智慧检务视角下侵害未成年人案件强制报告制度的完善.pdf
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1、智慧检务视角下侵害未成年人案件强制报告制度的完善李章颖王颖(北京市丰台区人民检察院,北京100071)摘要:近年来,侵害未成年人案件占比不断攀升,而囿于案发地点隐蔽、未成年人求助意识弱等原因,此类案件常陷入发现难、报案不及时、延误调查取证难的困境。为有效应对这一问题,我国初步制定了侵害未成年人案件强制报告制度,随着各地实践该制度不断细化,但仍然存在报告率低、受理部门规定混乱、未履行报告义务责任不明确不一致等问题。辩证地借鉴域外国家或地区的发展经验,从明确报告主体及其义务类型、确定民政部门为受理部门、充分利用大数据优势设置强制报告平台与提示程序、持续做好后续响应救助工作四个方面进行完善。关键词:
2、智慧检务;侵害未成年人案件;强制报告制度;程序重构中图分类号:D922.183文献标识码:A文章编号:2096-8353(2023)01-0055-09收稿日期:2023-03-29作者简介:李章颖(1965-),女,满族,北京市丰台区人民检察院第一检察部四级高级检察官;研究方向:少年司法。王颖(1992-),女,汉族,北京市丰台区人民检察院第一检察部检察官助理,硕士;研究方向:少年司法。近年来,侵害未成年人案件呈总体上升的高发态势。根据最高人民检察院(以下简称“最高检”)发布的 未成年人检察工作白皮书(2021)数据显示,2017年至2021年,全国检察机关提起公诉侵害未成年人犯罪人员分别为
3、47466人、50705人、62948人、57295人和60553人,分别占当年涉未成年人刑事案件总案件数的44.34%、46.51%、50.67%、51.04%和63.22%。2021年,检察机关对侵害未成年人犯罪提起公诉人数最多的为强奸罪和猥亵儿童罪,占提起公诉人数的42.4%。上述数据表明,我国检察机关办理侵害未成年人犯罪案件占比不断攀升,目前已过半,且性侵案件占比最重。法院方面,“2016年至2020年,全国各级法院依法审理猥亵儿童、拐卖儿童、组织儿童进行违反治安管理的活动等侵害未成年人的刑事案件24035件24386人”。1纵观这些统计数据,未成年人遭犯罪侵害的形势不可谓不严峻。更值
4、得关注的是,侵害未成年人犯罪案件数量持续居高不下的原因,是未成年人由于身心发育不成熟、自我保护意识不强,在遭受侵No.1,2023(Vol.4,Total No.13)司 法 警 官 职 业 教 育 研 究VocationalEducationResearchofJudicialPolice2023年第1期(第4卷 总第13期)55-害后不知、不敢向外界寻求帮助的案事件也颇为常见;另一方面,大部分侵害未成年人犯罪案件,尤其是性侵案件都发生在学校、家庭、宾馆等较为隐蔽或封闭的环境内,大多还是熟人作案、长期做案,更加增添了及时发现、调查取证的难度。为了破解这一难题,尽可能及时发现侵害未成年人犯罪案
5、件,侵害未成年人强制报告制度。(以下简称“强制报告制度”)应运而生,该制度确实对严厉打击侵害未成年人犯罪、全面提升未成年人综合保护水平具有重要意义,但从司法实践来看,新制度的运行效果并不理想,主动报告率不足一成。2021年,全国检察机关对侵害未成年人犯罪批准逮捕4.6万人,通过强制报告办理的案件仅1657件,仅占侵害未成年人犯罪案件的3.47%。2不过,由于当前强制报告制度处于初步运行阶段,存在立法设计粗疏、规则运行不顺畅等问题无可厚非,如何探明制度缺陷将其细化落实是下一步的重要课题。在数字化、信息化时代,“大数据”也对检察工作带来了突破性的变化,大数据赋能法律监督,是促进检察机关积极主动融入
6、其他“五大保护”的必然要求。最高检2017年就表示要强化大数据战略思维,深化“智慧检务”建设,明确智慧检务是指在检察工作中运用现代信息技术,构建“感、传、知、用、管”五维一体的检察信息化应用系统。2022年全国检察长(扩大)会议提出,要以“检察大数据战略”赋能新时代检察工作高质量发展,充分挖掘、用好大数据,以“数字革命”驱动新时代法律监督整体质效。因此,本文拟在揭示强制报告运行困境的基础上,参考借鉴域外国家或地区相对成熟的强制报告制度的运行经验,在智慧检务的视角下,构建符合我国国情的强制报告大数据法律监督模型,进一步促进强制报告制度在本土“落地开花”。一、我国侵害未成年人案件强制报告制度的历史
7、沿革及运行困境(一)侵害未成年人案件强制报告制度的历史沿革2006年修订的 未成年人保护法 第六条首次出现了侵害未成年人报告的内容,当时的报告主体规定为所有人,且认为报告是一项权利而非义务,与现行的强制报告制度的性质并不完全一致。“强制报告”这一字眼最早见于2011年颁布的 中国儿童发展纲要(2011-2020年),该纲要在儿童与法律保护部分明确提出,要建立受暴力伤害儿童问题的强制报告机制。随后2013年、2014年,两高两部先后发布的 关于依法惩治性侵害未成年人犯罪的意见(以下简称 性侵意见)和 关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见(以下简称 监护侵害意见),以及2015年出
8、台的 反家庭暴力法,进一步规定负有监护、教育、医疗等特殊职责的人员发现未成年人遭受犯罪侵害时具有举报责任,此为我国强制报告制度的雏形,但此时强制报告内容过于狭窄,规定过于原则、落实情况也不够理想。司法机关为了有效破解侵害未成年人案件发现难、取证难等困境,自2018年起,以浙江省杭州市等地为代表的多地检察机关会同有关部门积极探索制定了强制报告制度,积累了大量实践经验。2020年5月,由九部门联合会签了 关于建立侵害未成年人案件强制报告制度的意见(以下简称 强制报告意见),从国家层面进一步明确强制报告的内容、确定强制报告受理主体、追责机制、后续救助等内强制报告意见 第二条规定:国家机关、法律法规授
9、权行使公权力的各类组织及法律规定的公职人员,密切接触未成年人行业的各类组织及其从业人员,在工作中发现未成年人遭受或疑似遭受不法侵害以及面临不法侵害危险的,应当立即向公安机关报案或举报。2006年 未成年人保护法 第六条第二款规定:对侵犯未成年人合法权益的行为,任何组织和个人都有权予以劝阻、制止或者向有关部门提出检举或者控告。法学论坛56-容,标志着我国强制报告制度基本成型。同年新修订的未成年人保护法 继续完善强制报告的主体,规定了扩大了强制报告的范围,标志着我国强制报告制度正式上升为国家法律规范。(二)侵害未成年人案件强制报告制度的运行困境2021年,因强制报告办理的案件数远不足同期侵害未成年
10、人案件数的一成,由此可见,该制度并未完全发挥其在预防、及时发现未成年人遭受侵害的重要作用。究其原因,主要是受报告主体未落实到个人、受理主体不明确、陈旧思想固化等多方面因素的影响,报告主体不愿报告、不敢报告。1.报告主体主动性差根据 未成年人保护法 第十一条的规定,我国强制报告的主体看似涵盖了所有公民,但其实不然。仔细分析对比法条原文就能发现,该规定将报告主体划分为两个层面:第一个层面是非强制性报告主体。此种情形中的报告是法律赋予所有公民的权利和道德义务,且必须是发现确有存在不利于未成年人身心健康的情形才能报告;第二个层面是强制报告主体。此种情形中报告是法律赋予上述单位及其工作人员的法定义务,不
11、履行需要承担相应的责任,且不要求一定存在未成年人遭受侵害的事实,疑似遭受侵害以及发现面临危险的情形也属于强制报告的内容。综上所述,我国强制报告主体实质上是国家机关以及根据职业特性,通过与未成年人的密切接触更有可能发现侵害行为的组织和个人。这种规定存在两个问题:一方面,强制报告主体范围较窄。密切接触未成年人的群体确实相较于一般人而言更有可能发现未成年人遭受侵害的情形,但仍然可能存在其他公民更早发现未成年人疑似遭受侵害或存在不法危险的可能性,作出此种限定不利于最大限度保护未成年人。强制报告意见 中列举了大多数密切接触未成年人行业的各类组织,以及九类需要强制报告的情形,其中包括疑似遭受侵害或存在不法
12、危险的情形,但实践中很多人对何为疑似、何为存在危险的判断不统一,自身是否属于密切接触未成年人的单位认识存在分歧,在求证上述问题的过程中可能就会大大打消其履行报告义务的积极性;另一方面,强制报告主体的责任落实过于模糊。我国将单位及其工作人员均规定为了强制报告的主体,并未将义务落实到具体的个人头上,这就可能会出现组织内工作人员互相推诿扯皮的现象,在后续倒查追究未履行强制报告义务责任时,也会出现“组织”的义务应该由谁来具体承担的弊病。2.受理主体不明确强制报告制度由最初散落于 性侵意见、监护侵害意见 到现在作为法律规范写入 未成年人保护法,体现了我国未成年人综合保护工作的不断进步、少年司法理念的深化
13、发展。但这种由零到整的发展过程也导致该制度在落实过程中出现受理部门混乱的问题。性侵意见 中规定的报告受理部门为公安机关、人民检察院、人民法院;未成年人保护法 第十一条规定的受理部门为公安机关、民政、教育行政部门等有关部门;而在“网络保护”专章中规定的受理部门为网信、公安等部门;强制报告意见 中则规定受理部门为公安机关。从上述规定来看,受理部门较为混乱,存在三个隐患:一是影响报告效率。受理部门不一致的情况下,多部门受理内容交叉,容易出现各职能部门之间“踢皮球”“九龙治水”的局面,延误未成年人的保护和救助时机;二是不同部门存在信息壁垒。当前我国各未成年人保护职能部门并未建立协同治理机制和平台,多部
14、门受理报告线索不利于线索在各部门之间共享或及时流转,可能致使未成年人无法获得及时救助,或多部门重复处理同一线索造成资源浪费;三是公安机关作为受理部门具有不合理性。未成年人遭受或疑似遭受侵害、面临不法危险的情形并不一定会涉及刑事案件,可能有些属于民事、行政等类型的事务。在当前基层警力本就有限的情况下,会给公安机关带来非常大的工作量,也可能会浪费执法资源。且李章颖王颖:智慧检务视角下侵害未成年人案件强制报告制度的完善57-公安机关过早介入也容易给未成年人及其家庭造成心理压力,介入不当还可能会让未成年人遭受二次伤害或三次伤害。3.未履行报告职责的责任不明确强制报告意见 第十六条和第十七条规定了未履行
15、强制报告义务的责任追究,主要有行政责任、政治责任和刑事责任三种。实践中,真正对不履行报告义务的组织或个人具有威慑力的可能只有刑事责任。2020年2月,时任最高检第九检察厅厅长的史卫忠在访谈中提到,湖南某小学发生一起教师强奸、猥亵学生的案件,该校负责人隐瞒不报,检察机关以该校校长涉嫌渎职类犯罪提起公诉。但上海市某区在一起类似案件中的处理方式则大不相同。区纪委监委经调查后对未履行报告义务的学校校长、党委书记作出政务撤职、撤销党内职务的处分。3由此可见,强制报告意见 仅是作出责任承担的指引,很难统一各地在实践中责任追究的认识性差异。此外,由于强制报告制度实施时间较短、宣传范围不够广泛,实践中还存在部
16、分强制报告主体对这一制度的内容并不十分清楚,对自身也属于报告主体范围并不一定了解,如部分培训机构、诊所、宾馆酒店等。根据北京慈幼儿童福利研究中心的调研,教师、医生、警察等群体对强制报告的立法和执法变革并不是非了解。4在这种情形下,相关主体未履行报告义务是否具有违法性认识,追究其责任是否具有正当性或需要有待商榷。当前,部分地方在落实强制报告制度时,为了统筹强制报告线索收集及其他工作的开展,以社区或村为单位设置了“儿童主任”这一角色,但该角色并不属于国家工作人员,而大多是由社区工作人员兼任。但儿童主任没有履行强制报告义务该如何追究其责任,若科处行政或刑事责任未免太过严苛,也从一定程度上限制了强制报
17、告制度基层力量的发展与壮大。二、域外侵害未成年人案件强制报告系统运行经验强制报告制度最早起源于美国,最初的报告范围仅限于虐待和忽视儿童。早在二十世纪六十年代,美国哥伦比亚特区和各州先后通过了 虐待儿童举报法,基本确立了强制报告制度。此后该制度也得到了英美法系国家的广泛认可和运用。从世界范围看,截至目前,从各国和地区立法机构对强制报告制度的态度可以看出,该制度仍然处于扩张和发展阶段,运转成熟的国家和地区已形成了较为丰富的经验,可以为我国强制报告制度的完善与优化提供借鉴。(一)主体明确各国关于强制报告主体的范围界定可以分为三种类型:一是将报告主体限定为教师、医务人员、社工等密切接触未成年人的从业者
18、,并未对普通公民附加报告的义务;二是将报告主体扩张为所有公民或单位;三是兼并上述两种模式,根据未成年人遭受侵害的类型不同,强制报告主体的范围也有所区别。第一种限定主体的模式在大陆法系国家较为常见。如德国在 联邦儿童保护法 中规定了强制报告制度,有效避免了联邦各州在未成年人保护相关法律法规之间的差异。该法规定医生、产科护理人员或助产士或其他医疗专业人员,国家认可的职业心理学家,教育、家庭、婚姻顾问,公共服务机构成员、顾问,国家认可的社会教育者和私立学校的教师以及公立学校的教师,国家公认的社会工作者等主体,在发现未成年人最大利益受到威胁时,应当与未成年人及其监护人讨论相关情况,并有权收集疑似案例并
19、及时通过匿名方式向德国联邦家庭事务部青年办公室报告。4再如日本在 儿童虐待防止法 中规定,未成年人福利机构工作人员、学校教职员工、律师、公共卫生护士、医生等职业特性与未成年人福利有关的人员具有强制报告义务。第二种全民报告模式在英美法系国家较为常见。如美国最初强制报告主体限定为医务工作者,随着制度的不断扩张和发展,现在美国各州基本都将报告主体范围扩大到所有公民。美国 法典 第20341条(a)项规定,在联邦法学论坛58-土地上或在联邦经营(或承包)设施中从事(b)分项所述活动或专业的人,有理由怀疑存在虐待未成年人的事件,应尽快向指定机构报告;个人若知悉或有理由怀疑由虐待事件发生,也应当尽快向指定
20、机构报告。其中(b)分项主要列举了心理学家、心理健康专家和精神病学家,医护人员,社工和婚姻、家庭和个人辅导员,学校管理者及教辅人员,未成年人保育工作者和管理人员,刑事检察官、缓刑监督官、执法人员和少年改造或拘留设施雇员,商业图片和电影加工人员。再如,南非共和国在 性侵害及相关事项法案 中规定,所有确信、知悉或怀疑儿童遭受性侵害的公民都必须立即向警察部门报告。5第三种兼而有之模式的代表国为加拿大。加拿大将强制报告主体分为两种:一种是对于发现儿童遭受虐待的情形,具有报告义务的人员为医务人员、学校教职员工等密切接触未成年人行业的从业人员,普通公民没有报告义务;另一种是对于发现涉及儿童色情的情形,所有
21、公民均具有报告义务。儿童与家庭服务法 的相关规定,任何有理由认为材料或陈述属于或可能属于儿童色情活动的人,均有义务向有关部门报告。6(二)报告内容逐步拓展从历史演变的过程来看,强制报告的内容均呈现出逐步扩张的趋势。从世界范围而言,各国立法均将性侵害和身体侵害规定为必须报告的情形,但对于侵害达到何种程度才需要报告存在不同的认识。如大多数国家均认为虐待属于身体侵害的情形之一,但普遍认为单纯的伤害本身或适度惩戒本身不一定构成身体侵害,应当结合多重因素予以判断。7美国强制报告内容以虐待为主,且明确规定虐待包括给未成年人造成身体或精神伤害,对未成年人进行露骨的性行为或性虐待,疏于照顾或治疗未成年人等。日
22、本则列明猥亵、暴力伤害、造成心理伤害的言行以及疏于监管照料等损害行为构成儿童虐待。加拿大的强制报告内容较为全面、具体,安大略省将未成年人可能遭受或已经遭受情感伤害,监护人不同意对受到情感伤害的未成年人提供服务或治疗,未成年人存在情感或发育问题以及患有精神疾病,未成年父母无法行使监护权等情形均纳入报告的范围。此外,随着报告内容的扩张,一些国家还将“儿童目睹家庭暴力”纳入虐待儿童的行为范畴,如澳大利亚拉布拉多州和纽芬兰州均规定,当目睹儿童所在家庭发生家庭暴力,不论是否造成儿童创伤或风险均应当报告。8(三)未履行报告义务的责任承担各国根据报告主体立法模式的不同,对未履行报告义务的责任承担的规定也不尽
23、相同。一是立法将强制报告视为报告主体因其职业特性而享有的“权利”,并未设置未履行报告义务的责任形式;二是将强制报告视为法定义务,不履行报告义务应当承担民事责任、行业规制、行政处罚或刑事责任。前一种类型以德国和日本为主,他们均系根据职业特性将特定行业从业人员或公共服务人员等群体确定为报告主体,且立法认为强制报告更多的是法律赋予上述人员的权利而非义务。如德国法律高度重视保护个人隐私,根据德国 刑法 的相关规定,公共服务人员只有出于阻止更大伤害事件的发生的前提下,才能违反保密义务,否则可能会受到行政处罚甚至刑事处罚。因此,报告主体对向有关部门报告侵害未成年人案件时一直持谨慎态度。日本同样也没有规定未
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