政府视角下PPP项目融资的法律建议.pdf
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1、现代商贸工业2023 年第 18 期Modern Business Trade Industry No.18.2023作者简介:吕章元(1994-),男,汉族,湖南衡阳人,法律硕士,湖南真泽律师事务所律师,主要从事 PPP、环境与资源保护法、破产法、行政法的研究及实务工作。理部门能对其进行更有效的联动协同管理。而相对信息流通闭塞、经济欠发达地区,部分灵活用工人员因跨省结算服务费,出现劳动保障权益损害的时候,劳动监管部门需要有效告知维权途径及维权部门,杜绝灵活用工泛滥,劳动者劳动保障权益侵害。4.3 灵活用工平台企业规范化灵活用工平台作为灵活用工的应用运营模型,市场监督管理部门及劳动监管部门应对
2、平台进行有效的资质监管及业务监管,通过多部门联动、政企协同管理,将不合规的灵活用工平台企业从用工市场中进行整改和清理,保护合法合规的平台企业健康成长,建立良好的市场秩序,杜绝市场恶性竞争等市场乱象。平台企业需要修正只关注自身业务增长,不关注劳动个体保障的问题。有效根据自身主营业务,对符合经营范围的灵活用工的就业群体进行平台管理。严格遵守灵活用工的法律规范要求,为灵活就业人员提供必要的职业伤害商业保险,对于灵活用工黑名单岗位,严格执行为劳动者按时足额缴纳社会保险,维护就业者权益。维护健康有序的灵活用工市场,实现从盲目扩张到合法合规经营,高质量发展。4.4 政府部门加强监管力度随着现代社会灵活用工
3、的广泛应用,新业态用工正在带来新的用工革命,新的用工模式有效推动劳动监管部门使用新的监管手段来促进新就业形态用工安全保障。针对灵活用工平台经济流量大,流动性强的特点,政府税务监管部门、市场监督管理部门、劳动监察部门、各类园区管委会,加强对所属区域园区的政策规划。通过建立全国性灵活用工平台企业大数据监管系统,时时关注资本的流通及因此产生的社会经济效应。对于容易产生负面社会效应的平台企业要进行重点监管。保障在区域与区域之间,社会资源的公平性及有效性,政府需要尽可能保障灵活用工经济区域间的信息完全和完整性,建立健全企业白名单及黑名单制度,维护阳光透明健康的经营环境,采用适时的政策工具监管平台企业,避
4、免企业外部性社会效应,积极支持正面清单企业茁壮成长。对于关乎民生就业的灵活用工模式,政府积极鼓励健康有序的平台企业发挥更有效的灵活就业平台作用,为企业保驾护航,实现精准监管,有的放矢。灵活用工正在越来越深刻地影响着我们的生活。以市场为导向,政企协同监管,以法律规范为准绳,以劳动者有尊严有保障的劳作为管理目标,将是未来新业态就业的发展新方向。在不断加大的劳动保护的前提下,就业领域多种劳动模式共存,就业市场充分就业,实现国民经济共同富裕。参考文献1 杨芳试.论多种灵活用工方式的特点及选择J.知识经济,2019,(19):98-99.2 方钟亮.关于优化共享经济平台促进灵活用工的研究和建议J.青年与
5、社会,2019,(33):149-150.3 王全兴,刘琦.我国新经济下灵活用工的特点、挑战和法律规制J.法学评论,2019,(4):79-94.4 李才海,王妍.平台经济下灵活就业者用工关系研究J.劳动保障世界,2020,(8):12-14.5 远见.新兴行业让求职者主动择业意愿更强J.劳动保障世界,2020,(1):66-67.6 张雪娇,王爽,赵敏茹,等.中国灵活用工的风险控制J.中国航班,2020,(10):100.政府视角下 PPP 项目融资的法律建议吕章元(湖南真泽律师事务所,湖南 长沙 410083)摘 要:PPP 模式在我国发展迅速,但 PPP 项目融资存在诸多困境,主要表现在
6、项目融资缺口巨大、项目融资方式单一、项目融资成本高、项目融资要求高等,这严重阻碍了 PPP 模式在我国的长远发展。本文通过分析造成困境的主要原因,并从政府视角提出完善 PPP 法律体系、加强 PPP 项目合法合规性审查、规范 PPP 有关制度安排等方面的法律建议。关键词:PPP;融资;现状;困境;政府视角中图分类号:F23 文献标识码:A doi:10.19311/ki.1672-3198.2023.18.054 目前 PPP 项目融资面临诸多困境,如何促进 PPP 项目融资,是政府方、社会资本方、金融企业等各方面临的一大难题。狭义上的政府包括参与 PPP 项目的政府方及其授权委托的有关政府部
7、门,具有参与、监督、审批551现代商贸工业2023 年第 18 期Modern Business Trade Industry No.18.2023PPP 项目及其他有关职责,广义上的政府包括中央、地方各级政府及有关机关,在 PPP 立法、监督、管理等方面及促进国民经济发展、提供基础设施等方面具有相应职责,因而确有必要从政府视角对 PPP 项目融资有关问题进行研究。1 PPP 项目融资的现状1.1 PPP 项目融资方式单一虽然 PPP 有关政策性文件规定,投资者或者项目公司可以通过多种方式融资。如国发201443 号文第二条明确,投资者或项目公司可以通过银行贷款、企业债等方式融资;财金2016
8、92 号文第三十二条明确,可以依法设置抵押、质押等担保权益,或进行结构化融资;发改投资20142724 号文鼓励项目公司或合作伙伴通过成立私募基金、引入战略投资者等多种方式拓宽融资渠道。此外,发改农经2015488 号文鼓励符合条件的企业通过 IPO、增发企业债券、项目收益债券等多种方式筹措资金。但有研究表明,PPP 项目实际操作过程中以贷款方式融资占比较高,融资方式较单一,模式单一,普遍是贷款,由于贷款方式融资期限有限,容易导致资金期限错配,增加了项目风险。以四川省为例,据四川省财政厅政府与社会资本合作(PPP)项目融资成本信息发布统计数据显示:截至 2017 年 2 月 28 日,全省 P
9、PP库内处于执行阶段的 90 个项目中,已签订融资协议的42 个,由银行业金融机构提供融资的 37 个,全为间接融资,占比 88.1%;截至 2018 年 2 月 28 日,全省 PPP 项目库内处于执行阶段的 192 个项目中,已签订融资协议的93 个,新增 51 个项目中,由银行业金融机构提供融资的44 个,占 86.27%。1.2 PPP 项目融资成本高PPP 项目融资成本高,主要体现在 PPP 项目融资利率高、融资费用高、融资时间长、周期长、融资前期投入高等这几个方面。第一,PPP 项目融资周期长,成本高。这是由 PPP项目合作期限长决定的,发改农经20172119 号明确期限通常是
10、10 30 年;有研究统计,以财政部的第一批42 个示范项目为例,30 年以上的有 3 个,最高的达 50年,19 个项目为 30 年,其余 20 个项目都在 10 30 年之间,没有低于 10 年的。要使资金期限与项目匹配,则项目融资期限也应该与合作期限保持一致,否则通常就要进行二次融资。但是,在实务中通常是因为 PPP 项目全生命周期长、投资规模大等特性,导致资金匹配难、退出项目难等问题。第二,PPP 项目融资利率和融资费用相对较高。第三,PPP 项目融资前期投入高,融资失败的可能性比较大,沉没成本高。同样以四川省为例,截至 2017年 2 月 28 日,42 个已签订融资协议,平均融资成
11、本5.84%,最低 4.35%,最高 11%;截至 2018 年 2 月 28日,新增 51 个签订融资协议的平均融资成本 5.92%,融资成本高低区间 4.35%8.50%。而 PPP 项目的回报率通常基于“保本微利”的原则保持在 6%8%,由此可见 PPP 项目融资成本之高。1.3 PPP 项目融资要求高PPP 项目融资要求高,主要体现在债券发行、银行融资等多种融资方式要求较高。如发行项目收益企业债券,仅项目财务效益评价就要求在运营期内的每个计息年度,收入应能完全覆盖当年还本付息的规模。发改办财金20152010 号文明确,对于政府购买服务项目,或债券存续期内财政补贴占全部收入比例超过30
12、%的,或运营期超过 20 年的,内部收益率的要求可适当放宽,但原则上不低于 6%。再如,银行融资要求可以采用信用、应收款质押等非社会资本担保方式的增信措施,但要求必须纳入 PPP 项目综合信息平台,项目层级可以为区县级,政府公共预算收入不低于 15 亿元;银行融资要求高还体现在授信要求高、监管要求高、要选择牵头银行的银团融资模式等各方面。此外,有研究表明,PPP项目资产证券化融资的条件、主体、程序、规模等方面也有较高要求。1.4 PPP 项目融资缺口巨大近年来 PPP 模式项目建设迎来高速发展,截至2022年 10 月 15 日,全国 PPP 综合信息平台项目管理库累计项目数 10303 个、
13、投资额 165743 亿元。从国发201551 号文等文件规定及目前实务操作的情况来看,总投资额 16.57 万亿,而项目资本金通常占 20%;有研究表明,从参股情况来看,医疗交通行业政府方参股比例超过30%,而城镇开发、能源、水利等行业政府方参股一般在 10%30%;从国家政策层面来看,财金2014156规定最高不超过50%且不具有控制权,实践中得到了普遍的遵守。按融资 75%计算,总投资额 16.57 万亿拟融资 12.43 万亿,由此可见 PPP 各方的融资需求之大。2 PPP 项目融资困境的原因分析2.1 PPP 政策稳定性不强PPP 政策稳定性不强不便于 PPP 项目的融资,PPP政
14、策容易变动,增加了不确定性,这让金融机构、金融投资者等主体对 PPP 项目失去信心,预期要更多的收益,从而最终导致 PPP 项目目前面临的一些困境。从目前的情况来看,我国 PPP 政策的不稳定性主要体现在 PPP有关规范性文件位阶、政策的时效性以及政策的冲突性方面。首先,PPP 政策稳定性不强体现在 PPP 有关规范651现代商贸工业2023 年第 18 期Modern Business Trade Industry No.18.2023性文件位阶较低。我国目前,法律间的位阶关系大致为:宪法基本法普通法行政法规地方性法规、自治条例、单行条例规章。我国目前 PPP 相关的规范性文件中,除了 PP
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