治理现代化趋势下居民主导型棚户区改造模式研究——以南京市石榴新村为例.pdf

17以南京市石榴新村为例|刘沅沅于涛治理现代化趋势下居民主导型棚户区改造模式研究文章编号：1 0 0 9-6 0 0 0(2 0 2 3)0 8-0 0 1 7-0 6中图分类号：TU984文献标识码：Bdoi:10.3969/j.issn.1009-6000.2023.08.003基金项目：国家自然科学基金项目“中小城市高铁新城地域空间效应与机制研究：以京沪高铁为例”（5 1 8 7 8 3 3 0）；中央高校基本科研业务费专项资金资助(090214380024)。作者简介：刘沅沅，南京大学建筑与城市规划学院，硕士研究生；于涛，通信作者，南京大学建筑与城市规划学院，教授，博士。治理现代化趋势下居民主导型棚户区改造模式研究以南京市石榴新村为例The Research on the Resident Oriented Model ofShantytown Renovation under the Trend of GovernanceModernization:A Case Study of Shiliu San Tsuen,Nanjing刘沅沅于涛LIUYuanyuan YUTao摘要：棚户区改造是新时期盘活存量、实现城市高质量发展的重要手段，也是推动政府治理现代化的重点民生工程。基于政府职能与改造目标的转变，我国城市棚户区改造经历了“民生导向”“经济发展”与“公益回归”3 个阶段，对应改造模式可总结为3 类：政府主导型、市场主导型与居民主导型。研究发现，随着治理现代化的发展，棚户区改造中政府职能由“管控型”向“服务型”转变，改造目标由改善民生向刺激发展、公益回归转变，公共利益指向成为现阶段棚户区改造的重点。以南京市石榴新村试点为例，探讨在政府财政资金有限、社会资本介入动力不足情境下的居民主导型创新改造模式，通过“居民主导+政府服务+国企实施”的运作机制改善棚户区居住条件，实现公共利益最大化目标，构建治理现代化超势下棚户区改造的新样板模式。关键词：棚户区改造；治理现代化；居民主导；模式；南京Abstract:Shantytown renovation is an important means to revitalize the existing stock and realize thehigh-quality urban development in the new era,and a key livelihood project to promote the modernizationof government governance as well.Based on the transformation of government functions and key tasks,urban shantytowns renovation in China experienced livelihood orientation,economic development andcommonweal return periods.And there are three types of corresponding renovation modes,includinggovernment-oriented pattern,market-oriented pattern and resident oriented pattern.The research shows thatwith the development of modern governance,government functions have changed from the control model to aservice type and the renewal objectives have changed from improving peoples livelihoods to stimulatingeconomic development,and then the return of commonweal in shanty renovation,the direction of the publicinterest has become the key issue at this stage.Using the pilot project of Shiliu San Tsuen as an example,the paper discusses about the innovative inhabitant-led governance mode under the circumstance of limitedgovernment financial funds and insuficient social capital intervention.Through the operation mechanismof“Resident-led+Government Service+State-owned Enterprises Implementation,the living conditionsin shantytowns are improved,the goal of maximizing public interests is achieved,and a new model ofshantytown renovation under the trend of modern governance is constructed.Key words:shantytown renovation;governance modernization;resident orientation;model;Nanjing0引言近年来，棚户区改造作为我国民生工程的重点项目，以及推进城市治理现代化的重要突破口，受到广泛关18FOCUS:THEMODERNIZATIONOFCAPACITYFORGOVERNANCE现代城市研究本期聚焦：治理现代化2023.08FOCUS:THEMODERNIZATION注。伴随着城镇化的进程，棚户区的产生正是“城市病”的一种极端表现形式，对于棚户区问题的治理则具象化地呈现了“城市病”治理的中国路径。推进治理体系和治理能力现代化是我国全面建成小康社会关键时期的一项重要任务，在此背景下推动政府基层治理创新对于政府主导型棚户区改造（以下简称：棚改）模式创新破题具有重要意义。2 0 0 4 年棚改工作在辽宁省率先开展，此后在全国推广以期解决低收人群体的住房问题。随着治理现代化的不断推进，政府在棚户区改造中的角色发生转变，实现广泛的公民参与和公共利益最大化成为新的价值取向 2。回顾以英美为代表的发达国家贫民窟改造历程，空间改造内涵不断丰富，由简单的物质空间重建更新逐渐向社区文化保护与空间再生发展，多方参与的合作机制取得显著成效 3-4，经验表明解决棚户区问题的根本在于治理。国内对于棚改模式与机制的研究始于2 0 0 7 年，此后相关改造实践取得了一定成果。陈利最早对棚改运作模式进行分析，提出在资金宽裕的情况下可采取政府直接运作模式，在公共财政不足的地区采取公私合作模式5。刘治国等人结合改造重点将沈阳市棚改工作归纳为“城市更新”“旧城改造”与“共享公平”为导向的3 个阶段，提出了在技术手段、融资模式及体制机制上的创新策略。郑亮以成都曹家巷“自治改造”为例探索了多元利益主体在具体改造中的合作博奔机制与公众参与的创新模式，总结模式推广的关键要素门。王婷以深圳罗湖区“二线插花地”改造为例提出“政府主导+国企服务+三房建设”的创新模式，探讨了人本理念在棚改中的回归8。总体来看，国内外相关研究均呈现公共利益维护与关注社会发展需求的价值转向，同治理现代化趋势下政府公共性转型目标相契合(2)。目前研究多集中于针对具体城市棚改项目运作模式、融资模式探讨，缺少从宏观层面对我国棚改运作机制的总结，结合现代化治理理念进行模式分析与优化的实证研究较少。本文基于现有研究基础对不同阶段棚改机制进行较全面的梳理，并以南京市石榴新村试点改造为例，从治理现代化角度剖析其首创的居民主导型棚改模式，以新公共服务视角提出运行机制优化策略，为现阶段我国的棚户区改造提供新的借鉴。1治理现代化趋势下棚改模式类型及其机制演化现代治理理念源于2 0 世纪9 0 年代西方的政府改革运动，伴随着改革开放政治经济体制市场化转型，治理理念开始应用于我国经济社会等领域的体制机制建设 9。在现代治理综合系统的不断发展中，政府在公共服务领域的角色逐步由设计执行政策的“划浆人”向充当释放市场力量催化剂的“掌舵人”、协调公民利益的“服务者”转变 1 0。这种公共管理价值逐步回归的过程也是基于对传统层级政府控制机制的“老公共行政”到强调顾客、企业家精神的“新公共管理”再到关注公共利益促成市民社会的“新公共服务”的演变过程叫。结合相关政策与政府职能、改造目标的转变，将我国城市棚改划分为民生导向、经济发展和公益回归3 个阶段。根据主体的不同，对应出现了政府主导、市场主导以及居民主导3种棚改类型（表1）。1.1民生导向阶段（2 0 0 4 一2 0 1 3年）：政府主导型棚改这一阶段，棚改通过政府的强势介人以改善贫困居民的居住环境为主要目标，政府对于经济社会具有较强的干预和控制力，主要通过全面负责与“政府主导+市场化运作”方式进行改造，其核心为“政府主导”2 1 2。政府通过直接提供服务以实现效率与理性，公民的参与则是有限的。在此机制下，政府主导棚改项目选定并制定棚户改造规划，全面负责的政府既是投资主体，也是建设主体，实行统一的规划、实施与管理；市场化运作则是由政府出资、监管，引人市场进行改造实施与管理，安置房安置是拆迁居民补偿安置的主要渠道（图1 a）1.1.1试点起步阶段：2 0 0 4 一2 0 0 8 年2004年末，棚改工作首先在辽宁省范围内试点启动而尚未在全国范围内推广，改造工程主要依靠地方政府主导推进。住建部于2 0 0 5 年出台关于推进东北地区棚户区改造工作的指导意见明确“政府组织+市场运作”表1治理现代化趋势下棚改类型划分棚改阶段模式类型公共管理理论政府职能重点任务安置模式阶段问题政府负担重；民生导试点起步阶段老公共行政实物化安置，管控者改善棚户区居民居住环境市场参与度低；向阶段设2 0 0 4 2 0 0 8 年政府（政府直接服务；“以房易房”居民诉求忽视2004主导型效率与理性；全面推广阶段改善棚户区居民居住环境；实物补偿为主，过度重视改建数量与速度；2013年有限公民参与）统筹者20082013年促进投资、拉动增长货币化安置为辅房地产产能过剩新公共管理扩大融资渠道；经济发展阶段市场（政府职能授权；政府隐性负债；合作者压缩周期、节约成本；货币化安置20142017年主导型绩效与收益；居民社会网络、关系破坏房地产去库存公民是“顾客”）新公共服务政府负债风险；公益回归阶段居民（政府提供服务；平衡改造资金；服务者回归实物化安置市场运作空间小；2017年至今主导型关注公共利益；公共利益最大化配套压力大民主参与公民对话）19以南京市石榴新村为例|刘沅沅于涛治理现代化趋势下居民主导型棚户区改造模式研究的推进原则，从前期规划、中期实施与后期服务全方面提供指导。在缺乏成熟政策与可借鉴经验的前提下，政府主导型改造模式可以充分发挥政府的组织与效率优势以保证棚改任务高效完成，解决呕待改善的民生问题。但同时，政府公权力的过度介入也存在一定问题：首先政府财政负担较重，容易造成公共资源浪费与增加债务风险；其次不利于充分发挥社会资源作用，甚至滋生腐败问题；最后公众参与未得到重视，棚改速度与居民诉求未能兼顾。1.1.2全面推广阶段：2 0 0 8 一2 0 1 3 年2008年1 2 月，国务院出台关于促进房地产市场健康发展的若干意见将棚改纳人保障性安居工程建设范围，棚改正式进入全面推广阶段1 2。受美国次贷危机诱发的外部环境压力影响，2 0 0 9 年住建部印发关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见，提出实物补偿与货币化安置相结合的创新理念。棚改工程在推广阶段被确立为民生工程的重要部分还被赋予了促进经济增长、熨平经济周期的战略意义，强政府的宏观调节作用得到充分体现。“政府主导型”棚改模式在全国推广，起步阶段政府主导的共性问题未得到有效解决且进一步积累恶化，过度重视投资改造的数量与进度，为房地产行业的产能过剩埋下隐患。1.2经济发展阶段（2 0 1 4 一2 0 1 7 年）：市场主导型棚改2014年印发的国家新型城镇化规划（2 0 1 4 2 0 2 0 年）提出加快推进集中成片城市棚户区改造，到2 0 2 0 年基本完成棚改任务，实现1 亿人搬出棚户区，棚改规模进一步扩大，资金投人需求随之增加。抵押补充贷款（PSL）的创设与国开行住宅金融事业部的成立推动了棚改货币化的快速发展，国务院出台3 7 号文件鼓励政府购买棚改服务和与社会资本合作（PPP）模式，积极引人社会资本参与棚改，市场在棚改中的主导作用得到充分发挥，政府由管控者转变为合作者与监管者 3，开始采用民营化或签约外包等形式最大限度地让渡于市场，公共管理的价值追求在于经济、效率与效能，“新公共管理”成为棚改新的范式。在此机制下，对于盈利空间较高的棚改项目政府通过人股投资等方式吸引市场资本投资棚改项目，政府作为项目组织者与监督者负责制定相关政策保证规划规范运行，市场主体作为直接生产者负责改造的建设经营与后期维护管理，安置模式转向货币化（图1 b）。这一阶段棚改由“民生”导向转向“发展”导向，对消化盘活商品房存量、拉动经济发展起到了积极作用。市场主导下的货币化推进缩短了棚改安置周期，加速了棚改项目的建设进程，但同时也增加了政府隐性负债的风险，一定程度上破坏了原地区的社会网络关系 1 4-1 6。1.3公益回归阶段（2 0 1 7 年至今）：居民主导型棚改2017年5 月召开的国务院常务会议确定实施3 年棚改攻坚计划，剩余待改造项目市场运作空间小，人民群众在公平、安全、环境等方面也提出了更高的要求7，改造难度加大。随着国开行专项贷款项目审批收紧，政府购买棚改服务模式取消，棚改专项债将成为主要资金来源，棚改货币化安置政策逐渐退潮，因地制宜地创新棚改模式成为重点任务。这一阶段居民主导型棚户区改造回归“公益性项目”，以谋求公共利益最大化为目标，以广泛的公民参与为主要特征，治理现代化导向下政府职能向“服务型”转变。关于追求公共利益建设服务型政府的理念，登哈特夫妇提出了新公共服务理论，他们认为政府职能是利用基于价值的共同领导帮助公民表达、满足共同利益需求而非掌控社会发展方向，主张通过公民对话以维护民主，促成市民社会形成1。在棚改实践中向“新公共服务”的演变也是公共管理价值的逐步回归，政府基于公共利益最大化为棚改项目提供服务，居民主体作为主要参与者参与项目的全过程，负责规划需求反馈、实施监督以及改造后的维护管理。对于具有营利空间的改造项目引人市场与居民协商沟通达成合作参与建设棚改项目，而不具备盈利空间的改造项目则由政府指定国企负责改造建设以达成改造目标（图1 c）。2南京市石榴新村居民主导型改造模式探索2.1石榴新村改造背景2.1.1石榴新村改造基本情况石榴新村位于南京市秦淮区朝天政府政府政府安置房安置货化安量改造效丰主导开发价值组织公共利益引导地陵棚改项目棚改项目棚改项目王路确定确定确定居民拆迁改造规划居民拆迁改造规划利益市场居民反馈改造规划府年政府资金香市场介入是市场市场是否充裕引入运作获益引入政府直接改造实施国企投资建设投资建设建设香参与参与改造实施改造实施街投质建设投贷建设负贵改造管理鱼费负费改造管理改造管理路安置房、经适房建设安置协商让利送成谷作待改造地块政府主导型棚改机制b市场主导型棚改机制居民主导型棚改机制图1治理现代化趋势下棚改机制演化图2石榴新村区位图20FOCUS:THEMODERNIZAORGOVERNANCE现代城市研究本期聚焦：治理现代化2023.08宫街道，东临丰富路，南接建邺路，西连王府大街，北至陵路（图2）。待改造的地块位于其中心位置，占地面积为1.6 万m，建筑面积为2.4 万m，地块内有一条待征道路和两处文保单位，除去之后可建面积仅9 0 0 0 km左右。石榴新村是秦准区居住环境最为恶劣的地区，居民楼间距较窄形成“握手楼”，房屋内阳光严重不足，居民隐私空间被迫压缩。地块内建筑质量较差，市政基础设施缺乏，卫生环境恶劣，管线杂乱，存在严重的安全隐患，消防、淹水问题不断，丞待改造修整（图3）。为消除该区域的安全隐患、改善该地区的居住条件，石榴新村现已被列为秦准区棚改项目的创新研究试点，该片区危房消险工作组已经入驻，项目进行到二次摸底阶段。地块内人员、产权相对复杂，尚在进行相关信息登记并对居民诉求与问题进行相应解答反馈，改造策略尚未具体落实。2.1.2传统改造模式下的棚改困境（1）征收成本过高，政府财政高压。当前政府推动棚改的资金来源主要为政策性银行贷款、地方财政资金以及土地出让金等，在现行地块征收补偿标准下，通过货币化安置实现石榴新村全部迁走重建会造成十几亿元的缺口，地方政府需要投人大量资金，债务负担加重，面临巨大财政压力 1 8-1。随着货币化安置政策的调整，住建部等相关部门明确要求棚改项目不得以政府购买服务的名义变相举债或实施建设工程以预防隐性债务风险在政府既有财政资金并不充裕且贷款项目审批收紧的现实压力下，一方面政府无法承担巨大的债务风险，另一方面高额补偿的货币化棚改模式不可持续，依靠政府主导棚户区征收改造难以实现。（2）开发盈亏难平，市场局部失灵从征地后重建开发角度来说，根据南京老城控制性详细规划要求秦准区建筑统一限高1 8 m，地块开发容积率受限，同时南京市历史文化名城保护规划2 0 1 0 2 0 2 0 要求石榴新村内的两处文保单位需原址保护，保护范围内的工程建设被严格控制项目开发可利用的地块面积进一步缩小，社会资本介人的利润被进一步压缩。老城区土地资源的稀缺性也导致了开发建设成本较高，相关市政、公服、交通建设前期投人资金量大，地块开发盈亏不平衡成为追求利益最大化的市场参与的最大阻碍。就市场参与而言，由于棚改项目普遍周期长且投资回报有限，加之货币化安置棚改政策的退出，社会资本介人棚改项目的积极性普遍较低（3）改造方式粗暴，公共利益被忽视。传统改造模式以效率与经济发展为先，参与主体以实现个人利益最大化为目标，结果则是体现了政府、企业等特殊利益团体的意志，公共利益遭到忽视。因此位于老城区的棚户区在改造过程中对原社区社会空间、社会网络与社会关系的破坏也是传统棚改模式存在的普遍问题。建成于1 9 5 8 年的石榴新村至今已有6 0 余年历史，异地安置或是货币化安置以粗暴的方式斩断了居民的邻里关系，消解了城市记忆与在这片土地上所孕育出的市民文化，与当前治理现代化趋势下“以人为本”的内涵式城市更新理念相冲突。棚改不仅是空间改造，更是人的发展、文化的再生，协调城市规划与棚户区改造，挖掘原有文化价值也是当前棚户区改造中的一项重要议题 2 0 2.2居民主导型棚改运作机制与问题在当前棚户区改造政府与市场主导模式难以推行的背景下，秦淮区政府积极创新棚改模式，以石榴新村项目作为试点，通过居民主导、政府服务进行棚改，在有限的财政资金支持下创新运作机制以实现改善社区居住环境的目标。区政府尝试依据南京市新出台的“危房消险”政策 2 1，以C级危房翻建标准按照市、区财政和产权人2：2：6 比例承担改造资金进行原址居民楼翻建，政府作为棚改的服务方负责居民楼设计与建造，但房屋权属不变，棚改过程中政府给予居民一部分资金补助过渡。2.2.1“居民主导+政府服务+国企实施”的运作机制秦淮区政府积极创新棚改模式，以石榴新村项目作试点推行“居民主导+政府服务+国企实施”的运作机制，在有限的财政资金支持下创新运作机制以实现改善社区居住环境的目标。“居民主导”是指石榴新村居民仍是社区的所有者，在棚改中的话语权将得到充分保障，通过民生问题与具体诉求的反馈主导棚户区的改造方向。“政府服务”是市、区政府在棚改中通过提供资金补贴、政策信息反馈、协助规划棚改项目，以服务方的角色参与，补足弱势群体难以实现自治改造的短板。“国企实施”则是国资企业越城集团作为项目的执行部门负责棚改的前期调查与工程项目工作，项目实施需符合公共利益，体现了现阶段棚改的公益性特征（图4）。这种新型的棚改模式相对于常规的征收重建来说，成本会更低，由政府来推动的可行性也更高，居民利益得到有效保障，有助于棚户区改造的顺利推进。在地块与周边地区日照退让要求满足的基础之上强化配套设施建设，实现城市整体基础设施的对接，完善公共服务网络。内部居民楼间距可能无法满足城市设计要求但居住环境可大幅改善，既解决了居民关心的民生问题，也促进了城市品质的整体提升。图3石榴新村环境现状图21-以南京市石榴新村为例|刘沅于涛治理现代化趋势下居民主导型棚户区改造模式研究2.2.2居民主导型改造模式存在的问题（1）启动阶段：创新模式认同较低。与一次性补偿征收的货币化安置模式不同，新模式中居民成为改造的主体，因此居民对于改造的认同感尤为重要。但受传统改造模式的影响，居民对于棚户区改造的态度存在一定的矛盾，一方面迫切希望政府改善棚户区恶劣的居住环境；另一方面原地重建的新模式也使得居民产生一定的疑虑，仍然期待通过政府征收拆迁获得高额赔偿。对于改造的认同度不高直接导致了居民自主参与棚户区改造的积极性较低，居民更倾向于就个人利益的最大化与政府进行博奔，双方处于对立面而非协同推进棚户区改造的合作关系。（2）摸底阶段：面积认定存在分歧。当前阻碍棚改推进的最大矛盾点在于拆迁面积的认定，就政府方而言原计划房屋重建面积按原户主土地权证面积大小计算，超出面积居民需要按差价购买；居民对于原地重建居民楼的改造模式并不抵触，但在多数居民存在自有房屋基础上进行增建的前提下，主张房屋面积应按实际面积计算。尤其是考虑当前地块内一户多人口以及居民经济收人较差的实际情况，面积认定仍待文件细则下放，返还基准存在争议而导致现阶段项目停滞。（3）实施阶段：资金投入尚不明确当前改造模式下规定市、区财政和产权人以2：2：6 的比例分摊改造资金，需要居民自付六成的改造成本，对于经济条件相对较差的棚户区居民来说，前期改造资金投人存在一定困难，支付改造资金的意愿较低。政府方以公益性改造为出发点提供前期规划与工程实施意见，但在翻建过程中作为居民过渡资金补偿的出资方仍未确定，虽然该模式改造成本比传统棚改或更新模式低很多，但实施阶段的投人分配仍然有待明确。3居民主导型棚户区改造模式的完善建议3.1完善交流机制与协同集体行动政府试图通过原地翻建的方式进行棚户区改造也是从公共利益出发在市场介人困难的前提之下尽可能改善居民的生活环境、提升居民的生活质量。棚改的推进需要政府与居民协同合作，其核心是了解居民的真实意愿与需求，实现现代化治理下公共利益的最大化。建立健全完善的公共利益表达机制和对应公众需求与问题反馈的回应机制，搭建政府与居民的“多对多”交流平台而非“一对一”咨询平台，使参与主体在透明公开的状态下进行协商以获得居民主导下棚户区改造的帕累托最优解。而从居民角度来说，居民个人对于自身利益的理性追求将导致改造陷人“集体行动困境”2。个体需求庞杂缺乏代表性，难以反映棚户区真正问题，不利于棚改的高效推进，依靠政府组织建立居民代表委员会以协同集体行动十分必要。居民代表委员会作为中介向下收集整合居民的诉求，向上与政府进行沟通协商，促成政府方与居民方的良性合作博奔，达成集体行动的协同。3.2保障居民利益与争取心理支持政府改造投人资金在可接受范围的前提下，根据单户居住人口数与收人情况对自建房屋进行合法产权的产业补偿既有利于获得居民心理上的认同与支持，也有利于社会问题的解决。结合居民的诉求适当调整改造方案，提高基础设施配套水平保障公共利益，将获得居民集体的支持，推动棚改项目的顺利进行。保障居民利益是保障居民的合理诉求，而非棚改过程中投机分子的过分要求。借鉴成都曹家巷自治改造经验制定有约束力的捆绑协定，即在规定签约期限达到一定比例的签约率否则改造中止。协定的制定既保证了改造的公平性，也有利于推动居民内部协商工作，体现居民的主体性，政府作为协调者辅助工作，保障多数人的共同利益，消除改造过程中投机分子的负面影响。3.3调整投资比重与建立补偿机制资金问题一直是政府缺乏动力推动棚户区“政府拆迁，净地出让”开发模式的主要原因，原地翻建居民楼相对于征收货币化安置投人成本要低得多，也在政府可负担的范围之内，是在有限资金条件下改善棚户区居民生活质量的最优选择。在居民前期改造投人困难的前提下可由政府垫付改造资金，相应地，政府有权利享有改造后地块升值的部分收益。其中用于补偿政府前期投资的这部分收益包括石榴新村改造为商住混合居民小区后的商业租金以及居民出租、出售自有房产后的一定比例收益。而在后期收益补偿达到前期投资的六成后，土地增值收益由社区集体财政资金补贴市政府政策资金支持财政资金补贴区政府改造成本报批、用改任务改造策略反馈居民楼改造具体诉求反映棚改负贵实施棚户区居民摸底调查、信息登记执行部门改造居民楼翻建完成，居民原址回迁一定比例改造资金提供图4石榴新村居民主导型棚改运作机制22FOCUS:THEMODERNIZATIONOFCAPACITYFORGOVERNANCE现代城市研究本期聚焦：治理现代化2023.08FOCUS:THEMODERNIZATION共享用以负担社区的持续维护，保障社区的长久活力与可持续发展。后期补偿机制的建立既保证了无法投入改造资金的低收人居民也能够改善居住条件，也使得政府通过后期补偿进一步减少棚改总成本，降低政府债务风险，保障此类模式的可持续性与可推广性。完善优化后的运作机制如图5所示。4总结在我国棚改实践探索过程中，改造模式与内涵得到不断丰富与发展基于治理现代化的发展趋势将棚改历程划分为3 阶段，对应于政府主导型市场主导型与居民主导型3 种改造模式，棚户区改造中政府职能由“管控型”向“服务型”转变，改造的重点任务由改善民生向刺激发展、公共利益最大化导向下的公益回归转变，公民参与逐渐得到重视。本文以南京市石榴新村棚户区改造项目为例，探索在市场参与动力不足的情况下，依靠居民与政府两方合作推动的可持续棚改模式。该模式体现了政府公共利益优先的价值转向，一方面政府作为棚改的推行者、代行者，在治理体系中承担“服务”职能；另一方面改造项目为公益性质，通过“居民主导+政府服务+国企实施”的运行机制改善棚户区居住环境条件，回归需求导向的民生改善。石榴新村的创新模式对于征收成本过高、市场介人积极性不高且改善民生问题紧迫的地区具有一市政府财政资金补贴收益是否高香是于前期投资的六成政策资金支持一定比例收益用于前期投入补偿制定区政府成本报批、策略反馈前期改造资金投入地块增值棚改任务下达收益协助建立平台交流信息反馈问题反映改造不达标捆绑影响居民代表集体诉求反映棚改负责实施棚户区中止协定委员会沟通协商执行部门改造协调诉求监督汇总个人诉求反映签约摸底调查居民楼翻建完成，居民原址回迁居民信息登记社区居民共享，用于后期社区维护图5居民主导型棚改模式创新示意图定的借鉴意义，但在一些市场开发强度未受限制的地区，实现多元主体合作共治与治理现代化的内涵更为契合棚改问题的内核并非完全相同，机制策略的探索也需要“一事一议”，深化“放管服”改革，推进政府职能转变营造“共享、共建、共治”的改造格局是创新改造模式、保障公共利益的核心要义。注释：国外的贫民窟与棚户区在周边环境、自身特征、居民性质等方面有很多相似之处，改造模式可进行借鉴。住建部2 0 1 7 年出台的关于加强生态修复城市修补工作的指导意见要求各地转变城市发展方式、提升城市治理能力，城市更新进入新的发展阶段。在政府财政资金有限与项目难以实现盈亏平衡导致市场介人动力不足的发展背景下，南京棚改的目的不再是获取更多土地进行市场化开发，而是以改善困难人群居住环境为目标。参考文献：1杨黎光.家园：对现代化进程中“城市病”治理的思考 M.广州：广东人民出版社，2018.2唐兴军，齐卫平.治理现代化中的政府职能转变：价值取向与现实路径 J.社会主义研究,2 0 1 4(3):8 3-9 0.3孔俊婷，孔江伟.英国贫民窟的空间改造模式研究.建筑与文化,2 0 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