中国区域经济政策的特征、经验与展望.pdf
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1、区域经济评论2023.04REGIONAL ECONOMIC REVIEW中国区域经济政策的特征、经验与展望*邬 晓 霞安 树 伟摘要:区域经济政策是实现区域发展战略目标的重要手段和工具,在区域经济协调发展中的作用日益凸显。新中国成立以来,中国政府实施的区域经济政策具有鲜明的特征,积累了丰富的经验。突出表现为能够根据国内外形势和区域发展战略及时调整区域经济政策,政策设计框架逐步完善,由普惠制的区域经济政策向分类指导转变,政策对象的空间范围具有多尺度性与灵活性,政策实施先行先试、分批推进,以减少政策冲击和失误。为提升中国区域经济政策的实施效果,形成中国特色区域经济政策理论,需要增强区域经济政策的
2、稳定性、科学性、规范性、参与性和有效性。关键词:区域经济政策;基本特征;基本经验中图分类号:F061.5文献标识码:A文章编号:2095-5766(2023)04-0005-07收稿日期:2023-05-10*基金项目:国家社会科学基金重点项目“京津冀协同发展重大区域战略实施效果综合评估与政策优化研究”(22AJL003)。作者简介:邬晓霞,女,首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院教授(北京100070)。安树伟,男,首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院二级教授,博士生导师,通信作者(北京100070)。【区域经济政策】区域经济政策有广义和狭义之分。广义的区域经济政策是指一国中央政府或地方
3、政府为改善本国或者本地区经济活动的空间分布,促进区域经济发展与协调区际关系,针对特定区域或特殊类型区域而实施的各项手段和工具的总称(张军扩,2022)。狭义的区域经济政策是指一国中央政府制定实施的区域政策,即国家区域政策。本文聚焦狭义的区域经济政策概念范畴。新中国成立70多年来,中国政府实施的区域经济政策具有鲜明的特征,积累了丰富的经验,对这些经验进行总结,并进行展望,对于提升中国区域经济政策的实施效果,形成中国特色区域经济政策理论,促进区域经济持续健康发展具有重要意义。一、中国区域经济政策的特征新中国成立以来,中国政府制定和实施了丰富的区域经济政策,既能服从国家经济发展战略的需要,又能充分反
4、映区情。本文主要从政策体系、政策主体、政策对象、政策目标、政策工具和政策效果六个方面归纳总结中国区域经济政策的特征。1.区域经济政策体系相对完整新中国成立以来,中国区域发展战略经历了从区域均衡发展战略转向区域非均衡发展战略和区域协调发展战略的过程,随着国家区域发展战略的调整,区域经济政策也处于不断调整和完善之中,形成了“区域协调发展战略的配套政策+区域重大战略的配套政策+X”相对完整的区域经济政策体系。区域协调发展战略包括区域发展总体战略和支持特殊类型地区加快发展的战略,其配套政策已相对成熟完善。其中,区域发展总体战略是指西部大开发战略、东北地区等老工业基地振兴战略、促进中部地区崛起战略、鼓励
5、东部地区率先发展战略。2014年以来,在新发展理念指导下,围绕区域发展总体战略,国家采取了资金投入、项目布局、税收优惠、用地保障、人才培养、环境综合治理、投融5区域经济评论2023年第4期资创新等综合政策工具。支持特殊类型地区加快发展的战略,是指支持革命老区、民族地区、贫困地区、生态退化地区、资源型地区、老工业城市、边境地区等特殊类型地区加快发展的战略,并针对不同类型地区的发展困难出台支持政策。党的十八大以来,为提升区域引领带动能力,促进区域间融合互动,还相继实施了京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角区域一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等区域重大战略,并在财税支持、
6、产业发展、人才培养等方面出台了相应的政策措施。“X”是指中国政府为促进区域经济发展制定出台的支持经济特区、高新技术产业开发区、国家级新区、自由贸易试验区、边境经济合作区等各类特殊功能区政策。2.区域经济政策主体是以中央政府为主、地方政府为辅区域政策具有“自上而下”的特征,首先体现国家意志,同时也需要地方的协调配合(孙久文等,2014)。中国区域经济政策的主体是以中央政府为主、地方政府为辅。新中国成立初期,为追求生产力平衡布局,缩小沿海与内地的发展差距,与当时的计划经济体制相适应,中央政府作为实施区域经济政策的主体,在全国有计划地合理布局工业(魏后凯,2009)。“一五”时期,国家把建设重点放在
7、重工业有一定基础的东北地区。1964年,受国际形势和中苏关系影响,中国政府提出加快“三线”战略后方建设,“三五”和“四五”计划的制订则转向了以备战为中心、以建设“三线”地区为重点的轨道(魏后凯等,2011)。1978年,党的十一届三中全会做出把工作重点转移到社会主义现代化建设的重大战略决策,确定了实施沿海对外开放政策。从“六五”计划开始,中国政府将全国的基本建设投资和更新改造投资向东部沿海地区倾斜。1999年9月,党的十五届四中全会提出“实施西部大开发战略”,之后中国政府陆续提出东北地区等老工业基地振兴战略、促进中部地区崛起战略等,国务院及有关部门先后制定和实施了相应的政策措施。在中国区域经济
8、政策的实施过程中,地方政府尤其是省级政府成为实施政策的辅助主体,其主要职责是落实国家区域经济政策,并根据区域实际制定解决区域问题的地方性区域经济政策。例如,浙江高质量发展建设共同富裕示范区实施方案(20212025年)海南省“十四五”特殊类型地区振兴发展规划 等地方政策的发布,均是为了贯彻落实中共中央、国务院的决策部署。3.区域经济政策对象逐步精准中国区域经济政策在实施过程中,政策对象逐步精准。改革开放之前,以东北地区、中西部欠发达地区为政策对象。改革开放之初,以沿海地区、贫困地区、民族地区为政策对象,并且将沿海对外开放政策对象细化到经济特区、经济技术开发区等特殊功能区。1999年以来,中国区
9、域经济政策的对象进一步精准化,政策对象主要包括贫困地区(欠发达地区)、革命老区等特殊类型地区,以及各类主体功能区、各种产业集聚区和功能区等。除扶贫政策外,中国区域经济政策一般以县级行政区为最小政策单元。逐步精准的政策对象在支持贫困地区发展政策中最为明显。1986年开始,中国政府以18个集中连片贫困地区和592个国家级贫困县作为对象,对贫困地区进行重点扶持。2001年,中国农村扶贫开发纲要(20012010年)将贫困人口集中的中西部少数民族地区、边疆地区、革命老区和特困地区作为扶贫开发的重点,并确定了14.8万个贫困村。2011年,中国农村扶贫开发纲要(20112020年)确定的扶贫对象,是在扶
10、贫标准以下具备劳动能力的农村人口,以及11个连片特困地区和已明确实施特殊政策的西藏、四省藏区、新疆南疆四地州,共680个连片特困地区县(简称片区县)。2013年精准扶贫战略实施以来,680个片区县和152个区外重点县,总共832个国家级贫困县成为国家农村扶贫开发的重点对象,其中关键是建档立卡贫困户。4.区域经济政策具有多重目标中国区域经济政策的制定和实施基于多重目标的政策动机,主要包括解决区域经济问题、弥补市场机制的缺陷和服务国家战略。第一,区域经济政策的首要目标是为了解决区域经济问题。中国支持特殊类型地区的发展政策就是为了解决其存在的发展不平衡不充分问题,这类政策具有补偿性和援助性特征。支持
11、革命老区和生态退化地区的政策是典型的补偿性政策。革命老区在革命年代为新中国的建立做出了重大贡献和牺牲,对革命老区进行补偿理所应当,政策力度也比较大。支持生态退化地区发展的政策则是6中国区域经济政策的特征、经验与展望对限制开发区和禁止开发区等失去发展机会的一种补偿,是解决区域外部性问题。支持民族地区、边境地区、贫困地区发展的政策是典型的扶持性政策。这些地区的共同特点是地理位置比较偏僻、自然环境较差,经济发展水平较低、基本公共服务支出的需求缺口较大,靠自身努力很难达到全国平均发展水平,因此必须予以援助。这既是实现社会稳定、维护社会公平的需要,也是社会主义共同富裕的本质要求,是对边境地区的支持及国防
12、安全的考虑。支持资源型城市和老工业基地发展的政策具有补偿性和扶持性的双重属性。资源型城市和老工业基地为中国建立独立完整的工业体系做出了重大贡献,受计划经济体制的影响比较深,目前发展面临的困难也比较多,需要进行补偿。同时,随着资源逐步枯竭和市场经济体制的建立和深化,各种体制性深层次问题逐步暴露出来,发展动力明显不足,也需要国家进行必要的扶持。第二,弥补市场机制的缺陷。市场经济的逐利性和自发性会导致区域经济发展过程中出现“马太效应”,进而促使区域发展差距扩大(蔡之兵、张可云,2014)。为了弥补市场机制的缺陷,逐步解决中国区域发展差距不断扩大的问题,1999年以来,中国先后制定实施了西部大开发、东
13、北地区等老工业基地振兴、促进中部地区崛起等战略,并在财政投入、税收优惠、投资倾斜、人才培养、生态环境保护等领域采取了相应的政策措施,正是基于这种政策目标。第三,服务国家战略。为落实全面深化改革和扩大开放等国家战略,中国先后出台了经济特区、承接产业转移示范区、国家级新区、国家综合配套改革试验区、自由贸易试验区等政策,该类政策多数具有引领示范带动作用。国家综合配套改革试验区主要承担先行先试的体制改革和创新任务,在带动周边地区经济增长的同时,发挥体制改革的示范作用(孙久文等,2014)。自由贸易试验区主要承担体制机制创新和扩大开放合作的任务,在中国深化改革和高水平开放进程中发挥示范引领作用。5.统筹
14、利用支持类和限制类的政策工具区域经济政策工具可以分为支持类政策工具和限制类政策工具,支持类政策工具又可以分为直接支持类政策工具和间接支持类政策工具。直接支持类政策工具主要针对企业、家庭和地方政府,包括财政支持、税收减免等政策工具,中央政府的财政转移支付是中国最常用的政策工具。2021年,中央对地方的一般性转移支付中,针对重点生态功能区、资源枯竭城市、老少边穷地区的转移支付分别达到881.90亿元、222.90亿元、3027.23亿元,分别占中央对地方一般性转移支付的1.18%、0.30%和4.04%。同年,中央对地方的专项转移支付中,雄安新区建设发展补助资金100亿元、支持海南全面深化改革开放
15、补助资金100亿元、东北振兴专项转移支付75亿元,分别占中央对地方专项转移支付的1.36%、1.36%和1.02%。间接支持类政策工具旨在创造良好的生产基础和生活环境,包括社会保障政策、行政区划调整政策、产业政策、土地政策、对口帮扶政策等工具。限制类政策工具主要针对生态功能区、膨胀区域展开,包括限制或关闭污染排放企业、实行严格的产业准入环境标准、控制或禁止发放排污许可证、实施新增产业的禁止和限制目录政策等工具。为了落实京津冀协同发展战略,促进北京非首都功能疏解,2014年7月北京发布实施了 北京市新增产业的禁止和限制目录(2014年版)。为了完善长江经济带负面清单管理制度体系,2019年1月国
16、家发展和改革委员会发布了 长江经济带发展负面清单指南(试行)。有的区域还针对矿产资源生态开发、污染地块开发利用、建设用地使用性质等设定了负面清单。6.区域经济政策实施效果比较明显中国区域经济政策取得了显著成效,中西部地区呈现出快速增长态势,地区比较优势更加充分发挥,区域发展的协调性显著增强。20022021年,东部与西部人均地区生产总值之比由2.571缩小到1.671。20122020年,中国区域协调发展指数由100.0提高到118.6(黄群慧等,2021)。均等化的基本公共服务、大体相当的人民基本生活保障水平、比较均衡的基础设施通达程度等区域协调发展目标均取得了不同程度的进展,东部、中部和西
17、部地区义务教育师生比基本持平,基本医疗保障实现全覆盖。东部、中部、西部和东北地区低收入群体人均可支配收入增速持续高于全国平均水平,居民人均可支配收入差距显著缩小。东部地区产业持续向中西部地区转移,中西部地区就业机会和吸引力不断增加,“十三五”时期中西部地区城镇就业增长7区域经济评论2023年第4期对全国的贡献率超过50%(何立峰,2021)。二、中国区域经济政策的基本经验中国区域经济政策对于促进区域经济发展和缩小区域发展差距具有重要作用,归纳总结中国区域经济政策的基本经验,有助于全面系统了解中国区域经济政策的成功之道。1.根据国内外形势和区域发展战略及时调整区域经济政策中国区域经济政策是随着国
18、内外形势的变化不断调整的。新中国成立初期,根据全国生产力布局实际以及不利的国际环境选择了均衡发展战略,重点支持内地发展。1978年改革开放以后,随着国际局势的缓和,和平与发展成为时代主题,国家区域经济政策服务于区域非均衡发展战略,重点支持沿海地区发展,也兼顾了贫困地区发展,使东部沿海地区成为拉动中国经济发展的龙头。1998年亚洲金融危机发生后,中国再次面临着重大的机遇和挑战,果断实施了西部大开发战略,之后逐渐发展成为区域协调发展战略,同时也开始关注特殊类型地区发展。党的十八大以来,中国发展仍然处于重要战略机遇期。当今世界正经历百年未有之大变局,和平与发展仍然是时代主题,同时,国际环境日趋复杂,
19、不稳定性、不确定性明显增加。面对这种形势,中国实施了区域重大战略,并配套出台相关政策。与此同时,支持特殊类型地区发展的政策在国家区域经济政策中也占有更加重要的地位,区域经济政策目标转向共同富裕。即使是同一区域政策,国家也是根据国内外形势不断完善,如西部大开发政策经历了“实施西部大开发战略”政策、“进一步推进西部大开发”政策、“深入实施西部大开发战略”政策、“推进西部大开发形成新格局”政策的转变。2.区域经济政策设计框架逐步完善1999年之前,以五年计划所体现的区域发展导向和若干代表性区域规划为主,国家区域经济政策设计框架以建议、计划(规划)纲要等形式出现。如“六五”计划以来,首先是中共中央提出
20、编制五年计划的建议,政府部门编写计划纲要,全国人大通过计划纲要后发布实施。期间也编制了一些区域的规划,如 19812000年山西能源重化工基地综合建设规划 等。1999年之后,对于区域发展总体战略和区域重大战略,往往是中共中央、国务院首先提出“意见”,国家发展和改革委员会组织编制相关规划,并进一步组织编制五年规划或者五年实施方案。由此,中国基本形成了意见规划五年规划(实施方案)逐步细化的、可操作性越来越强的、比较完整的政策设计框架。一旦确定实施某项区域战略之后,财政、税收、金融、土地、产业政策等往往会齐头并进,以期取得良好的政策效果。即使是同一个区域战略,当宏观形势发生变化,每隔一段时间中共中
21、央和国务院就会提出一个“意见”,再依次编制新一轮的规划或者五年规划(实施方案)。如东北地区等老工业基地振兴战略提出以来,先后提出了中共中央 国务院关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见(2003)、国务院关于进一步实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见(2009)、国务院关于近期支持东北振兴若干重大政策举措的意见(2014)、中共中央 国务院关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见(2016)等,在此基础上依次编制了规划或者五年规划。3.区域经济政策逐步由普惠制向分类指导转变中国早期针对规划区的区域经济政策带有明显的区域内“普惠制”性质,如实施西部大开发、东北地区等老工业基地振兴
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