政府规制视域下我国健康养老服务监管问题研究.pdf
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1、第 卷第 期 年 月卫生软科学 .收稿日期:/基金项目:国家社会科学基金重点项目我国城乡老年人健康养老需求与养老服务供给研究()江苏省研究生培养创新工程研究生科研与实践创新计划社区居家健康养老服务平台的“四全”模式构建研究()作者简介:赵千芊()女 江苏常州人 硕士 主要从事卫生事业管理、政府治理与卫生政策、卫生服务方面的研究 通信作者:王俊华()女 江苏苏州人 博士 教授 主要从事卫生事业管理、卫生政策方面的研究政府规制视域下我国健康养老服务监管问题研究赵千芊 何佳楠 赵怡展 董晨雪 王俊华(苏州大学政治与公共管理学院 江苏 苏州 苏州大学中国特色城镇化研究中心/政治与公共管理学院 江苏 苏
2、州)摘 要:在分析梳理我国政府对健康养老服务监管现状及存在问题的基础上 通过研究政府规制理论 并借鉴参考国外经验 从健全健康养老服务监管法律法规、健全政府健康养老服务体系 整合内外监管资源、提高健康养老监管结果公开度、推进健康养老服务监管常态化、运用新兴技术加强健康养老服务监管多个方面为改进我国健康养老服务监管提出建议 以建立多元主体参与的健康养老服务监管体系 让老年人安享健康晚年关键词:健康养老服务 政府规制 政府监管中图分类号:文献标志码:文章编号:()/:随着社会与经济的不断发展 我国老龄化程度不断加深 社会对健康养老服务的需求激增 对所提供服务的质量和种类也有了更高的要求 党的二十大报
3、告中提出:“推进健康中国建设 把保障人民健康放在优先发展的战略位置实施积极应对人口老龄化国家战略”体现了我国对老龄化问题和健康养老的重视 不可否认的是 在健康养老服务资源匮乏的情况下 社会资本介入健康养老服务市场后 受其资本逐利性驱使 往往会存在因追求利润最大化而忽视所提供的健康养老服务质量下降的情况 同时 多项社会报道中均反映了部分健康养老机构所提供健康养老服务与宣传不符 或存在机构欺老虐老行为等现象 由此可见 我国健康养老服务质量参差不齐 类似事件屡有发生 严重损害了我国老年人健康养老的基本权益 也凸显了我国健康养老服务行业监管尚未形成多元主体规制的完整体系 加强我国健康养老服务的监管迫在
4、眉睫为加强对我国健康养老服务行业的监管 年 国务院印发了 “十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划 文件指出要加强对市场主体行为的监管 规范养老行业发展 并鼓励地方建立监管机制以强化对养老服务机构的日常监管 为保障健康养老服务行业健康有序发展 建立健全我国健康养老服务行业监管体系 应本着以人为本的原则 切实保障老年人的合法权益 这表明 根据老年人自身的不同需求制定完善健康养老服务行业的标准、规范健康养老服务行业、提升健康养老服务质量已成为政府监管部门的重要任务 本文分析梳理了我国政府对健康养老服务监管现状及存在问题 通过研究政府规制理论 并借鉴参考国外经验的基础 提出相应建议为完善我国健康
5、养老服务监督提供参考 我国健康养老服务监管现状政府规制即政府通过运用公共权力 制定健康养老服务相关规则条例 从法制化、信息化、标准化、系统化等多方面入手 对健康养老服务行业进行规制与调控 我国的养老服务发展初期 政府主要规制政策涉及面较窄 随着我国整体实力的快速发展及人口结构的改变 政府在全面应对老龄化现象的过程中提出了“健康养老”这一概念 并逐渐形成以 宪法为主、以相关基础法律为依据 以国家和地方性的政卫生软科学第 卷策为辅的健康养老服务政策体系 重视对健康养老服务的监管 实现健康养老服务领域的政府规制从国家到地方的深入发展 相关政策政府对我国健康养老服务的规制可分为直接规制与间接规制:直接
6、规制是政府通过对健康养老服务产业的价格、投资、收益率、市场准入和竞争等方面进行事前干预 直接介入健康养老服务市场主体的生产经营决策 如 年 国务院办公厅颁布了 国务院办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见(国办发 号)该文件强调了健康养老服务业监管的重要性 并做出了加强监管和组织实施的意见要求 年 国务院办公厅印发了 国务院办公厅关于建立健全养老服务综合监管制度促 进 养 老 服 务 高 质 量 发 展 的 意 见(国 办 发 号)要求在监管重点、监管责任和监管方式 方面进一步做好相关工作的落实 以建立健全养老服务综合监管制度间接规制是政府通过排除健康养老服务市场中的垄断行为
7、、不公平竞争、不公平交易等违法行为进行事后干预 建立并维持市场的竞争秩序与规则 以促进健康养老服务市场的良好发展 我国政府通过颁布优惠和扶持政策 鼓励民间资本参与提供健康养老服务 并制定了明确的、具有可操作性的政策规范健康养老服务市场 以防止出现垄断现象 如 国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见(国办发 号)其中明确提出要减轻养老服务税费负担 并推进养老机构规模化、连锁化发展 此外 还提出要推动解决养老机构服务融资问题 从而为从事养老服务行业的个人及微小企业提供政策支持 同时 还制定了一定的国家标准与行业标准对健康养老服务质量进行评估 推进健康养老服务的科学化和专业化如 年国家市场监督管理总
8、局、国家标准化管理委员 会 发 布 的 养 老 机 构 服 务 安 全 基 本 规 范()该规范是我国养老服务领域第一项强制性国家标准 明确了养老机构在多个方面应达到的规范和标准 以完善我国养老服务的标准体系随着政府规制在健康养老服务监管中的不断完善政府对健康养老服务监管的重心从规制机构行为逐步转向服务的全过程 目前 我国已初步建立了健康养老服务行业监管体系 规范了健康养老服务行业市场提高了健康养老服务质量 使我国健康养老服务行业获得了长足且多元化的发展 激发了市场发展健康养老服务的活力与积极性 并吸引了社会出资发展健康养老服务事业 有效应对日益严重的社会老龄化问题 此外 还营造了“尊老、敬老
9、、助老、护老”的良好风尚 让社会各界积极地参与到健康养老服务的建设中 保障了老年人的合法权益 为老年人提供了更好的养老环境和条件 有助于老年人的身心健康 地方实践在政府的日益重视和实践下 多个城市也对健康养老服务的监管进行了积极的探索与实践 苏州市通过印发 关于建立健全养老服务综合监管制度促进养老服务高质量发展的实施方案 推动苏州市健康养老服务高质量发展 该 实施方案 确立了“依法依规监管、科学有效监管、公开公平监管、协同共治监管”的总体原则 明确了 个方面的重点监管任务通过 条措施提升综合监管效能 苏州市姑苏区先后出台多份政策文件以建立多元监管机制 对社区养老机构进行综合评估 并根据考评结果
10、增减运营补贴同时通过公众监督平台及服务满意度调查等方式 实现对养老机构服务质量的常态化监督 年 月 上海市民政局出台了 上海市养老服务机构信用评价管理办法 明确健康养老服务机构信息归集、评价以及分级分类监管的市区职责明确了健康养老服务机构信用信息的内容、来源和构成与要求 并对健康养老服务机构信用评价进行了规定 同时 落实了 上海市养老服务条例 和上海市养老服务机构综合监管办法 要求 保护养老机构老年人生命健康和合法权益 全力消除养老机构安全风险隐患 推动养老机构行业监管能力提升 同年 月 上海市印发 上海市健康老龄化行动方案(年)提出了加强老年照护统一需求评估管理这一主要任务 同时 强调强化监
11、督考核 通过建立评价制度 实施评估工作 实现对健康养老服务政策实施进度和实施效果的全面检查评估北京市自 年 月 日起开始施行 北京市养老机构综合监管暂行办法 年 月 重庆市民政局、市住房和城乡建设委员会、市市场监督管理局联合印发 重庆市推进养老机构“双随机、一公开”监管实施办法 以提高健康养老服务综合监管、智慧监管、效能监管水平 多个城市均已开始就健全当地健康养老服务监管体系采取行动 为健康养老服务监管的政府规制提供了经验和借鉴总体来看 我国健康养老服务政府监管体系建立与行业发展均处于初级阶段 还存在许多不足 需持续进行完善和优化 我国健康养老服务监管存在的问题 监管法律法规碎片化 监管水平参
12、差不齐近几年 国家相继出台了健康养老服务监管相关的法律法规和政策文件 为地方政府提供了参考与规范 但这些文件多为普适性文件 缺乏具体的操作指导 需要进一步完善 尽管各级地方政府结合本地实际情况出台了大量地方性法规、规章及制度 但由于立法层级相对较低 监管标准参差不齐 我国针对健康养老服务机构的等级评定、服务标准等规范仍不健全 部分地区虽然出台了相关规范 但由于缺少国家第 期赵千芊 何佳楠 赵怡展 等:政府规制视域下我国健康养老服务监管问题研究统一的指标及标准 仍难以衡量健康养老服务机构的服务质量 从而难以实现有效监管 此外 还有一部分健康养老服务行业机构监管规定分散于不同的规范性文件中 导致健
13、康养老服务业的监管法律法规体系整体呈现碎片化与分散化的特点 存在“多地多规”的 问 题 难 以 保 障 健 康 养 老 服 务 监 管 的 有效性 监管缺乏整体联动机制 行业监管效率低健康养老服务业的监管由于监管责任涉及多个部门且部门间存在功能冗余重复等情况 导致对健康养老服务的监管权责不清 加大了监管的难度 政府在履行监管职责时存在监管主体责任模糊 监管任务分工不当等问题 进一步限制了政府的监管效率 此外 政府各监管部门间信息沟通、对接存在一定障碍 不但增加了交流成本 而且影响了部门间的配合 不利于监管工作的展开 部分城市政府虽然定期对当地健康养老服务机构开展监管 但仍然存在“只做面子不做里
14、子”问题 使监管浮于表面 并没能达到规范行业的目的在以政府监管为主的健康养老服务业的监管中还存在着一些政府力量难以覆盖的死角 且外部监管资源也未能得到充分利用 另外 由于健康养老服务机构自身具有趋利性 欠缺自我监管意识 进而导致内部监管不足 因缺乏政府的引导和规制 健康养老服务行业难以自发形成规范 部分行业组织仅仅是机械套用政府部门的管理模式进行监管工作 未能起到其应有的监管作用 政府与社会之间存在的“信息差”导致二者间的合作存在困难 政府与行业组织间“领导”与“被领导”的关系与信息获取量的差异致使行业组织成为政府的“跟班”而无法发挥其自身的力量 难以达到理想的监管效果 政府对健康养老服务监管
15、结果公开度不足 难以形成健康养老服务良性监管循环政府虽然对健康养老服务行业进行了监管与奖惩 但其结果未对社会完全公开 影响公众对养老机构的信任度 不利于我国健康养老服务行业的可持续发展 同时 政府将失去来自健康养老服务消费主体对行业的反馈、投诉与举报 导致政府失去获取健康养老服务行业真实情况的重要信息渠道 不仅会加大政府的监管难度 也无法形成良好的监管循环 难以得到及时准确的信息反馈并据此调整监管方向 加剧了健康养老服务行业的监管难度 健康养老服务监管未实现常态化 有效性较低我国上海、广东、武汉等多个城市均已对健康养老服务行业实施监管 但尚未构建出覆盖事前、事中、事后全过程的健康养老服务综合监
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