政府与平台型企业合作模式及其风险管控研究论纲——基于数字治理的视角.pdf
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1、第 卷 第 期 年 月湘 潭 大 学 学 报(哲 学 社 会 科 学 版)().政府与平台型企业合作模式及其风险管控研究论纲 基于数字治理的视角王张华(湘潭大学 公共管理学院湖南 湘潭)摘 要:随着人类社会迈入数字化发展和数字化治理交叠的新时期平台型企业逐渐成为数字治理生态中最为活跃的行动主体 政府与平台型企业之间的合作互动变得越来越频繁和深入构成了数字时代国家治理最为显著的特征 从“共建共治共享”的理论逻辑出发搭建政府与平台型企业之间“合作共建 协同共治 价值共享”的合作行动框架与“三元互动 双层耦合”的风险分析框架 探讨政府与平台型企业合作的理论诱因、现实动力和实践机制通过对典型领域的分析
2、归纳出政府与平台型企业合作的主要模式 在此基础上揭示数字治理领域政府与平台型企业合作的潜在风险协调政府、企业和公众共同参与构建合作风险的整体性防控策略关键词:数字治理政企合作平台型企业风险管控中图分类号:文献标识码:文章编号:()目前政府、社会与企业共同参与数字社会治理的趋势日益加强 大型科技企业尤其是互联网平台型企业逐渐在数字化发展与治理过程中扮演着重要的角色 随着政企合作程度的逐渐加深平台型企业逐渐成为数字治理实践中重要的合作力量和参与主体 然而值得注意的是平台型企业的技术能力与优势使其在与政府合作中拥有了更多的话语权和“议价空间”给政府监管和公共治理本身带来了新的挑战与风险 为此在防范化
3、解重大风险的背景下加强对数字治理领域政府与平台型企业合作的风险管控对加快数字化发展、建设数字政府和数字社会而言具有非常重要的理论价值和现实意义一、相关研究回顾与议题建构随着人类社会开始迈入数字化发展时代政府与平台型企业合作(下文简称“政企合作”)逐渐成为大数据智能时代数字治理研究的热点议题 政府与企业的关系一直是现代国家不可回避的问题整体上经历了一个由“分离”走向“合作”的演进历程进入数字时代由于数字治理理念和新一代信息技术的共同作用国内外数字治理实践活动中的政企合作开始逐渐增多 平台科技型企业成为数字治理生态中的重要行动主体 数字化转型中政府与企业的合作领域扩展 如数字政府建设、城市大脑、数
4、据治理、重大疫情防控和支付宝 公共服务逐渐发展为一种政企合作型公共治理 政企合作实践也受到诸多因素的影响和制约公私部门间 合作项目的成败取决于技术、组织和政治等综合因素 如缺乏共同的合作愿景、薄弱的协商决策能力、缺乏尊重和信任等导致合作效率低下制约了公私合作价值的发挥 合同目标的明确性、合理的战略计划、绩效激励体系、技术能力 和自身内部能力 等也是重要影响因素随着合作的深入围绕权力转移及私营部门与公共部门的利益冲突所衍生的潜在风险开始被广泛关注和讨论 一方面权力从政府转移到平台巨头形成进入壁垒威胁政治安全 国家能力和权威遭遇削弱 平台拥有更多数据和更强的打击力量能将政府的喉舌消声 此外由于平台
5、数字掌控能力优于国家容易衍生出垄断性的“超级权力”造成监管俘获 导致政府权力在公共治理领域“失效”另收稿日期:作者简介:王张华()男湖南株洲人博士湘潭大学公共管理学院讲师、硕士生导师 基金项目:国家社会科学基金项目“数字治理视域下政府与平台型企业合作模式选择及其风险管控研究”()一方面大型平台企业私自采集个人信息用以获利给公众造成困扰 使个体处于相对弱势的限制性参与地位 有着私营资本裹挟“公共意志”的潜在可能 给公共参与和自由表达等造成困境 为此应当不断完善数字治理领域政企合作的法律保障加强对大型互联网平台巨头的监管 限制和规范超级平台强大的政府公关活动 等等总的来看学界关于数字治理领域政企合
6、作的相关研究为本文的展开提供了丰富的知识洞见但现有研究缺乏从合作视角去探讨风险问题以及对政府与平台型企业在不同合作模式下的风险关注不够仍有可拓展和深入之处:一是研究对象上对“平台型企业”的属性差异及其治理影响关注不够现有研究多从一般化的企业组织属性出发讨论政府与企业关系忽视了“平台型企业”作为合作主体的特殊性 二是研究视角上多从传统“管理式”视角讨论政企关系 现有研究较少将企业作为“治理者”对待偏重从“治理者”和“被治理者”的视角来探讨政府与平台型企业的关系 三是研究内容上多从单一主体或单一模式视角讨论风险 忽略了政府与平台型企业合作行为的耦合性和多样性及其合作影响的外溢性(超越政府或企业单一
7、主体产生复杂的社会影响)鉴于此立足数字社会背景下数字治理实践中政府与平台型企业合作互动日渐深化的趋势构建本研究的议题框架:第一阐明政府与平台型企业合作的理论基础搭建政府与平台型企业合作风险的“三元双层”分析框架第二回答什么因素驱动政府与平台型企业展开合作及其具体的实践机制第三通过对典型领域的分析梳理政府与平台型企业合作的主要模式第四对政府与平台型企业合作进行风险分析进而探讨政府与平台型企业合作的风险管控策略二、数字治理视角下政府与平台型企业合作的理论基础与风险框架政府与企业的关系是现代国家治理难以回避的话题因为“政府和企业是现代社会两大最有力量的公共机构两者之间的关系从合作到竞争从友好到对立”
8、数字治理是从属于国家治理的概念范畴应当从当代国家治理理论谱系中去找寻解释数字治理中政府与平台型企业合作的理论想象探讨数字治理中政府与平台型企业合作的互动逻辑(一)共建共治共享:政府与平台型企业合作的理论基础“共建共治共享”本质上是强调改变传统社会治理模式从基本依据、实践指向和根本目的三个层面对现代社会治理格局作出了顶层战略设计是一种与传统西方合作治理、协同治理等理论有着本质区别的理论构想 数字时代的社会治理应当由政府、社会、市场等社会主体共同参与形成治理合力因此从“共建”“共治”“共享”的基本内涵和内在逻辑出发 构建政府与平台型企业之间“合作共建 协同共治 价值共享”的合作框架第一合作共建是政
9、府与平台型企业合作的基本依据“共建”是指科学合理的社会治理格局由全体社会成员集思共创、社会治理格局由社会成员群策构建侧重对社会治理制度和治理体系的共建让政府、企业、社会组织、群众等主体在党的领导下都广泛参与社会治理是现代社会治理必须遵循的基本要求“共建”蕴含着从制度和体系层面阐明平台型企业参与数字社会治理与政府等其他社会主体展开合作治理的可能改变了传统治理模式和理念下企业只能作为“被治理者”的角色重新设定和肯定了企业作为重要的社会治理主体的角色和功能第二协同共治是政府与平台型企业合作的行动逻辑“共治”是指社会治理体制机制的良性运行依赖社会成员共同维系、联动融合、协同推进与传统治理模式不同的是数
10、字时代的治理更多是由技术要素诱发和驱动的数字技术展现出了极强的塑造社会治理实践的能力也引发了社会治理主体间关系的重塑 从技术的发展历史来看技术的创新往往最先在市场领域或生产部门涌现或者说技术创新最先是在私营企业组织发生随后不断扩散至社会各个领域最终被公共部门所吸纳这种演化历程在数字时代尤为明显 可以说数字技术的创新扩散推动着科技企业自然而然地介入社会治理更加需要政府同掌握新兴技术和技术人才的平台型科技企业展开合作以获得推动社会治理变革的重要力量第三价值共享是政府与平台型企业合作的目标遵循“共享”是指社会治理资源、利益和秩序“红利”的共创共享是社会主体持续发展的必然需求 数字时代背景下高度复杂和
11、不确定性的社会环境需要政府、企业和公众等社会主体之间通力合作、共同参与最大化地消解这种不确定性和复杂性实现社会价值的共创共享 在这种情形下政府与平台型企业的合作也必然内含着对“价值共享”的目标追寻 可以从两个方面加以理解:一方面强调公共利益和公共价值的共创共享要求平台型企业主动承担起社会责任创造社会价值改善社会福祉另一方面稳定的社会秩序同样为科技型平台企业的发展创造了客观条件 从这种意义上看平台型企业通过与政府的合作承担起了增益公共价值的责任同时又拓宽了自身的发展空间(二)风险框架:“三元互动 双层耦合”的逻辑结构从“政府 公众 企业”三元互动和“权力 权利”双层耦合的视角出发(见图)分析政府
12、与平台型企业合作的风险 在此基础上基于合作过程的动态属性揭示合作风险生成的“三元双层多阶段”特征探索立体化、多层次、多阶段的风险管控体系.“政府 公众 企业”三元互动 数字治理最为显著的特征就是人工智能、大数据、区块链等数字技术的深度应用 数字技术深度应用给数字时代的国家治理打上了深深的技术烙印带来了社会主体间关系的系统重塑 有学者指出数字技术所引发的不仅是一场科技革命更是一场深刻的社会治理革命 政府与市场、政府与公民间关系及互动方式将被显著重塑 这样来看数字治理生态体系的关键行动者主要应当包含政府、市场和公民三类主体具体到本研究的场景即重点分析平台型企业及其与政府和公众之间的互动关系 政府、
13、平台型企业和公众三者之间有着不同的价值目标呈现出不一样的行动逻辑 正是由于主体之间价值追求和行动逻辑上的差异和潜在冲突才会衍生出合作互动的潜在风险政府(权力)(权利)公众(权利)企业企业(权力)(权利)政府公众(权力)图 “三元互动 双层耦合”的合作风险分析框架如果从主体之间的两两互动关系来进一步理解可以概括出三类关系:一是政府与平台型企业互动 两者之间有着目标追求的差异政府的行为逻辑更多是基于公共利益的目标诉求而平台型企业作为一类市场主体更多是追求利润的最大化实现资本的不断保值增值 二是政府与公众互动 在中国的治理语境下“以人民为中心”是当代政府治理的价值追求公众的利益诉求和满意度是政府合法
14、性的唯一来源也是衡量其成功与否的唯一标准从这种意义上说公众的利益得失是考量政府与平台型企业合作的关键性指标 三是平台型企业与公众互动 在三者的互动合作场景下企业与公众的关系往往容易被忽视通常被隐藏在政府与企业的互动关系之中 从具体实践来看平台型企业通过与政府的深度合作开始获得一定的社会治理权限形成所谓的“准公共权力”这种权力形态如果不加以限制极易侵蚀异化公共权力和公众利益带来新社会治理风险.“权力 权利”双层耦合 现代风险治理理论主要分为权力和权利两种视角 隐含着将风险简单划分为权力风险和权利风险来加以对待的趋向 事实上机械地将风险概括为权力和权利两大类别可能主观地忽视了权力与权利之间的内在联
15、系即权力与权利之间存在着一种“你中有我我中有你”的耦合状态 在数字治理时代政府治理的衍生风险愈发难以用“权力”或者“权利”来单一定义或标签权力风险与权利风险往往相伴而生二者相互融合的趋势也越来越明显 如果从二者的差异性出发权力层面强调的是政府、企业在治理活动和服务过程中所拥有的支配性力量权利层面则更加强调数字治理过程中社会主体(公众)的利益获取程度二者有着清晰的指向与边界然而随着政府、企业与公众之间合作互动的加深正在打破这种清晰的边界 在数字治理的政企合作过程中平台型企业容易依托技术、数据和人才优势获得与政府议价谈判的空间进而获取政府对权力转移的默许和认可使得其在同政府博弈谈判中获得相对优势
16、问题在于当超大型平台巨头获得政府权限的时候很难确保其不会出于资本逐利的先天诉求而走向淡化政府权威、俘获政府监管之路假若这种情形出现超大型平台巨头可能会依托这种非对称优势从社会中大肆攫取高额利润冲击公众利益进而进一步加剧普通公众的社会弱势地位很显然在政府与平台型企业的合作互动中很难简单地将这种潜在风险视为是政府博弈失败而带来的权力流失或是公众权利受损更为合适的是将“权力”和“权利”共同置放于合作价值考量的动态链条之中共荣共生 因此在讨论数字治理中政府与平台型企业合作风险的时候可能需要从“权力 权利”双层耦合的视角理解和精准识别风险样态三、数字治理视角下政府与平台型企业合作的动力因素与机制构建(一
17、)动力因素数字治理视域下政府与平台型企业合作的动力分为理论诱因和现实动力 一方面就“治理”的意蕴而言数字治理本身就内蕴着多元主体共同参与的制度逻辑同平台型科技企业合作是数字政府治理的内在要求另一方面在数字化发展背景下政府难以独自有效应对复杂的社会问题和形式运用数字技术驱动治理变革是数字治理的内在逻辑 因此出于对技术及资源的现实需求需要政府与平台型企业之间进行优势互补.理论诱因 数字治理是在政府主导下企业、社会组织、公民个人等多元主体共同参与公共事务的制 度 安 排 坚 持“以 公 众 为 中 心”的 价 值 准则 以数字化赋能治理体系和治理能力为目标 可以概括出两大典型特征:一是治理主体由“一
18、元”转向“多元”二是治理权力由“集权”转向“分权”整体上是延续和继承了“治理”的内在意蕴和基本逻辑 需要注意的是在中国治理的语境下无论是分权还是主体的多元化都是在党的领导或是政府主导的前提下来讨论的 某种程度上传统的科层治理模式下政府往往扮演着“家长式”的绝对支配性角色对社会事务有着绝对的控制和管理权随着人类社会开始迈入数字智能化时代社会的不确定和复杂性进一步加剧传统政府大包大揽式的理念和方式已经难以适应数字时代的治理变革需要 可以说内在的变革需要和外在的治理压力不断催动着政府寻求治理理念和治理方式的自我变革而数字政府治理内含的技术驱动属性也需要政府积极主动地寻求与平台型科技公司以及其他社会主
19、体间的合作以应对自身在数字社会治理活动中面临的技术缺陷和能力不足问题.现实动力 数字时代人工智能、大数据和区块链等数字技术的深度应用不仅带来了治理工具的革新同时也拓展了政府治理的“问题域”社会事物的复杂性和多变性以及来自经济、政治和社会层面的多维考量驱动着政府与平台型公司合作 现实来看政府与平台型企业之间并非二元对立而应该是相互依存和互为补充的合作关系 一是经济层面的因素 传统治理模式建立在高财政投入的基础之上政府运行成本和社会治理成本长期处于高位状态而财政投入与治理效率却难以达到一个理想的平衡状态高投入不会必然带来高效的治理 从全球范围内的治理经验来看为解决这种投入产出的失衡难题寻求一条与科
20、层治理机制不同的市场化道路成为治理改革的首选方案 事实上市场化的路径依托的是市场内嵌的效率机制在一定程度上缓解了政府治理的投入产出焦虑有效控制了政府的治理成本 二是政治层面的因素 获取政治合法性是现代政府改革的动力之源 政府的合法性通常建立在治理有效性的基础之上传统单一主体的政府治理模式使得政府在很多社会事务的处理上陷入低效直接影响了政府的公信力与权威 如何走出治理失败的泥淖便是现代政府首要考虑的借助社会主体的多重优势对缓解政府治理压力提升政府治理效能而言有着重要意义 三是社会层面的因素 良好的政社关系是现代社会的重要特征也是实现政府治理现代化的前提和基础 同平台型企业合作也是形成数字时代良好
21、政社关系和实现社会治理现代化的现实要求 政府与以平台型企业为代表的社会主体合作不仅有助于提升政府数字治理能力同时也为平台型企业主动承担社会责任推动社会治理变革提供了契机(二)机制构建政府与平台型科技企业的合作需要构建有效的合作机制形成稳定的合作框架实现合作之间的稳定化和常态化建立起更加平等、信任和相互协同的合作伙伴关系 为此需要进一步明晰和探讨合作机制的基本结构及其发展路径.合作机制的基本架构 合作机制是指合作主体为提出、决策、达成、执行、实现合作目标和行为等的规则与制度 围绕合作机制的内涵阐明其功能作用、原则和维度 一是功能作用 有助于协调和解决主体之间的争端和矛盾确保政府与平台型企业合作行
22、为的长效稳定发展是主体间合作得以展开和深入的必要支撑 二是基本原则 公共性原则 任何合作得以展开必然有明确的核心价值原则 与私营部门之间内部合作不同的是公(政府)私(平台型企业)之间的外部合作往往首要考虑的是公共利益其次才是二者之间的共同利益公共性保障是政企之间构建合作机制的首要价值和基本原则 平等互利原则 建立平等互利的合作伙伴关系是数字治理中政府与平台型企业合作的有力保障 具体来看需要打破传统政企合作中政府经常处于优势地位的情况改变政府行政命令式的协调惯习建立起平等对话的沟通渠道 三是维度设计 信息互通机制 合作本质上就是主体之间的信息交互过程信息共享是合作行为的必然要求风险共担机制 合作
23、过程中往往会产生一些利益减损的现象需建立起合作主体之间互信互利共赢的有效机制 利益共享机制 政府与平台型企业合作既要保证公共利益不受损害同时也要确保企业主体的正当利益诉求得到满足.合作机制的构建路径 构建有效的合作机制离不开理念、制度、组织和技术等方面的共同发力第一培育合作型文化 从政府侧来看需要改变过去惯于主导一切的行政理念推动自身行为从“管制”走向“服务”形塑服务型的行政价值理念 从企业侧来看要主动承担起社会责任积极投身于公益事业和社会治理之中主动同政府展开全方位合作 第二加快制度设计 需要进一步从制度上理顺政府与平台型企业的合作关系 明晰二者之间的角色定位 同时从制度上设计出规范政企合作
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- 政府 平台 企业 合作 模式 及其 风险 研究 基于 数字 治理 视角
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