铁路外工程单位施工的铁路建设工程和路内单位在非既有线施工的工程发生的安全事故案件.doc

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□铁路外工程单位施工的铁路建设工程和路内单位在非既有线施工的工程发生的安全事故案件，应由事故发生地管辖；
　　□铁路检察机关的管辖范围应限定为发生在铁路交通运输领域和路内工程单位在铁路即有线施工中发生的安全事故；
　　□铁路检察机关处理铁路安全事故应该由侦查监督或公诉部门承担；
　　□铁路检察机关预防职务犯罪工作的范围应该扩展至预防安全事故的宣传教育层面。
　　今年，在沿海铁路建设工程中连续发生的2起重大伤亡事故，引起社会各界对涉铁工程安全问题的关注。最近，笔者通过对2006年以来浙江省范围内铁路交通运输和建设工程等重大安全事故进行的专题调研，从铁路检察的角度，对涉铁安全事故发生原因进行分析，以期对预防和查处涉铁安全事故有所裨益。
　　■对铁路安全事故发生原因的分析
　　1.违章操作，冒险作业。铁路系统是一般为国有大型企业，有关铁路安全生产的规章制度比较齐全，出事故的直接原因，几乎都是有关人员违章操作所致。如2008年8月21日发生的甬台温铁路工程黄岩桥梁垮塌事故，就是因为操作工违章操作，擅自将尚未合拢的桥梁支撑钢架拆除，造成在建的桥梁垮塌，压死2人。
　　2.规章制度滞后。近年来，铁路全面提速。上海局管内，多条线路进行了电气化改造，特别是开行动车组以后，各单位添置了大量的新设备，行车组织也有了新要求，但与之相应的规章制度却跟不上，甚至有些工程、有些环节处于边设计、边施工，边投产、边摸索的状态。
　　3.职工素质有待进一步提高。由于近年来铁路高速度、大规模发展，干部职工队伍建设颇有捉襟见肘之感。一是职工队伍老化。铁路大发展，需要新生力量，然而，由于铁路职工在待遇上，较同类国有大中型企业职工的待遇存在较大差距，缺乏对人才的吸引力，既有职工队伍也不稳定。新人难进，势必造成人员老化，由于专业人才的特殊要求，即使马上招人，短时间内要改变现状也很困难。而人员减少的后果就是劳动强度加大，安全系数降低。有些单位为了解决技术力量不足的窘境，只好招收部分退休职工顶岗。二是技术培训跟不上。由于大量新装备的加入，铁路企业在技术进步日新月异的情况下，面对迫切的全员专业技术更新要求，遭遇到了技术培训的“瓶颈”，在这个过程中，由于人员技能不适应造成安全隐患的可能性加大。
　　4.铁路工程大量上马，工程建设力量严重不足。近几年是铁路基本建设的“黄金期”，全国各地的铁路建设工程呈暴发性增长，如在浙江省范围内，今、明两年还要开工建设杭宁、萧甬、沪杭三条客运专线，如此巨大的工程量，带来了建设力量不足的问题。从设计，到监理，到施工，各道环节，一些单位原有的人员、装备都无法满足大量上马的新建工程项目的需求。为了完成工作，这些单位一般采取招收临时外聘人员或直接到劳务市场招人的办法，以救一时之急。这样招来的人员，往往在技术水平、熟练程度、工作责任心等方面不能尽如人意，出事故的概率大为提高。
　　5.管理力量不足，建设资金紧张。施工单位在工程投标时为了能中标，往往将造价压得很低，寄希望于工程后期的调改。然而“老经验”不管用，铁道部的调改困难重重，于是，众多施工单位叫苦不迭，资金发生困难，反映在人员管理、设备使用上出现诸多不到位。同时，由于铁路建设工程大量上马，造成一定程度上的管理力量不足和资金紧张，如，甬台温铁路工程与处在同一地区的杭州湾跨海大桥相比，其每公里桥梁造价是后者的20%，每公里管理人员只占后者的4.2%.管理力量和建设资金的紧张，给工程管理上带来诸多困难。
　　此外，其他诸如施工器材质量问题、设计工艺问题等等，也可能对安全事故产生重大影响。
　　■防止事故的措施
　　1.加强规章制度的健全和完善，建立有关管理办法，使之尽快适应铁路发展的需要。针对车速提高，新装备应用，既有线施工增多，施工队伍良莠不齐等实际情况，应加强调查研究，抓紧修改、完善有关规章制度，建立有关施工队伍和工程项目的管理办法，使之与铁路发展的现状相适应。
　　2.以科学发展观为指导，对铁路工程建设设定科学、合理的建设工期和造价。加强对施工合同实际履行的监督审查，切忌层层转包。扩大工程监理范围，除了施工质量外，还要对施工单位的资质、施工人员的素质进行监督审查。
　　3.加强对铁路员工的安全知识培训力度。对新进人员和老职工的培训要双管齐下，既要把好入口关，充分发挥职工培训基地等专门教育培训机构的作用，加强对新进人员的全面培训，又要发挥站段一级组织的积极性，根据实际需要，有针对性地组织开展好对老职工的在岗培训，使之适应工作要求。
　　4.进一步加强对安全生产有关法规的宣传。生产安全事故基本都有一个因为违反有关安全规章制度，致使造成事故，达到一定严重程度后，即构成犯罪的模式，违规与犯罪之间，没有截然的分界线。因此，应当将有关铁路运营安全犯罪、交通肇事犯罪和工程重大安全事故犯罪等法律知识以及安全事故犯罪案例作为铁路检察机关开展法律宣传的重要内容，深入铁路生产第一线，就案论法，开展广泛的宣传教育。
　　5.将法律监督的触角延伸到生产安全一线。检察机关目前与工程建设单位开展的同步预防创“双优”活动，指的是通过检察机关与工程建设单位在工程建设过程中，共同开展一定形式的职务犯罪预防工作，实现工程优质、干部优秀的目标。在以往的创“双优”活动中，检察机关比较关注的是预防贪污贿赂等职务犯罪和因职务犯罪而造成的诸如偷工减料等工程质量问题，今后要将法律监督的触角延伸到生产安全一线，在“工程优质”这一目标中注入安全生产新要求。在深入工地现场检查创“双优”工作时，在受理群众举报有关线索时，在下基层办案时，要主动关注、及时发现、高度重视生产安全工作，发现安全隐患，及时通过检察建议等形式向有关单位提出，并且监督整改。
　　6.积极参与铁路安全事故的调查处理。安全事故一般都事发突然，要积极有效地参与事故的调查处理，铁路检察机关应当事先根据实际情况，制定好应急预案，一旦有事，保证能及时、有序地出动。由于铁路安全事故责任人主体非国家机关工作人员的特殊性，铁路安全事故责任人一般不构成渎职犯罪，因此，铁路检察机关的侦监部门应当积极介入公安机关的调查取证，严肃处理。如发现有渎职犯罪线索，应主动向渎职犯罪侦查部门通报。
　　7.探索共建安全生产领域事故防控体系。铁路检察机关应当加强和铁路安监部门的协作、紧密配合，通过事故的原因分析和责任追究，研究事故防范措施，提高铁路干部职工的安全意识，坚持“安全第一，预防为主，综合治理”的方针，推进安全生产责任管理，逐步建立事故预防、隐患消除、安全发展的安全生产事故防控体系。
　　■关于对涉铁事故管辖的建议
　　（—）铁路检察机关对涉铁安全事故的管辖范围
　　涉铁安全事故主要包括铁路交通运输和铁路建设工程两大部分。其中，铁路建设工程从施工对象看，可分为铁路新线建设和既有线改造两块；从施工单位划分，又有路内单位施工和路外单位施工之分。铁路检察机关作为设在铁路系统内部的专门法律监督机关，对发生在铁路交通运输领域和路内工程单位在铁路既有线施工中发生的安全事故，当然应当行使管辖权。但是，对路外工程单位施工的铁路建设工程和路内单位在非既有线施工的工程发生的安全事故，笔者认为还是以事故发生地管辖为宜。具体来说:
　　1.发生在铁路运输领域的安全事故，主要包括行车安全事故、人身伤亡事故、设备安全事故等，其危害的客体主要是铁路运输秩序、铁路国家财产及其工作人员的生命安全，所涉及的责任人员主要也是铁路工作人员。铁路运输检察院作为铁路专门检察机关，对于发生在铁路内部的可能构成犯罪的安全事故，根据有关铁路检察机关管辖分工的规定，当然具有专属管辖权。铁路内部工程单位在铁路既有线施工中发生的安全事故，也因上述原因应由铁路检察机关管辖。对于上述范围发生的涉铁安全事故，根据国务院发布的《生产安全事故报告和调查处理条例》和监察部、国家安监总局、最高人民检察院《关于加强行政机关与检察机关在重大责任事故调查处理中的联系和配合的暂行规定》的要求，铁路检察机关应当参与调查处理。但是，目前铁路发生重大安全事故后，及时通知检察机关参与调查处理的情况不容乐观。为此，建议如下:
　　一是建立事故调查参与机制。发生铁路重大安全事故，铁路安监部门应当及时通知铁路检察机关。铁路安监部门组织的重大事故调查组，应当邀请铁路检察机关参加。
　　二是完善案件移送程序。铁路安监部门在事故调查处理过程中发现涉嫌犯罪的，应及时向铁路公安或检察机关移送。
　　三是建立沟通协调机制。铁路安监部门应当定期向铁路检察机关通报生产安全状况和事故查处情况。铁路检察机关对事故中涉及犯罪嫌疑人立案侦查或采取强制措施的，应向铁路安监部门通报，并及时沟通查处情况。
　　2.路外工程单位施工的铁路建设工程，既包括新建铁路线，也包括既有线（如既有线上的电气化改造工程等）的建设工程，对于这些工程中发生的安全事故，以事故发生地管辖为宜。理由如下:
　　一是因为施工单位是路外单位，他们与铁路的关系仅是工程建设承发包的甲、乙方关系，并无行政上的从属关系，其从业人员也非铁路工作人员，其在工程建设中发生的事故铁路部门难于管理。
　　二是这些施工单位的资质认定，工程建设许可证的颁发及其日常管理，均由地方有关职能机构负责，铁路部门无法管理。
　　三是地方政府对事故的处理更为及时、权威、有效。由于铁路线长点多，线路上发生事故后，当地一般都比铁路领导机关更早到达事故现场，可以迅速展开救援和善后；地方公安、检察机关处理安全生产事故案件也更有效率。
　　四是铁路部门的承受能力不足。铁路系统虽说政企合一，但行政系统的能力、效率与地方政府相比，不可同日而语。对于调动救援资源，组织大规模救援行动，开展深层次安抚工作，进行高规格事故调查认定等等工作，地方政府都存在资源优势。公安、检察等专门部门才能集中精力处理好相关重大安全事故案件。
　　（二）铁检机关内部对铁路安全事故的分工
　　铁路系统中，铁路局以下，除了公安、检察、法院以及卫生防疫部门具有一定的国家机关特征外，其余单位都不是国家机关，其工作人员当然都不具有国家机关工作人员的主体身份，依照刑法规定，其行为也不构成渎职犯罪。虽然铁道部机关是国家行政机关，但由于铁路检察机关只有分院以下级别的两级院，没有与之相对应的铁检机关实行管辖权。由此推出，现有铁路检察机关管辖范围内的铁路安全事故，一般都不会触及渎职犯罪，只能构成铁路运营安全事故罪以及重大责任事故罪、重大劳动安全事故罪、工程重大安全事故罪等由公安机关立案侦查的普通犯罪。为了适应铁路检察机关这一特殊性，使铁路检察机关参与铁路安全事故查处的工作更符合实际情况，提出以下建议:
　　1.铁路检察机关处理铁路安全事故的内部分工应该有别于地方检察机关由渎检部门负责的做法，一般由侦查监督部门或者公诉部门以提前介入的形式，介入到公安机关的侦查活动中为宜。
　　2.鉴于铁路安全事故的特殊性及其责任人员的特定性，从铁路检察机关服务于铁路改革发展大局出发，建议将铁路检察机关预防职务犯罪工作的范围扩展至预防安全事故的宣传教育层面，在开展预防贪污贿赂等职务犯罪的宣传教育活动中，加入因安全事故可能触犯刑律，构成犯罪的内容。
　　综上分析，笔者认为，对于涉铁安全事故，铁路检察机关应当从实际情况出发，审时度势，量力而行，重点抓好铁路内部的安全事故的防治和调查处理工作。同时，铁路有关部门应当强化事故处理过程中的法律意识，主动加强和铁路检察机关的协作、配合，共同服务于铁路改革发展大局。 （杭州铁路运输检察院·卢纯根）
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