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浅析高校现有财政激励机制的弊端和改革之道
龚稳，蔡乐眉
（华北电力大学人文与社会科学学院，北京，102206）
摘要：高校行政化的背景下，中国高校的发展偏离了其学术研究中心的定位，高校管理人员在日常管理活动中体现出渐趋官僚化的趋向，进一步加深了高校的行政化。去高校行政化已成为高校教育改革，推动高校正常发展的必然措施。作为高校管理的主体，高校行政管理人员的行为对去高校行政化的成败至关重要，这就需要我们通过激励机制的调整纠正高校管理人员的行为，使其成为去高校行政化的中坚力量。作为与高校管理人员利益相关最高的财政激励机制，对其进行有所损益的改革也将对去高校行政化的成败产生重要影响。
关键词： 高校行政化，高校行政管理人员，财政激励机制，改革
高校行政化是当今国内大学面临的高校最棘手的问题之一。作为一个国家或地区学术研究的中心，由于在社会文化、政府引导、学校管理等方面因素的影响，导致其在发展过程中偏离其原有的目标和宗旨，违背高等教育教学规律和学术发展规律，将政治组织的规律和原则因素过多的融入高校日常教育之中，最终造成高校组织机构服务意识薄弱，管理脱离学生，学术氛围下降，创新能力不足，学生主体地位被忽视。如何规避高校行政化，实现高校发展的正常化，成为了当代中国高等教育研究的重要课题。高校行政化的产生和发展有深刻的社会和文化根源，而作为高校行政管理活动实施主体和主要承担者，高校行政管理人员无疑成为了众矢之的，其日常的工作方式和工作态度是高校行政化最直接的表现：学生主体意识缺乏，服务态度恶劣；不负责任，相互推诿；精神不振，工作漂浮；墨守成规，生搬硬套。。经过了严格的思想素质和业务素质培训，能岗匹配的高校行政管理人员，其之所以成为高校行政化的典型，除去直接与师生活动相关联的工作特性外，更多的是因为高校管理中激励导向发生偏差所致，一种有使命感的制度体系并没有能够在高校建立并实施。这就需要我们对高校现有的激励机制进行有效的改革，以促使高校管理重新回到正轨。
我国高校现有的激励机制包括教职工收入水平提升，职业培训，定岗定职薪金制度，年终奖励等几个方面，而这其中作为与每一个高校和高校管理人员息息相关的财政激励机制无疑处于突出的地位。所谓高校财政激励机制是指在高校日常管理中，通过拨款，资助和补贴等财政手段，创设满足职工各种需要的条件，激发职工的工作动机来启动职工的内在动力，促使职工迅速，有效的追求组织目标而建立的一系列有机结合的管理方式。目前国内高校财政激励机制虽是为促进学校建设，提高教学水平，敦促学校管理人员为学生提供更好服务等目标而设立的，但其实施效果却带来诸多问题。
首先，目前的财政激励机制是在各部门预算申请的基础上，学校根据部门申请进行拨款，根据调整拨款数额，并辅以年终奖励制度来对各部门及其工作人员的工作进行激励的过程。这个过程中我们需要考虑两个方面的问题：一是各部门如何进行预算，另一方面就是作为拨款方得学校如何进行拨款的问题。学校的拨款会根据各部门的预算进行，各部门也会根据学校批款的结果而对预算进行调整。这种互动的过程在高校行政化背景下演化成了一种恶性循环——学校决策部门会根据各部门前一年预算开支状况对下一年的预算进行拨款，而各部门进行的预算由于是根据前一年的情况进行估算，一旦出现收支不平衡的状况，学校就会根据这种情况对各部门下一年的预算进行增减。这种增减方案的实施造成了一个不良后果：通过提高办事效率，改善办事方式而节省的开支的剩余资金将会被回收，在下一年能够获得的学校拨款也将相应减少，在这种节省成本的行为得不到政策支持的情况下，各部门就处于一种“不浪费就没有钱”的状态；而对于低效率，高消耗的部门，由于缺乏有效的考核，常常不会被认定为是铺张浪费，工作不到位而造成的财政赤字，与此相反，在下一年他们以此为借口将得到更多的财政拨款。
其次，年终奖励和资助是高校财政激励机制中另一重要组成部分。年终奖励的设置对于激励管理人员工作的积极性，保持工作岗位的稳定，促进高校可持续发展起着不可替代的作用，但其消极作用同样不可被忽视。年终奖励的数额一般是低于在来年财政拨款中资助程度的，也即是说，绩效优秀的部门面对的不仅仅是下一年预算的减少，还需要在少数奖励和更多的来年资助中做出选择；对于一个问题重重的部门，由于惩罚机制缺乏，奖金发放平均化，通过汇报过去的工作成绩他们所获得的奖金基本能够与绩效高的部门相当，除此之外，旧问题遗留和新问题未解决缺乏调查与分析机制的缺失使他们能够获得由存在的诸多问题带来的可观的资助。以高校学生处和后勤集团为例，学生处通过开展丰富的活动，加强班级和学生工作的建设为全校师生提供了良好的服务，节省了大量部门开支，结果他们获得的却是少量的年终奖励和下一年的拨款减少。后勤集团则不同，由于考核标准、财政激励机制不当，奖惩机制不健全，通过对学校的重复建设和建设中的不作为，扩大自身开支，夸大后勤集团所面临的问题，从而博取财政预算更多的支持。因此我们在学校经常马路不断翻修，绿化带树种两天一变的现象。
现有财政激励机制另外一个重大的缺陷就是财政激励机制与作为高校主体的学生相脱离。学生作为高校的主要组成部分，在大学中应享受到的是有利于其掌握科学文化知识，进行学术研究的环境，而它的创设极需学校行政管理人员提高日常服务的水平，为其创造条件。在高校行政化的背景下，由于财政激励机制的脱离，学生主体利益是否得到维护与尊重不与学校各部门的考核直接挂钩，高校的行政管理人逐渐取代了学生的主体地位，出现了一种本末倒置的现象：学生为了申请一个相关的证明，就需要在偌大的校园里跑遍各个部门，毕恭毕敬的求着学校行政管理人员签字，甚至有时为签字盖章不得不逃课，因为作为学校的服务部门，他们上班的时间比学校上课时间晚，下班的时间比学校放学时间早，中午和学生一同午休。这种极端不正常的现象是高校行政化最明显的特征，也是学生主体地位被行政管理人员取代的最好例证。现有财政激励机制导向偏差直接促成了高校行政管理人员的自身利益与学生利益的不相关性。
综上所述，现有财政激励机制的巨大弊端不仅造成了财力和物力上的浪费，也致使高校从学术研究中心演变成为行政化严重的管理组织。一个商品或劳务的所有权并不那么重要，不管他是私有还是公有，更为重要的是生产商品和提供劳务的市场或机构的内部机制。高校管理也是同样的道理，如果对财政激励机制进行有所损益的改革，发挥其在高校发展建设的过程应有的促进作用，内部机制的调整将有效弥补现阶段高校管理中出现的问题。
首先，我们需要重塑一个讲究效果的高校，即改革现有财政激励机制中按收入拨款的方式改为根据各部门的工作效果进行拨款。所谓工作效果，即根据各部门的工作性质和业务特征所实施的相关项目，管理活动达到的预期目标的程度。所实施的项目和管理活动是各部门在调研高校师生意愿的前提下，综合自身规划而开展的活动，而不是各部门封闭式单方面开展的。预期目标所达到的程度的衡量标准也应该在考虑人力，财力，物力的基础之上，加强对学校师生，其他部门的满意程度和部门内部人员的自我评价的调查。以后勤集团为例，学校通过学生的投诉并实地调查发现学校路灯的设置存在盲区且路灯年久失修，很多路灯已经失去了照明的功能。于是学校拨款给后勤集团让其改善路灯状况。施工完毕过去不多久，学生又反映存在路灯损坏和照射盲区的问题，于是学校重新给拨款修复，但不久之后问题又出现了，学校只好重新拨款，如此反复，问题似乎无法得到根本上的解决。作为服务于学校后勤服务的专业性部门，是后勤集团不知道学校的路灯设置存在盲区或路灯损坏？为何新修的路灯寿命如此之短？答案只有一个，即他们是明知故犯——学校路灯系统一旦完善或者短时间内不需要修理了，后勤集团就无法从学校获得此类项目的拨款，其行动的导向是希望路灯坏，而且频率越高越好，因为在现有的财政激励机制下，这种做法带来的是巨大的部门利益。因此，在整体考核体系中将师生对后勤集团工程实施效果的评价，路灯盲区范围减少程度以及路灯更换次数及损坏率，与年终奖金和下一年部门预算直接关联，改革的效果将大为不同。
其次，我们需要调整财政激励机制引导浪费的倾向，倡导节约型和自主型财政。当前，如果管理人员在本年度财政估算之时没有把预算资金全部花光，那他们就会失去节省下来的钱，而且第二年的预算将会大大减少，这对高校管理人员工作积极性是一种极大的打击，我们要对它进行有益的改革，就需要建立一种节约型和自主型的财政激励机制。高校的财政资源的有限的，如何利用好这种资源，就需要各个部门从学校的长远利益出发，进行节约型的部门预算，在满足自身发展和规划需要资金的情况下，压缩财政预算。通过节约型财政节约的财政节余资金对于一所学校的发展以及高校职工工资福利水平的提高是大有裨益的。另一方面，自主型财政就是在节约型预算的前提下，改变以前收回预算结余资金，减少下年预算的办法，保留各部门通过自身改革所节省下来的资金，由各科室自行支配，但其资金流向只能用于部门建设方面，对部门进行发展性投资，如设立部门应对的突发事件的预备基金等。值得注意的是，真正实现节约型和自主型财政的目标，防止腐败的产生，必须依靠师生的参与。一方面师生对于各部门的节约型预算享有审阅，修改和否决的权利，师生可以通过联名方式对各部门预算不合理项进行举报；另一方面，师生参与各部门节余资金去向的监督，各部门必须将其资金流向的明细进行公示，供师生审阅，并有义务对存在异议项进行解释。
奖惩制度的完善也是现有财政激励机制改革不可或缺的方面。现阶段，国内高校普遍存在奖励失衡，惩罚缺失，资助不当的问题。作为安全维护的中坚力量，学校保卫处不会因为学生丢失自行车多而受到惩罚，反而会因为此问题的存在造成保卫处人力资源不够，管理设施不全的假象，得到学校更多的资助。为了保留既得利益，保卫处所希望的是学生丢车现象的一直出现，而忘记维护学生利益的职责。要改变这一现状，我们必须调整现有奖惩制度，即根据每年批准的部门预算，对部门年末财政使用情况进行核查，对既完成了预期部门发展目标又使部门效率提高的部门，在年终奖励中进行重点奖励；而财政赤字的出现，由于其预算是由自身所制定的，出现赤字的部门在年终将取消其奖励，并在来年预算不能增加。为防止迫于客观环境变化或学校突发事件造成财政赤字的情况被忽视，各部门享有申诉权。学校通过召开听证会，对财政赤字所属情况进行认定。这种倡导节约抑制浪费的奖惩机制需要学校师生进一步参与，一方面得到奖励的部门是否节约不仅需要考核财政收支，工作方式，更要考核师生对年度整体工作的满意度；另一方面需要在听证会上高校师生享有充分的质询权。此外，现有的奖励制度并不存在问题，只是奖励的对象由普奖，均奖变成有选择的奖励，惩罚性措施则由不奖来代替。
在高校行政化背景下，改革与高效管理人员密切相关的财政激励机制无疑将会遇到重重困难。高校激励机制的复杂性与财政激励机制高利益相关性决定了其改革必定是一个漫长的过程。随着国家教育改革步伐的推进，去高校行政化，恢复高校学术中心的地位是教育改革的必经之路。高校行政人员作为这种改革的主要推动者，其行为态度的改变将直接影响改革的效果，因此改革的关键在高校行政管理人员，改革高校行政管理人员的关键在于改革现有的财政激励机制。建立一种由有使命感的预算制度，健全的奖惩制度补助制度，广大师生享有监督和否决权力的参与机制构成的财政激励机制将极大推进高校管理中合理有效的引导机制和约束机制的形成，并进一步促进中国高校现有角色失位的转变，真正推动中国教育和学术研究的发展，为社会培养真正适合现代化建设的高尖端人才。

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