政策性银行立法若干重点问题探究.pdf
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1、习近平总书记指出:“金融制度是经济社会发展中重要的基础性制度。”政策性银行是我国现代金融组织体系中的重要组成部分,但我国政策性银行成立至今,还没有制定专门法律对其进行规范,这与全面依法治国基本方略不适应,与政策性银行所处地位和所发挥的作用不适应,与政策性银行的存续发展和监管形势不适应。完善现代金融法律制度,推动政策性银行立法势在必行,这关系政策性银行改革发展、稳健运行和有效监管。一、推进政策性银行立法的现实意义(一)制定政策性银行法是健全金融法律体系、推动金融法治建设的关键举措。改革开放以来,我国现代金融业完成了从无到有、从弱到强的跨越性发展,形成了囊括银行、保险、证券、信托、基金等多种金融业
2、态在内的现代金融服务体系。与此同时,我国金融法治建设不断深入推进,逐步建成包括中国人民银行法银行业监督管理法 商业银行法 保险法证券法信托法证券投资基金法等在内日益完备的金融法律体系,近期还将进一步制定出台金融稳定法。但目前政策性银行的设立、运行和监管还主要依据国务院批复、实施方案和少量部门规章,缺少专门的法律法规予以规范和调整,政策性银行立法短板始终没有补齐,仍然面临着立法数量少、层次低,权威性、系统性、针对性不够的现实矛盾。健全完善中国特色社会主义金融法律体系,亟需推动制定体现政策性银行特点、规律的政策性银行法。(二)制定政策性银行法是明确政策性银行定位、发挥政策性银行作用的重要保障。作为
3、国家金融体系的重要组成部分,政策性银行自诞生之日起就肩负着特殊的政策使命。特别是近年来,我国政策性银行坚持金融工作的政治性、人民性,强化“国之大者”责任担当,适应国家战略发展要求,形成了独具中国特色的政策性银行制度。截至 2022 年末,三家政策性银行资产总额达到 33 万亿元,约占全国银行业资产总额的 10%。从银行业服务国家战略和支持实体经济的实际效果看,政策性银行职能作用日益突出,服务经济社会高质量发展效果明显,集中体现了政策性银行制度优势。制定政策性银行法,以国家法律制度形式对政策性银行制度进行确认、巩固和发展,有利于进一步明确政策性银行的法律性质和功能定位,发挥政策性银行职能作用。(
4、三)制定政策性银行法是推进政策性银行依法治理、强化内外部约束的必然要求。银行是经营风险的特殊企业,其经营行为关涉众多利益相关者,具有非常强的敏感性、涉众性和外溢性。银行的这一特性客观上要求,政策性银行同样要通过完善公司治理和资本约束,强化内部控制和风险管理,建立健全现代政策性银行制度。法律是最基本的治理准则,法律制度规范的完备程度是决定治理能力和水平的重要因素。在银行金融业市政策性银行立法若干重点问题探究 贾 欢摘要推进政策性银行立法是健全完善现代金融法律体系的关键一环。本文在全面总结我国政策性银行办行规律、办行经验的基础上,运用中外银行法律制度比较研究的方法,系统性地提出了政策性银行立法应当
5、关注的十大重点问题和具体立法建议,着力推动制定能够体现中国特色、满足改革要求的政策性银行法。关键词政策性银行法 金融制度 政策性业务(作者单位:农发行内控合规部)81农业发展与金融 2023.7法律合规 Legal&Compliance场化、法治化的发展环境要求下,加快制定政策性银行法,建立健全政策性银行经营管理体系、监督管理体系、政策支持体系、法律责任体系,是下一步“改革优化政策性金融”的重要举措,有利于在法律层面保护政策性银行、存款人、债券投资人和其他客户的合法权益,进一步规范政策性银行的外部监管和经营管理行为。二、政策性银行立法需要重点解决的问题政策性银行立法既要对政策性银行的经营管理行
6、为进行全面规范,保证经营活动有法可依,又要厘清与商业性金融机构的区别,为外部监管提供法律依据。具体而言,应主要解决以下十个方面的问题:(一)设立目的和法律属性问题。1993 年 12 月,国务院关于金融体制改革的决定将政策性业务从国有商业银行分离出来,这成为我国政策性银行设立的基本依据。2015年 4 月,国务院发布关于同意政策性银行改革实施总体方案的批复,推动政策性银行进一步深化改革。2017 年 11 月,原中国银监会发布政策性银行监督管理办法,这是金融监管部门首次针对政策性银行制定部门规章。但这些决定、批复、规章始终未能明确政策性银行的设立目的和法律属性,特别是没有在法律层面上解决政策性
7、银行的属性问题。现有研究表明,国外政策性银行设立基本都遵循立法先行、一行一法。设立目的方面,立法直接阐明成立政策性银行的目的,解决政策性银行成立的必要性问题,如规定政策性银行应从政府和社会公共利益角度出发,按照政府意图在特定领域开展投融资活动。法律属性方面,立法规定政策性银行有独立的法律主体资格,和与商业银行具有同样平等的法律地位,甚至直接规定政策性银行是公法人机构,如德国的农村土地抵押银行管理法。(二)职能定位和业务范围问题。政策性银行有不同于商业性银行的职能定位,即要在市场作用发挥不充分、商业性金融介入不足的领域,发挥政策性银行先导、补充作用。由于我国没有法律对政策性银行业务范围进行明确规
8、定,导致随着经济社会形势变化,政策性银行的业务边界逐渐模糊。例如,现有的三家政策性银行业务范围虽各有侧重,但实践中又存在交叉重合,部分业务趋同、产品同质化严重。再如,政策性银行与商业银行之间业务存在交叉,政策性业务和商业性业务边界难以把握,在一些领域甚至形成相互竞争的局面。此外,政策性业务范围可能会随着短期经济形势和区域、行业发展水平的不断变化而扩大、缩小和转移,但目前政策性业务范围动态调整机制还不健全。制定政策性银行法,首先应明确各类政策性银行各自不同的职责定位和业务范围,确保政策性业务活动“不缺位”“不越位”“不错位”。其次应确立政策性银行与商业银行错位经营、不主动开展竞争的原则,科学划定
9、政策性业务和自营性业务范围。对于政策性银行开展商业自营性业务的,应通过法律将其限定在一定范围,使自营性业务规模始终保持在政策性业务规模适当的比例内。此外,还要通过立法建立健全政策性银行业务范围动态调整机制,使政策性银行业务范围既明确具体、保持稳定,又可根据国家战略重点和形势政策变化适时灵活调整。(三)基本经营原则问题。商业银行法规定“商业银行以安全性、流动性、效益性为经营原则。”与商业银行追求利润最大化不同,政策性银行不以单纯追求利润最大化为经营目标,而是在商业性金融供给不足的地区和领域,以非盈利的政策性目标为根本宗旨,保障相关区域、领域、产业、服务对象等得到优惠性资金支持。换言之,政策性银行
10、的经营基本上能够体现出“政策性”“公共性”“不追求盈利最大化”的特征,经营导向上要综合平衡服务国家战略、企业社会责任和遵循银行规律等多重关系。目前,我国公认的政策性银行经营基本原则是“保本微利”,即宏观上让利于社会,微观上保持财务有收益、可持续。但这一原则只是在国务院设立政策性银行的相关文件中予以确认,法律上并没有明确的相关规定。政策性银行立法应综合考量政策性银行与商业银行在经营理念上的差异,归纳概括其最基本的经营原则,为政策性银行经营管理提供明确的方向性指导。(四)设立和组织机构问题。银行是特许经营、高度管制的特殊行业,有一定的市场准入限制。无论是商业银行还是政策性银行,由于其对经济社会影响
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