城市、超大城市与中小城镇之间差异扩大,县城之间的不平衡也日益凸显。近年来,不少县城人口流出严重,成为名副其实的经济小县。就中部省份山西而言,2020 年山西有 22 个县“大城市化”未能解决农村城镇化和农民市民化城镇化发展进入以县城为重要载体的阶段视觉中国封面故事COVER STORY县城新使命18的 GDP 不足 50 亿元,其中大宁、永和、石楼 3 个县的 GDP 均不足 20 亿元。而以江苏省辖县级市昆山为代表的 43个经济强县,其 GDP 突破千亿元。宋洪远向中国经济周刊记者分析,进入新世纪以
9、来,我国的城镇化战略一直是大中小城市协调发展,小城市也包括小城镇。这么多年走下来发现,更多的还是以大城市为中心,搞城市群、城市带、城区城市的建设比较多,大城市及周边起来了,但是农村城镇化和农民市民化问题,一定程度上并没有达到预期目的甚至有些脱节。农村城镇化和农民市民化靠什么带动?抓手是什么?这个问题不仅关乎农业农村现代化,更涉及中国式现代化进程。“党的十九大报告明确城乡融合发展是乡村振兴的重要路径,但是抓手是什么?”宋洪远说。2020 年 12 月召开的中央农村工作会议上,习近平总书记强调:“要推动城乡融合发展见实效,健全城乡融合发展体制机制,促进农业转移人口市民化。要把县域作为城乡融合发展的
10、重要切入点,赋予县级更多资源整合使用的自主权,强化县城综合服务能力。”在宋洪远看来,习近平总书记的这次讲话明确了全面推进乡村振兴要以县域为重要切入点,要以县城为重要载体,“总书记的重要讲话为我们指明了前行方向”。2022 年 5 月出台的意见,意味着县城发展迎来分水岭。意见提出,以县域为基本单元推进城乡融合发展,发挥县城连接城市、服务乡村作用,增强对乡村的辐射带动能力。其发展目标是:到 2025 年,以县城为重要载体的城镇化建设取得重要进展,县城短板弱项进一步补齐补强,一批具有良好区位优势和产业基础、资源环境承载能力较强、集聚人口经济条件较好的县城建设取得明显成效。“全面推进乡村振兴,以县城为
11、重要载体,这是新型城镇化发展的必然要求,更是我国从脱贫攻坚到乡村振兴的历史性转移的需要。”沈迟向中国经济周刊记者表示。2022 年 10 月 16 日,党的二十大报告指出:“坚持农业农村优先发展,坚持城乡融合发展,畅通城乡要素流动。”同年 12 月 23 日,习近平总书记在中央农村工作会议上强调,“要破除妨碍城乡要素平等交换、双向流动的制度壁垒,促进发展要素、各类服务更多下乡,率先在县域内破除城乡二元结构”。2023 年 1 月 31 日,习近平总书记在主持二十届中共中央政治局第二次集体学习时强调,推进以县城为重要载体的城镇化建设,推动城乡融合发展,增强城乡经济联系,畅通城乡经济循环。“城乡融
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