浅析当前法律援助工作存在的问题与对策2015.09.21.doc

浅析当前法律援助工作存在的问题与对策
当前全面落实科学发展观，构建社会主义和谐社会，全面实现“中国梦”已成为我国的主要任务，同时我国现在处于社会转型期，大量的矛盾和纠纷出现。新形势、新任务为法律援助事业提供了更为广阔的发展空间的同时，也提出了新的更高的要求。法律援助作为一种政府行为，是无偿为社会弱势群体提供法律帮助，使他们平等的受到法律的保护，从而实现“法律面前人人平等”的宪法原则的体现，这既是“三个代表”重要思想的具体实践，也是司法行政工作的重要职责。法律援助工作为维护公平正义、促进社会和谐稳定发挥重要的作用日益彰显，已越来越引起党委和政府的重视。我国的法律援助事业起步晚，基础薄弱，在迅速发展的同时，也存在一些不容忽视的问题。
一、当前法律援助工作存在的问题
（一）群众法律常识匮乏，维权意识淡薄
在调研过程中，我们发现有不少农民不懂得维护自己的权益，有的甚至在自己权益受到侵害后还不知道自己的被侵害了。另外值得注意的是，法律意识缺乏导致很多农民不知道向哪里求助。求助时又担心耗时费力，最终基本是“私了”或者不了了之。在农村历史传统中,农民行为的指导思想是“礼治”多于“法治”,并深深影响着农民的法律意识。
打官司成本太高。首先从时间上看,由于打官司有严格的司法程序,办案有最低期限规定,这些自然要耗费较大的时间成本,而作为一名普通农民,他们没有,也不愿花这么多时间和精力在这个上面；其次,从金钱上看,这是最直接也是最主要的限制,打一场官司所花费的费用是惊人的,诉讼成本太高已是当前中国基层司法现状一个不争的事实。这样,即使他们想寻求法律救济,也会被高昂的诉讼费用吓倒。而当前农村中流传的“赢了官司输了钱”,大概更能准确反映农民的这种心态吧!而寻求干部解决纠纷之所以成为农民的首选,一方面在于干部生活在本乡本土容易寻找,而且,从传统到现实的行政权威,形成了农民的权威依赖心理,使得干部成为农民的依托,也易为农民所信任；另一方面,由于法律的“高处不胜寒”,客观上促使农民寻求一种更为简便易行、方便有效的途径来解决纠纷,而找干部解决无疑是最符合要求的。长此以往,也就形成了中国农民解决纠纷的一种习惯。
（二）法律援助宣传不到位，群众知晓率低
长期以来，我国的法律援助宣传专注于向各级党政领导和社会各界宣传建立和实施法律援助制度的意义和作用，取得了良好效果。但这种宣传在一定程度上忽略了面向困难群众提供免费法律教育服务（在国外被称为“公共法律教育”）。这一法律援助宣传的核心内容和主要形式，被当成了法律援助办案业务的一项辅助性工作。随着经济社会的发展和人民群众物质文化生活水平的提高，困难群众对法律援助工作提出了一系列新要求新期待，能够享受由政府法律援助机构提供的免费法律教育服务便是其中的一项重要内容。新的形势要求我们对法律援助宣传进行重新认识和定位。
（三）法律援助在社会保障体系中的定位尚未引起政府主管部门的足够重视
法律援助是保障公民实现诉权的不可忽略的重要司法制度。法律援助是由政府设立的法律援助机构，组织法律援助人员和社会志愿者为经济困难的公民或特殊案件的当事人提供免费的法律服务，以保障其合法权益得以实现的一项法律保障制度。法律援助中大量的法律咨询、非诉等事项可以使更多的律师进入法律援助，可见法律援助制度是与律师制度平行的司法制度，两者同属社会保障体系中司法保障制度的重要内容。据调研，就全国范围而言，××县法律援助工作起步较晚，近几年进展不大，实践中对法律援助在社会保障体系中地位和作用的认识、探讨、提升不够。
（四）法律援助部门建设不够完善，司法公正有待提高。
不少农民反映他们在向相关部门反映自己的问题时遇到的并不是周到的服务、耐心的解答，这更增加了农民有事寻求法律援助的难度。现实中大量的人情案、关系案、金钱案，导致司法活动的作用大打折扣，由于司法不公，司法腐败等现象的普遍存在，大多数村民都对司法失去信心，明显地反映出民众对不公正司法行为的强烈不满。
（五）法律援助门槛过高，法援覆盖面窄
我国首部《法律援助条例》实施后，法律援助由社会义务转变为各级政府的法定责任，有了专门机构、专职人员、专项资金。但是，《法律援助条例》对受援人员的范围作出了规定，仅限于“吃低保”的家庭成员，也就是本市每月每人经济所得近300元，处在最低生活保障线以下的人群。而且，他们申请受援范围划定在6种事项：一是请求国家赔偿；二是请求给予社会保险待遇或者最低生活保障待遇；三是请求发给抚恤金、救济金；四是请求给付赡养费、抚养费、扶养费；五是请求支付劳动报酬；六是主张因见义勇为行为产生的民事权益。法律援助的对象应该是打不起官司的人，而不是纯粹意义上的“穷人”，现行的法律援助经济困难标准将大量打不起官司的低收入人群排除在外，违背了法律援助的精神。
（六）律师办案的性质及律师办案的补贴标准问题
调研过程中，实践部门反映，现行《 律师法 》与国务院《 法律援助条例 》存在矛盾。前者规定法律援助是律师的义务，后者规定法律援助是政府的责任（条例第3条）。认为法律援助应由政府购买服务而不能转嫁于律师。律师办案补贴标准过低，致使与其他同行律师在市场竞争中沦为经济上的弱者。法律援助咨询工作补贴过低或没有补贴。咨询是诉讼的前提，大量的受援人通过咨询服务即可摆脱困境，咨询的工作量越来越大，如何折算其工作量，进而确保法律援助质量是实践中亟待予以落实的问题。
（七）司法救助与法律援助的衔接问题
司法救助，是人民法院对经济困难和诉讼上处于弱势地位的当事人依法给予相应的法律援助，包括诉讼费、执行费的缓、减、免及诉讼指导等方式。（司法救助的对象不仅限于公民，还包括法人和其他组织。司法救助在民事、行政诉讼中一般只对原告实施。）
实践中对“经济困难”的认定标准不统一。法律援助中主要指低于当地最低生活保障标准或企业最低工资标准，而司法救助中并没有明确的规定。两种标准的不统一使得实践中双重审查难以避免。虽然在2005年9月最高人民法院和司法部联合印发了《关于民事诉讼法律援助工作的规定》，但实践中在具体落实上仍有距离。
据调查，某地区法律援助中心曾为一起交通事故案作出给予法律援助的决定，但该区人民法院却迟迟不予立案，原因就在于这两个部门对“经济困难”的标准存在认识上的不一致。而在另一起案件中，受理案件的人民法院向法律援助对象收取的复印费近千元，以致有关法律援助机构和律师难以承担。
针对基层法律援助现存的种种问题,结合自己的观点和所查资料,我们总结出解决以上问题的若干建议。
（一）加大基层法律服务,加强农村的法制宣传教育。
基层法律服务是帮助广大农民了解法律、运用法律手段化解矛盾和纠纷,依法维护自身合法权益的一项重要工作。要建立健全法律服务工作机制,律师、公证员、基层法律服务工作者要树立为党的中心工作服务意识,积极主动地为县乡政府和领导干部当好法律顾问,为依法行政提供法律咨询,进一步提高为农民服务的意识,特别是在土地承包、农民负担等涉及农民切身利益的问题上,为农民提供必要的法律帮助。
要改变法律在农村的现存状态,提高农民法律意识,普法依然任重而道远。通过原因分析,我们已得出农村普法长期以来徒具形式,缺乏实质内容,必须改变普法现状。
首先从对农村整体把握的角度从法律制度规范意义价值原则等一系列法的整体观念上入手,初步确立法律在农村中的构架。打开有利的普法局面,为深入普法打好基础。
其次,结合各地农村的特色风俗,以群众喜闻乐见或津津乐道的方式普法,简化法条使之通俗易懂易于理解掌握。并有效利用当地的一些有影响力、群众都有所闻的案例,通过个案解说,使法律公正正义深入人心。再次,村委会是基层政府与农民联系的重要渠道,有效利用村委会在农村中的影响力来普法亦是一条可行之道。
最后,重点在百年大计教育为本,深入抓好农村教育事业,农民素质提高了,对政策方针法律有一定理解后,普法也就不再是一种难事了。
（二）充分认识法律援助在多元纠纷解决机制中的作用，加大法律援助宣传力度
实践中，法律援助在诉讼制度中的地位往往被忽略。理论层面，学者给予的研究和关注几近空白。2005年，北京市司法局法律援助中心在门头沟司法局试点，推行诉前调解机制，经过4个月的试行，成功调解求助案件10多起，到法院立案起诉的法律援助案件比以前减少50%，成为北京市法律援助工作的创新范例。法律援助在多元化纠纷解决机制中的作用功不可没，法律援助制度的推进使社会保障体系中的司法保障制度更加真实和完善。建议进一步有组织有计划地加大法律援助宣传力度，通过各种形式的宣传，提高北京市民对法律援助的认知度，使更多民众感受到法律援助制度的惠顾，使更多的人能分享到改革的成果。（来源：北京市法律援助网）
做好新形势下的法律援助宣传服务工作，需要从思想观念、工作机制、资金、人力资源等方面着手，有序规划，逐步推进。要改变过去单一的法律援助宣传方式，找准新形势下法律援助宣传工作服务困难群众的切入点，将为困难群众提供免费法律教育作为法律援助宣传工服务的主要形式，切实履行好政府责任、保障好困难群众获得多方面法律教育服务的权利。要坚持通俗、准确、实用、有效的原则，认真编发面向困难群众的免费法律教育资料，帮助困难群众有效获得法律知识，提高自我维权能力。要充分运用好电视、广播、报纸等传统媒介的作用，注重运用群众喜闻乐见的形式，如举办法制讲座、法制竞赛、文艺演出等，深入乡村和社区主动提供法律援助宣传服务。要积极探索通过大学生志愿者、法律诊所、网站、电话咨询、面对面咨询等多种形式，灵活有效地开展面向困难群众的免费法律教育工作，在人民群众中尤其是基层困难群众中宣传与群众日常生活密切相关的法律法规和法律援助制度，不断提高群众的维权意识，使法律援助宣传真正成为法律援助服务的重要业务形式。只有加大宣传才能使法律援助真正为社会所知晓。
（三）落实法律援助经费保障，兑现政府责任
1993年的《法律援助条例》将法律援助从律师的义务提升到政府的责任，是我国法制建设的巨大进步。《法律援助条例》第三条规定：“法律援助是政府责任，县级以上人民政府应当采取积极措施推动法律援助工作，为法律援助提供财政支持，保障法律援助事业与经济、社会协调发展”。建议市司法局、财政局等有关部门加强沟通、互动，改变目前法律援助经费各区县不平衡的现状，将政府责任落到实处，使不论哪个地区的法援工作者都敢于理直气壮的宣传法律援助，使更多的弱势群体民众切实感受到政府的关怀。法律援助中心要切实做好为困难群众及特殊群体提供法律援助的工作；要努力扩大法律援助覆盖面，努力提高法律援助保障水平，使更多的困难群众获得法律帮助；要健全完善法律援助便民措施；认真做好法律援助监督管理工作。
（四）加大基层法律援助部门和人员建设
在构建和谐社会，关注以人为本，寻求公平正义的今天，法律援助工作的任务更加繁重，地位更加重要，作用更加凸现。健全和完善法律援助网络体系，充分发挥法律援助网络建设的职能作用，必须靠政府挂帅、部门联动、社会参与。
1、进一步落实政府责任
采取有效措施落实政府责任，有利于协调依托各部门单位、各乡镇、街道设立的法律援助站点关系，强化各站点的责任。只有在政府的统领之下，才能引起各相关单位的重视，才能有效地联动现有的法律援助网络。
2、进一步理顺管理体制
理顺管理体制有利于法律援助机构名正言顺地开展工作。区县政府或者政法委应增设一级法律援助主管机构，开展法律援助工作的领导管理、组织实施和业务指导，并将区县法律援助中心明确为正科级（或副科级）单位，赋予其与管理对应的职权。同时，将法律援助中心统一确定为行政单位。
3、进一步选拔专业人才
明确专人专编，选拔专业人才有利明确责任，保持法律援助工作的延续性和可持续发展。基层司法所应增设专门从事法律援助工作的岗位，安排专业人员，具体负责辖区内法律援助申请的初审、提供法律咨询、联系受援对象、参加符合法律援助条件的人民调解。
4、进一步创新联动机制
为了扩大法律援助的覆盖面，着力与公安局、检察院、交警部门、法院以及基层法庭建立联系制度。在公安、检察阶段提前介入维护青少年犯罪嫌疑人的合法权益，为被害人及时代理附带民事和解；为交通事故被害人代理调解、进行诉前财产保全；为没有申请法律援助的困难弱势群体及时提供法律援助，等等。实践证明，创新部门联动机制，有利于扩大法律援助无形网络，实现“应援尽援”的目标。
5、进一步动员社会力量
在调研中我们了解到多数法律援助中心存在队伍不专业、缺乏事业心等方面的问题，是法律援助网络不能正常发挥作用的重要原因。在“公民社会”的转型阶段，志愿者和社会组织的力量是不可低估的。鼓励社会力量参与法律援助有利于弥补现有法律援助人员专业素质偏底、工作热情和工作积极性不高和工作效率低下等等不足。各级法律援助中心应搭建社会组织和志愿者主动参与法律援助工作的平台，做好召集志愿者的组织工作。要充分调动社会组织参与法律援助的积极性，充分利用社会组织和志愿者的力量募集资金，补充财政资金的困难和不足，充分利用社会组织和志原者队伍的人力资源，相互协作，取长补短，从而更有效地提高法律援助的社会效益。
（五）降低法律援助的门槛，扩大法援受援面
法律援助门槛过高，导致社会侵权事件得不到及时制止，还会引发矛盾激化，产生社会不安定因素。有鉴于此法律援助中心可以根据当地经济社会发展水平，推动放宽法律援助经济困难标准，促进法律援助工作与经济社会发展相协调。适应困难群众的法律援助需求，将就业、就医、就学、劳动报酬、社会保障等与民生问题紧密相关的事项，纳入法律援助补充事项范围，扩大法律援助覆盖面，采用特事特办的原则和破格的方式，为民提供及时有效的法律帮助，使更多的困难群众获得法律帮助。例如，尽管房屋纠纷不属于援助范围，一旦孤寡老人被人侵占房产，需要法律援助时，法律援助中心就应该派出律师为其维权。还有未成年人申请法律援助的，不须审查经济状况一律受理；老年人、残疾人、军属，以及无收入的服刑人员，叶最好不受“低保”限制，获得相应的法律援助
（六）提高法律援助律师的经济补贴标准
《法律援助条例》第24条第三款规定，“法律援助办案补贴的标准由省、自治区、直辖市人民政府司法行政部门会同同级财政部门，根据当地经济发展水平，参考法律援助机构办理各类法律援助案件的平均成本等因素核定，并可以根据需要调整”。法律援助机构人员可以领取办案补贴，以吸引、挽留基层特别是欠发达地区法律专业人员。提高法律援助律师的经济补贴标准，还可借鉴国外做法，包括律师法律咨询、非诉调解、代理诉讼等补偿标准，应不低于同行业的社会市场标准。
（七）加强法律援助、司法救助两者的制度衔接
最高人民法院与司法部自1999年起，就开始着手解决两项制度的衔接问题，相关文件规定先后颁布，但由于两者处于并行状态，衔接配合中还存在一定的问题，影响两者功能的发挥。
首先要统一两者的“经济困难”标准，实现法律援助受援者享受免费法律服务和诉讼费缓、减、免司法保障全过程的对接。其次两者应加强协调机制，严格执行最高人民法院、司法部《 关于民事诉讼法律援助工作的规定 》，真正做到不再出现“双重审查”。再次继续保障和加大政府对各级法院的经费支持力度。最后加强法律援助和司法救助相关的地方立法。
参考文献：《法律援助条例》、《山东省法律援助条例》、中国法律援助网、《法律援助案例选编》