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政策动力机制的比较研究*美 弗兰克R.鲍姆加特纳 美 布莱恩D.琼斯美 约翰维克尔森/著 杨志军 赵 曦/译*摘 要：对政策变化的重要新认识正在从一个计划中出现，该计划用以衡量使用同一种工具的国家政策的关注。这个特殊问题的参与者在过去几十年中已经为 11 个国家创造了新的政府活动指标。每个数据库都是全面的，它包括所涉时间段（通常是几十年）的每种类型活动（例如，法律、法案、议会问题、总理讲话）的信息。这些数据库通过一个共同的政策议题分类系统进行链接，可以对公共政策动力进行新的分析。作者介绍了本书所涉及的理论和实践问题，解释了已完成工作的性质，并提出这种新基础设施可能允许对公共政策、制度和成果进行新型比较分析。特别是，作者挑战政治学家将政策可变性纳入他们的分析中，而且远远超过党派和选举对于政策变革的解释。关键词：比较政治学 比较公共政策 政策议程 间断均衡 政策动力机制610南方治理评论（第 8 辑）*原文为 Baumgartner，F.R.，B.D.Jones，and J.Wilkerson.2011.“Comparative Studies of Policy Dy-namics.”Comparative Political Studies 44（8）：947-972；本文系国家社会科学基金资助项目“环境抗争引发非常规政策变迁的生成机理及优化策略研究”（项目编号：15CZZ034）、贵州省软科学研究计划资助项目“贵州省精准扶贫的 IAD 框架保障研究”（项目编号：黔科合基础 2016 1512-3 号）、贵州大学文科重大科研资助项目“地方治理中的学习型政策变迁范式研究”（项目编号：GDZT201505）的阶段性成果。弗兰克R.鲍姆加特纳（Frank R.Baumgartner），美国北卡罗来纳大学教堂山分校政治科学系教授；布莱恩D.琼斯（Bryan D.Jones），美国得克萨斯农工大学文理学院教授；约翰维克尔森（John Wilkerson），美国华盛顿大学埃文斯公共政策与治理学院教授；杨志军，中国海洋大学国际事务与公共管理学院教授；赵曦，贵州大学公共管理学院行政管理专业硕士研究生。比较政治研究通常强调理解政策变化的核心是三个主要变量：偏好、制度和信息。然而，偏好和制度的作用比信息的作用受到的关注更多。体制通常是稳定的，但是在很长一段时间内，由于选举更替的结果被广泛认为是政策变化的中心来源，所以偏好会转变。执政联盟的政策偏好随着选举命运的变化而改变，这反过来又带来了一系列新政策。制度差异在解释不同国家之间的差异方面很有价值，但随着时间的推移，国家内部的差异往往是因为选举带来的政府控制的党派变动。事实上，这有时被视为民主政治的必要条件。迪特尔克林格曼及其同事在其颇有影响力的书中反映了这一共同观点：“在很大程度上，现代民主国家政府的政策优先事项反映了竞选政党在选举期间提出的正式计划，承诺与表现之间的这种一致性是我们所说的 民主（democracy）的核心。”（Klingemann et al.，1994）对许多政治科学家来说，选举是民主的关键因素，如果政策变化不能通过选举来解释，那么这些变化就缺乏民主的合法性。我们确信选举是民主的基本要素，但政策变化通常源于新信息的出现或者社会或经济环境的变化，这些变化与选举过程并不完全相关。政治行为者有政策偏好，并试图使他们的行为最大化。然而，他们的能力范围是有限的。不同的学者在政治上假设合理性（即目标最大化）时意味着完全不同的东西。在“强”（strong）的形式中，受益于完全信息的理性行为者具有无限的认知能力。在各种“弱”（weak）形式下，信息是不完整的，参与者只需考虑手头上的信息，“尽力”（do their best）做出最适当的决定。最后一点是必不可少的：如果偏好在与最佳可用信息交互时能够推动行动，那么我们需要更多地了解这些信息。它从何而来？那些无法一直关注所有传入信号的政治行动者如何意识到新的信息？他们如何回应新信息？他们如何解读新信息？他们是否试图改变对手对相同信息的解释？鉴于政治生活的复杂性和现代政府面临的种种问题，信息与注意力密切相关。有关长期贫困率的新信息可能会引起人们对贫困问题的关注，而这在以前并非讨论的核心问题。但是，如果这个信息被忽略了，那么它就不会起作用。政治的许多方面都是关于强调信息的，因为政治行动者竞相界定政治问题。如果发生这种“注意力转移”（attention shifts），那么行为可能会发生很大变化，而偏好则不会。行为在一定程度上是假设的产物，这些假设是选择哪个方案最符合自己的偏好，而这些假设不可避免地是信息的产物。因此，至少对于理性选择的“弱”形式来说，决策、注意力或710政策动力机制的比较研究信息是政策变化的一个关键组成部分。在“强”形式中，假设信息是完整的，认知能力是无限的，所以不会有“新”的信息，因此可以放心地忽视注意力。因此，从“强”到“弱”的理性形式引入了一个新的关键变量，即注意力。通过将注意力从复杂决策中的一个元素转移到另一个元素，新信息在更新偏好方面起着关键作用。无论如何，信息都是政策选择理论的核心，尽管它常常被隐藏在“更新偏好”（updating preferences）的幌子下。我们认为这两者都应更好地保留为单独的变量。正如我们所表明的那样，几乎所有的经验权力都集中在关注或信息上，而不是关于偏好如何转变的假设上。我们并不认为政策偏好是不重要的，只是信息的重要性普遍受到低估，因此没有得到足够的重视。例如，美国国会就 2008 年问题资产救助计划进行投票时，不太赞成“华尔街救市法案”，许多立法者分享了众议院共和党领袖约翰博纳的观点，评论说：“我的同事们对自己的处境感到愤怒，没有人愿意支持这个法案”（Jones and Surface-Shafran，2009）。在这种情况下，在标准的理性选择假设下，行动者基于信息更新他们的偏好（updatetheir preferences based on information），似乎留下了许多有待解释的地方。新的信息肯定会造成行为的变化，例如 2008 年 9 月的金融崩溃。但不太明显的是，行为变化是由偏好转变引起的（由于引入了新的信息）。在我们看来，偏好在“偏好转移”（preference shifts）和“新信息”（new information）的效应难以区分时失去了独立的解释力。如果偏好可以基于新信息而改变，那么当对科学的政策变化做出解释时，它们就有可能变得毫无意义，或者至少与引起偏好改变的信息没有区别。为避免混淆偏好和信息，必须将它们视为单独的分析类别。偏好转移的影响可以通过选举或其他领导层变动如何改变政策来评估。信息的影响通常可以通过在没有这种成员转换的情况下发生的政策变化来评估，包括成员转换能否产生实质性的政策变化。信息流可以通过社会和经济变化的指标进行监测，而政策制定者对信息的关注可以通过对特定政策议题的注意力改变来评估（在控制选举引起的偏好变化之后）。有时政策相关信息的变化（如经济条件或犯罪率的变化）可以系统地衡量，然而有时候，衡量难度更大（例如维持一个国家的经济竞争力或在世界秩序中的地位）。对于信息的关注更容易被衡量，这是我们的重点。这个问题的关键在于执政联盟的转移。注意力的转移必须在政策行动810南方治理评论（第 8 辑）发生变化之前，无论这些转变是选举运势的变化还是其他因素造成的。这些研究都是基于多个机构几十年来对于政府活动的全面分析。每项研究都依赖相同的政策内容体系，这个体系涵盖西方政府的所有政策活动，并允许学者对政策注意力的转变进行系统性追踪，包括各个国家各个时期的选举，跨越国家内部和国家之间的问题领域和跨越单一国家的机构环境。我们项目的广泛范围使我们能够比较政策注意力和随后的政策行动中可能的差异来源的相对重要性，并且我们还发现了有关各方的变化的重要组成部分。选举很重要，但其他许多因素也是如此。议程设置的议题在比较研究中受到相当多的关注。然而，这个概念对不同的学术社群意味着不同的东西。在传播学研究中，议程设置是指“大众传媒的议程设置功能”（agenda-setting function of the mass media）（Mc Combs andShaw，1972；Dearing and Rogers，1996）。在这里，对许多学者来说，议程设置是指媒体通过对特定议题的报道以及媒体框架影响公众构思或思考该议题（Gilliam and Iyengar，2000；Iyengar and Kinder，1987）。正如伯纳德科恩（Cohen，1963）写道，媒体不能告诉我们怎么想，但他们可以告诉我们该怎么想。一些传播学者已经研究了媒体议程的稀缺性和多样性，包括每天日报上报道的新闻的数量与每天晚报中报道的新闻数量（Mc Combs andZhu，1995）。通过他们对问题的理解能力，报纸和其他媒体为公众或政府官员“设定议程”（set the agenda）。议程设置研究的另一个重要组成部分是关于机构或议会领导人如何通过控制各种替代方案的投票顺序来影响政策结果（Cox and Mc Cubbins，2005；Rasch and Tsebelis，2010；Riker，1986，1995；Shepsle and Weingast，1981，1987）。这种文献对比较政治制度的学者来说是熟悉的，因为它涉及问题循环的基本理论以及制度规则和议会“议程制定者”（agenda setters）对议会辩论结果的影响，而不必改变任何偏好（Arrow，1970）。美国政治领域的第三个工作体系遵循一个悠久的传统，侧重于政策问题出现 政 治 争 议 的 动 态。在 这 个 政 策 文 献 的 视 角 下，沙 特 施 奈 德（Schattschneider，1960）、巴克拉克和巴拉兹（Bachrach and Baratz，1962）、科布和诶尔德（Cobb and Elder，1972）、金登（Kingdon，1984）以及鲍姆加特纳和琼斯（Baumgartner and Jones，2009）认为议程设置研究始于政府议程空间稀缺的假设。学者会产生疑问，为什么某些问题被列入议程，而其他问题则没有。910政策动力机制的比较研究政策文献中典型的议程设置研究表明，一个高度动态的决策过程，其变化的速度可能比基于偏好方法所能带来的速度更快。信息的变化是所有解释的核心。决策机构缺乏注意力是至关重要的。还有更多的问题，比政府可能关注的更多，而且每一个问题都可能是非常复杂的。这些问题导致注意力不足。例如，关于贫困问题的讨论可能集中在问题的严重程度或解决方案的效率上，但两者很少同时出现。两者都是相关的维度，但关注点通常并不是根据对一个问题的不同要素的相对权重的综合评估来成比例地分配的（Jones and Baumgartner，2005）。这个政策议程设定的视角也突出了政策过程的多维性 注意力稀缺可能导致政策关注由能源转向卫生保健、移民，由经济转向战争、气候变化或人权。政策制定者需要明确回应新的信息。最近一个关于信息流向政策变化的重要例子是 2008 2009 年的经济和财政危机，这一危机促使一位自称“自由市场人”（free market kind of guy）的美国总统不情愿地提出大规模的经济干预，包括国家收购银行和保险公司以及将国家资金注入私人市场。银行救助显然不是任何一个政党的政治平台的一部分，但小布什总统的民主继任者奥巴马和西方各国政府的回应是一样的。许多政府（保守派和社会主义派）都如此回应，这同样证明了研究信息流改变对政策变化的潜在重要性的价值。各国领导人对这场危机的反应不一样，这也清楚地表明制度、偏好和政策遗产的影响也必须加以考虑。行为者对信息进行处理和回应，但政策变化最终是在特定制度环境下进行集体决策的产物。组织信息处理不仅受到个体行为者认知能力的影响，而且受到制度程序和交流方式的影响，这些方式和途径的影响通过汇总观点产生集体决策（Jones，2001）。没有人否认政治领袖会对他们周围世界的变化做出反应。但是我们认为，当代比较政治学研究的学者有可能得出这样的结论：偏好的知识和制度设计足以解释政策的变化。同时，由独特因素驱动的每一个集体结果同样是有问题的。一种传统发生变化并不是由于选举引起的偏好转变为“外生冲击”（exogenous shocks）（通常由多变量分析中的虚拟变量代表）。正如这个问题的提出者所表明的那样，问题是对来自这些外部变化的信息的反应是平滑的，是呈相称比例或容易预测的（Jones and Baumgartner，2005）。因此，信息、事件、机构和偏好之间的联系比他们通常所接受的更值得关注。为了证明信息对于政策变革的重要性，以及了解其对机构和偏好的贡020南方治理评论（第 8 辑）献，我们调查了许多国家很多时间段内的许多政策。我们之所以这样做，是希望有助于加深对选举、机构设计、信息处理，甚至特定国家或特定时期对政策变化的影响的了解。一政策动力机制的比较从政策动力机制角度来看，假设在许多情况下，偏好和规则都是为了所有实际目的而固定的，信息是理解政策变化的关键“活动部分”（movingpart）。研究长时间的集体注意力转移推动学者去观察政治过程中较短时间内不太引人注意的方面，因为注意力和偏好可能相对固定。政策通过一系列的阶段发展，从一个问题开始引起决策者的注意（Kingdon，1984）。许多重要的问题没有超过这个阈值。理解为什么某些人这样做，而其他人却不这样做是重点。政治领导人尽可能地注意当前的问题，但他们面临大量的信息。他们决定如何处理某些信息比其他人更重要，这是政府决策的基础，但我们对这些过程知之甚少。问题的注意力可以从媒体报道、公众不满、现实世界的变化（比如失业率或通货膨胀率）中得到启发，因为政府官员会对这些问题进行监控，政府内部的行动是政客利用个人或党派利益或其他因素的问题。关注一个问题取决于目前对所有其他问题的关注总和。如果在国家议程上有更多的紧急问题，即使情况恶化，注意力也不会越来越小。在其他时候，例如在没有严重的经济衰退和和平时期，议程上可能会有更多的空间出现新的问题。这种权衡解释了为什么学者们能够在社会问题的严重程度与政府对它们的关注度或回应程度之间找到惊人的低关联。一个确实得到政策制定者关注的问题必须进入政府（或决策）议程。不同的政治制度提供不同的进入渠道。在美国，总统演讲、法案介绍和国会听证会往往是进入政府议程的问题首次出现的地方。在许多议会民主制国家，行政演讲和议会质询似乎也起到类似的作用。然而，政策动力机制方法强调有许多潜在的政策变化的场所。在没有立法的情况下，企业家可以通过官僚机构或法院等其他渠道寻求变革。因此，要充分理解政策变化的动力，就必须把整个系统作为一个整体来研究，而不是仅仅研究其中的一部分。专注于某一特定机构风险的方法可以忽略其他地方发生的重要过程和决策。120政策动力机制的比较研究政策过程的每一个阶段都以形成关注的规则为特征。这些规则的影响作为一种政策理念在决策过程中取得进展。我们在美国和其他地方的研究表明，公共优先事项往往在早期议程设置阶段（如行政演讲）比在后期阶段（如法律和预算）表现更好（Jones et al.，2009b）。在这个过程的早期阶段，注意力也倾向于相对容易地从一个问题转移到另一个问题，以应对不断变化的信息输入，例如改变公共优先权。相反，后期阶段则表现出更大的“黏性”（stickiness）或抵制变化（Jones and Baumgartner，2005）。尽管我们还没有完全解释这些发现，但它们看起来相当稳健，就像最近对美国、丹麦和比利时的对比所证明的那样（Baumgartner et al.，2009a）。此外，或许更重要的是，在这里所描述的项目中，另一项研究显示，8 个西方民主国家的支出变化模式存在惊人的相似之处（Jones et al.，2009a）。这些发现表明，具有注意力转移的间断均衡方法可能具有广泛的适用性。研究似乎证实，制度上的变化，特别是机构否决权的数目，在决定在各国所观察到的“黏性”（stickiness）程度方面起着重要的作用。二政府作为问题解决者民主社会的公民希望他们的政府能够解决重要的社会问题，或者至少可以尝试。尽管一场选举只会让人认为政党在获得政府的控制权后仅仅是实现了他们的意识形态，但这并不是那么简单，政府也必须执政。每一个政府都面临多重矛盾的问题，而且缺乏明确的解决方案。平台只能对政府议程进行微弱的预测，原因至少有三个：第一，选举平台和政府协议不能预测选举任务期限内会出现的问题（银行危机浮现在脑海中）；第二，对一个问题的回应可能会与其他问题的解决方案相矛盾，因此，需要混合的回应（Kingdon，1984）；第三，政治格局将发生变化，因为忠实的反对派会将注意力集中在拟议解决方案的缺陷上，或强调那些不是政府优先考虑的问题（Green-Pedersen and Mortensen，2009）。根本的问题是不确定性。没有任何一个政府可以提前知道将要面临的政策问题的范围，或者在公众眼中最迫切需要解决的政策问题。比较主义者再一次认识到，不确定性是政治的一部分。但是，政府的议程受到意料之外的事件的影响要比现代方法更为强烈。我们不会过分偏离选举和偏好的角色。相反，我们希望能够为解决问题添加动态的要求。当议程空间不220南方治理评论（第 8 辑）足时，政府官员的首要问题是，我的优先事项是什么？成功的政府会根据变化的信息模式调整其基于党派的优先次序，其中信息模式包括反对派和公众如何应对这些变化的模式。解决问题是决策的必要条件。参与是政策变化的先导。并非所有的注意力变化都会导致政策变化，但主要的政策变化总是在注意力变化之前进行。因此，衡量政府关注各种问题的变化是我们基于议程方法的首要任务。最初制定的研究美国政策动力机制的方法是，在很长一段时间内将注意力集中在各种政策问题上，然后审查注意力的模式，并将它们与政策变化的模式联系起来（Baumgartner and Jones，2009；Jones and Baumgartner，2005）。三政策内容的相关性政策动力机制方法包含了比较政治研究中缺少的东西：政策关注的不断变化的议题。例如，一些研究试图通过检查从一个时期到另一个时期的法律的数量或重要性来解释立法生产力。在政策领域的变化方面，调查生产力的研究很少，比如那些发现偏好转变并不能始终预测政策变化的时间或规模的研究（Adler and Wilkerson，2010；Baumgartner et al.，2009b；Lapin-ski，2008）。事件、问题竞争和其他与政策有关的因素似乎更为重要。尽管在政策领域的决策案例研究（如卫生保健、移民、老年人和养老金、宏观经济学、劳工问题等）在比较政策研究中较为常见，但对于其他问题的关注如何影响特定问题领域内的政策变化却很少被调查。诸如人权、环境和移民等新“后物质主义”（post-materialist）问题已经破坏了许多西方国家既定的政治辩论。但对于这些新问题如何改变国家议程，几乎没有系统的调查。它们在所有国家都有类似的效果吗？如果没有，为什么它们的影响不同？正在开发的数据集作为当前项目的一部分，将使研究人员能够系统地研究这些问题。四时间维度比较政策议程项目为本文研究提供了基础，它是由对综合性、可比性和动态机制的兴趣驱动的。它与比较政治和公共政策研究的其他常见方法不同，因为它同样关注随着时间的变化而不同的问题、国家或机构之间的320政策动力机制的比较研究差异。当然，以前的学者没有忽视时间维度，但他们研究设计的概念方法通常是纵向的或横向的。例如，政策历史研究通常集中于单个国家单一问题的发展。显而易见，跨国的比较政策通常集中于相对静态的比较，试图解释为什么政策选择因国而异，而不是随时间的推移而变化。或者，在一个以上的国家，对政策发展与时间进行比较时，注意力集中在各国特定的政策改革、转变概念范式、证明自由贸易等基本政策方法的合理性上，或者重大社会改革上（Hall，1986，1989，1993；Keeler，1993）。在这里，我们回顾了很长一段时间，在几个国家里，在几十或几百个不同的问题上。因此，在这里我们对一些旧问题进行一些新的分析，并产生一些新的观点。横截面时间序列设计的一个优点是，人们可以从经验上调查，最重要的差异来源是意识形态、党派、跨国家还是动态变化。考虑图 1，其中对两个政党对特定政策问题的关注程度进行了假设性的比较。问题可能是医疗保健、移民或其他任何问题。在这个例子中，政党 A“拥有”（owns）这个问题，更喜欢谈论这个问题。然而，政党 B 并没有完全忽视它。即使政党 A总是比政党 B 多表现出 5%的关注，在说明中，双方有时会更加关注，有时会较少关注这个问题。例如，如果问题出在能源价格上，美国共和党人通常更愿意谈论这个问题，而不是民主党人，但双方也会对外部冲击做出反应，比如汽油价格的上涨。当然，没有理由假定任何特定问题将按照动态布局在图 1 中，但它说明了我们所说的开放调查经验，方差可能在单独的两党给定的一个时间点上，可以区分不同的政治时代。图 1 政党 A 和政党 B 对特定政策问题的关注随时间推移的假设性比较420南方治理评论（第 8 辑）我们也可以用图 1 来说明另一个想法，即政党在思想上的变化。事实上，图 1 是詹姆斯斯廷森（James Stimson）对美国“政策情绪”（policymood）的衡量（Stimson，1999）。如果纵轴被认为是一个方面在左右尺度上的相对位置（比如，在尺度顶部有更多的进步位置，底部为保守位置），可以想象，虽然缔约方 A 和 B 彼此不同，始终保持相对的位置，但它们都以类似的方式随时间推移，试图与国家的情绪保持同步。随着时间的推移，这种情绪会发生相当大的变化。这类例子有很多，想想 1964 年总统大选中巴里戈德华特（Barry Goldwater）的惨败和 1980 年罗纳德里根（RonaldReagan）的成功。或者对比一下比尔克林顿（Bill Clinton）的意识形态立场，他曾发誓要“以我们所知的方式结束福利”（end welfare as we know it）（并坚守承诺），而在 30 年前，林登约翰逊（Lyndon Johnson）就这样做了。理查德尼克松（Richard Nixon）创立了环境保护署（EnvironmentalProtection Agency），他提议征收负所得税，以补充穷人的收入，而其他提案清楚地反映了 20 世纪 70 年代的意识形态特征，而不是通常被视为共和党核心问题的内容。简单的想法是，随着时间的推移，各方在意识形态立场上的转变相当明显。实际上，在一个国家内党派职位随时间的变化可能会大于任何时候各方立场的横截面差异。或者，像前面的例子那样，一方可能更愿意谈论某个问题，但当议题上升时，任何一方都不能完全忽略它。党派立场的横向和纵向变化的重要性和问题的关注当然是经验问题，我们希望在比较政策议程项目中对其进行探索。政治科学对这些概念的研究进展缓慢，部分原因是我们的集体注意力主要集中在理解人们如何在特定的选举中投票上。当然，在任何一场选举中，时间都是没有变化的，所以分析的难题只能是解释为什么有些选民更喜欢 A 而不是 B。但是，随着时间的推移和选举研究在过去几十年里的不断重复，意识形态明显发生了变化。横向和纵向的差异来源应该纳入对政策变化的全面理解。五在现实世界中发行所有权这些过程是如何在选举环境或政策制定中发挥作用的？许多理论让人认为，政党只会把注意力集中在那些他们“拥有”（own）的问题上（Petrocik，1996；Austen-Smith，1993；Riker，1986，1988，1995，1996；Simon，2002）。正520政策动力机制的比较研究如赖克（Riker）所指出的那样，“支配性原则”（dominance principle）表明，如果一方在某个问题上优于另一方，则应该把注意力放在这个问题上，而如果双方都没有优势，那么“分散原则”（dispersion principle）建议双方应该避免讨论。但是，如果双方都愿意或者不需要讨论当前的重要问题，那么“融合原则”（convergence principle）又如何呢（Riker，1986）？安东尼唐斯（Anthony Downs）认为，主要政党需要聚合到选民所在地。因此，我们有充分的理由认为多元逻辑可能在这里起作用，并且知道各方是否成功地将注意力集中在那些他们有优势的问题上，或者有时是被他们的反对者或现实世界的发展所逼迫，讨论可能不会给他们带来好处的问题。此外，无论双方更愿意做什么，媒体可能会对冲突感兴趣，因此选民所看到的可能并不能反映政党在摘要中更倾向于什么。许多制约因素，包括竞争对手的行动，迫使政治领导人参与他们可能倾向于回避的辩论。克里斯托弗绿佩德森和彼得莫滕森（Peter Mortensen）最近证明，政府各方尤其如此，他们使用丹麦议程项目的数据研究丹麦的政治情况，结果显示议会反对派的成员可以把他们的问题集中在那些最可能使政府难堪的问题上，但政府不能简单地忽略这些问题，媒体当然对党派混战有兴趣（Green-Pedersen andMortensen，2009）。沃尔格夫、勒费维尔和纽伊特曼斯发现，在一些实验治疗中，公众的成员只接触了几次在媒体露面的不同政党领导人，讨论了不同的问题，这导致他们将这些问题与这些政党联系起来（Walgrave et al.，2009）。因此，各方可以在所有权问题上进行斗争和竞争；双方之间的联系并不是一成不变的。有几位学者在美国政治运动的背景下研究了这个问题的归属，每个人都发现了大量的证据来证明重叠，而不是所有权（Damore，2004，2005；Sigelman and Buell，2004）。Sigelman 和 Buell（2004）研究了 纽约时报报道的总统竞选活动，这些竞选活动涵盖了 1960 2000 年的每个总统的竞选活动，约 10286 篇新闻报道。他们按照政策议题对报表进行了分类，图 2显示了对最受关注的四个问题的关注程度：种族、社会保障、税收和支出、国防和国家安全。如图 2 所表明的那样，问题在国家议程上出现了起伏。虽然候选人对每个问题的关注程度各不相同，但跨越时间的差异远大于双方的差异。这里有一些简单的汇总统计资料。如果我们比较图2 中双方的平均绝对差异，这些数字如下：种族=1.6 个百分点，社会保障=1.8 个百分点，税收和支出=2.4620南方治理评论（第 8 辑）个百分点，国防和国家安全=3.1 个百分点。另外，从对这些问题的关注程度的最低和最高水平的差异，我们可以看出：对于民主党来说，种族最高和最低水平的差异为 9.5 个百分点，社会保障最高和最低水平的差异为13.0 个百分点，税收和支出最高和最低水平的差异为 9.8 个百分点，国防和国家安全最高和最低水平的差异为 17.4 个百分点；对于共和党来说，种族最高和最低水平的差异为 5.8 个百分点，社会保障最高和最低水平的差异为 10.6 个百分点，税收和支出最高和最低水平的差异为 14.4 个百分点，国防和国家安全最高和最低水平的差异为 17.0 个百分点。随着时间的推移，关注当今的主要问题的时间会有相当大的变动（有时候是 10 倍以上）。这些动态机制与政党关注点并不一致。这里的学者们关注的焦点是，在选举后，负责任的政党是否有能力改变政策的优先次序。虽然有人指出，720政策动力机制的比较研究图 2 1960 2000 年民主党和共和党总统竞选对四个问题的发言的百分比资料来源：根据 Sigelman 和 Buell（2004）中的表 1 计算。政治领导人可能无法预测经济的外生发展，因此可能无法实现他们的每一个计划（Klingemann et al.，1994；Muller and Strom，1999），但在这些文献中更为常见的是强调新当选的政党改变政府优先权的能力（Budge and Ke-man，1990）。我们完全同意，在选举期间要强调政党行动的重要性。但是我们注意到文献中的重要测量问题（Budge and Hofferbert，1990；Budge andKeman，1990；King and Laver，1993），并且认为，一个更全面的政策变化的方法将能够说明一些可能产生它的因素的相对重要性：选举变化、与选举无关的信息动力、制度设计和特定问题的要素。此外，如果问题一开始没有与单独政党那么紧密地联系在一起（或者仅仅是在一些高度公开的例子中），那么我们寻求对政策变化的解释时，需要从更广泛的角度看问题，820南方治理评论（第 8 辑）而不是只关注问题的所有权。另外，随着时间的推移，党派的分歧是变化的。看来，党派分歧的行为构成了一个由其他因素支配的趋势的政策辩论。而且，党派分歧当然可以在不同的问题上有所不同，而且可以成为政治的一个重要组成部分。我们并不认为政党在某种程度上毫无意义，相反，我们的集体工作显示，迫切需要重新评估政党在民主政治中的角色。六内部和机构间的动态机制制度规则和程序有助于解释各国政策产出的差异。政策动力方法假定制度变化也有助于解释特定政策领域内的产出变化。然而，如果没有可靠和全面的政策投入指标，这种预期是难以检测的。通过提供有关政策输入的系统信息，比较政策动力机制方法，学者能够区分不同机构的不同反应和不同的输入组合。如果各国经历类似的投入（例如国际经济下滑）并且其产出各不相同，那么差异的一个可能来源就是政体不同。政策动力机制方法也强调制度规则和程序，例如向否决组织授权的制度规则和程序，并不是政治制度中唯一的阻力来源。例如，议程设置阶段的阻力可能来自对问题的竞争。面对竞争性政策要求的立法者必须对优先事项做出决定。因此，相互竞争的需求（不仅仅是政策制定者的偏好）可能对于判断一个问题是否能够得到解决至关重要。另外，现有的制度方法往往是静态的而不是动态的。现有的首选项和否决权的安排不允许政策改变。相反，政策动力机制方法则将偏好或制度所造成的阻力描绘成相对而非绝对的。物理科学家称摩擦不仅与堵塞，也与“黏滑动力学”（stick-slip dynamics）相关。摩擦有两个组成部分：黏性和滑动。也就是说，如果摩擦从来没有被克服过，那简直就是堵塞，而不是摩擦。摩擦，根据定义，可以用足够的力量克服。当它被克服时，会发生“滑动”（slippage）或戏剧性爆发。再进一步推论，我们认为学者应该像他们克服展示政策变化的困难一样，对深刻的政策变化有兴趣。政策变化不大可能并不意味着不可能，而且通常最重要的变化发生在似乎没有什么大的变化前景的情况下。总而言之，僵持和堵塞与摩擦不一样，摩擦是一个更完整的想法，因为它兼顾了变革的阻力以及克服变革的障碍时的突然变化。一个关键的问题是，当某人连突发间断为什么出现都不清楚时，920政策动力机制的比较研究其是否能够理性地看待抗拒变化的原因？有意义的是，学者在传统上集中在某一方面，但是最近从间断的均衡角度来看，他们可能是同一过程的一部分（Jones and Baumgartner，2005）。摩擦、黏性和黏滑动力这些概念是这些思想的核心，但它们大多数是分析政策变化和制度设计的外来因素。这意味着，仅仅假设对政策议题的注意力自动地导致政策改变是不够的。它还取决于政治制度中的摩擦或阻力水平，与其管理机构的结构有关。一些制度（如比利时、美国的制度）和其他制度（如丹麦、英国的制度）的摩擦较大，因此政策标点的大小在国家之间是不同的。摩擦较大的国家的政策标点比摩擦较小的国家要少，因为摩擦通常会延迟政策调整但不能消除它们（Baumgartner et al.，2009a；Jones et al.，2009a）。这些都是一般的趋势，当然，对一个政策议题的关注是有可能的，但永远不会实现，因为另一个问题取代了政策制定的议程。此外，各行动者愿意采用正式政治结构的规则和程序来拖延或推迟就某一问题采取的政策行动；政治策略和策略的标准考量并不局限于比较政治的次要背景。它们取决于信息的流动，并将集体的注意力转移到它上面。七比较公共政策研究的基础设施发展政策动力机制观点为在跨国、跨政策领域以及在各种政治环境下在真正的比较框架下研究政策制定提供了有前途的途径。这种方法在几年前被认为是不可思议的大数据收集。在这一特别问题上提出的研究是基于一种普遍的方法对 11 个国家和许多不同的决策地点的一套完整的问题类别的注意力进行衡量。目前，构成议程项目核心的各种数据库中共有 150 多万件可比较的事件。在这一节中，我们将提供关于基本分类系统的逻辑的更多细节，以及可以进行比较的决策活动类型，并构建这样一个系统应对比较研究的一些挑战。用于比较社会科学研究的政策议题分类系统必须是全面的，涵盖许多国家所涉及的全部问题。如果议题是相互排斥的（关于一个议题的事件不是关于另一个议题的事件），那么这样的议题系统对于时间序列分析更有用。最后，这些议题必须随着时间的推移而不断地在国家之间应用。在其他地方，我们写了为什么关键字系统和现成的索引系统不能满足这些标准（Baumgartner et al.，2002）。030南方治理评论（第 8 辑）在比较政策议程项目中，每个事件（例如法律、听证会、部长的议会议题）都会被划分为 21 个主要议题中的 1 个（见表 1），以及属于这些议题的 240 个子议题中的 1 个。例如，“环境”（environment）这一议题包括“空气污染”（air pollution）和“物种与森林保护”（species and forest protec-tion）等几个子议题。每个事件（演讲中的一个句子、一个法案、一个议会问题）都被分配给一个子议题和一个主要的议题。我们使用“过滤器”（filters）系统对项目的相关方面进行编码，例如，美国的听证会是否由总统支持。我们不提供每个项目的多个议题分配，因为这样难以建立一致和可靠的时间序列。在这方面，我们对国民收入和产品账户的结构进行了一般的建模，所有国家都使用这些账户对国内生产总值的要素进行分类。任何给定的经济交易通常都会对多个组成部分产生影响，但是增加多个代码将使追踪GDP 组成部分的变化成为不可能。表 1 比较政策议程项目的主要议题1.宏观经济学2.公民权利、少数群体问题、公民自由3.健康4.农业5.劳工、就业和移民6.教育7.环境8.能源10.交通12.法律、犯罪和家庭问题13.社会福利14.社区发展和住房问题15.银行、金融、国内商业16.防御17.空间、科学、技术、通信18.外贸19.国际事务和外援20.政府行动21.公共土地和水资源管理 注：原文中没有 9 和 11，故此处也未列出。130政策动力机制的比较研究议题分类系统最关心的是编码的可靠性，因此编码需要经过严格的编码器可靠性测试。训练有素的编码员根据一套通用的指导方针，在阅读文本或事件摘要后，而不是根据自动的关键字过程，对议题和子议题进行分配。越来越多的国家团队利用计算机程序来识别近乎重复的陈述，并且在许多情况下根据大量单词和短语的出现频率准确地分配代码，但是无论如何，这些都是人类编码者的助手，而不是替代品。不同国家的团队领导定期解决并分享有关新事件应如何编码的问题，并定期评估编码人员的准确性和编码器的可靠性。另外，随着这些项目的成熟，我们正在试验机器学习方法，这些方法将减少 80%或更多的劳动力需求（Hillard et al.，2008）。表1 中显示的主要议题最初是作为美国政策议程项目的一部分被开发的。比较政策议程项目的一个早期问题是，这些议题（及其潜在的子议题）是否也适用于其他国家。我们惊喜地发现，大多数议题能很好地抓住各国家的核心问题。超过90%的子议题都以同样的方式应用于所有国家。遇到的有限的差异倾向于围绕两个问题展开。第一个问题是，现有的分类系统并不总是涵盖其他国家经济或政治的重要领域，因为在美国，这些领域并不重要。在丹麦，捕鱼是一个比美国更重要的政策问题。在西班牙，政府和自治区之间的谈判是一个重要的政治问题，而这样的谈判并不是美国政府议程的重要组成部分。在每种情况下，我们都通过添加新的子议题来改变原来的议