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宅基地“三权分置”实现的研究综述与展望.pdf
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1、土地经济研究2 0 2 2(2):3 1 5 0J o u r n a l o fL a n dE c o n o m i c s引用格式:王兆林,吴月.宅基地“三权分置”实现的研究综述与展望J.土地经济研究,2 0 2 2(2):3 1 5 0.W a n gZ h a o l i n W uY u e.R e s e a r c hp r o g r e s sa n dp r o s p e c to f“t h r e er i g h t ss e p a r a t i o n”o f r u r a l h o m e s t e a dJ.J o u r n a l o fL
2、a n dE c o n o m i c s,2 0 2 2(2):3 1 5 0.宅基地“三权分置”实现的研究综述与展望蠭王兆林1,2,吴月1(1.教育部人文社科重点研究基地重庆工商大学长江上游经济研究中心,重庆,4 0 0 0 6 7;2.重庆工商大学公共管理学院,重庆,4 0 0 0 6 7)摘 要 宅基地“三权分置”是新一轮宅基地制度改革的核心内容,本文总结了自2 0 1 8年来宅基地“三权分置”实现研究的演进趋势及研究热点,尝试系统梳理宅基地“三权分置”实现研究进展,展望未来研究方向,为后续宅基地“三权分置”研究提供参考。结果表明:(1)宅基地三权分置实现研究,已从单一的实现路径研究
3、,向实现困境、实现机制、实现模式、实现路径多维度研究转变,研究内容日渐深化,研究方法日趋创新。(2)宅基地三权分置实现总体面临权属、法律和现实三大困境,这在一定程度上制约了宅基地“三权分置”制度顺利实现;宅基地三权分置实现总体需要建立所有权、资格权和使用权之间的三大平衡机制和“共享型”收益分配机制;宅基地三权分置总体存在“所有权运作+一次性补偿”“资格权退出+指标交易”“使用权流转+社会资本进入”三种实现模式。(3)总体看,宅基地三权分置实现应从落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权、放活宅基地使用权三方面入手,强化宅基地三权分置实现的风险管控研究。随着乡村振兴深入实施和共同富裕目标的提出
4、,未来也应强化乡村振兴下宅基地“三权分置”实现和宅基地“三权分置”与促进农民共同富裕关系等收稿日期:2 0 2 2 0 3 2 2基金项目:国家自然科学基金面上项目:西南地区农村闲置宅基地市场化风险识别、影响机制与配置路径研究(编号:4 2 2 7 1 2 8 0);国家社科基金一般项目:“三权分置改革中宅基地使用权经营性收转增值收益分配研究”(2 0 B J Y 1 2 0)。作者简介:王兆林(1 9 7 9),男,山东临沂人,博士,教授,博士生导师。主要研究方向为宅基地利用管理。E m a i l:w z h a o l i n 1 6 3.c o m。方面的研究。关键词 宅基地“三权分置
5、”;实现形式;研究综述;研究展望1 引言宅基地“三权分置”是宅基地制度改革的重要抓手,是解决当前我国宅基地低效利用的重要举措,也是激活农村沉睡资产的重要手段。国家统计局数据调查显示,改革开放以来,我国城镇化进程加快,城镇化率从1 9 7 8年的1 7.9 2%提升到2 0 2 0年的6 0.6 5%,约有6.7亿农民转移到城镇,农村人口大量流失,随之产生农村宅基地大量闲置问题,同时由于农村历史遗留问题,“一户多宅”“建新不拆旧”“城乡两栖占地”等宅基地闲置、低效利用现象普遍存在,农村宅基地面积不减反增1。改革开放4 0多年来,城镇化导致我国农村人口减少约2.3 9亿,与此同时宅基地面积却累积增
6、加超过3 0 0 0万亩。为了改善宅基地粗放型利用与低效率配置现状,显化宅基地及地上房屋的财产属性,增加农民财产收入渠道,2 0 1 8年国家实施以“三权分置”为目标的宅基地制度改革,要求探索其具体实现形式,旨在落实宅基地所有权、保障宅基地资格权、放活宅基地使用权,显化宅基地资产功能,缩小城乡居民财产性收入差距,促进乡村振兴与共同富裕。当前学界围绕宅基地“三权分置”实现已经产生了大量研究成果,主要集中于宅基地“三权分置”的政策内涵与权利内涵的探索23、宅基地“三权分置”改革面临的制度困境和解决方案45以及“三权分置”改革风险等方面67。这些成果一定程度上回答了宅基地“三权分置”的政策意义和现实
7、作用,从理论层面对制度设计提出了建议,为宅基地“三权分置”的实现提供了现实的依据。总体来看,学界针对宅基地“三权分置”实现的研究在不断变化并逐步深入,也积累了一定数量的理论成果。尽管如此,当前学术界仍缺乏对宅基地“三权分置”实现研究的系统梳理,研究内容缺乏系统性,无法厘清宅基地“三权分置”实现未来研究的趋势与方向,不利于宅基地“三权分置”研究的顺利推进。鉴于此,本研究系统总结宅基地“三权分置”实现形式研究领域的演变规律及热点,对宅基地“三权分置”实现形式的研究成果进行系统梳理,将现有宅基地“三权分置”实现的研究概括为宅基地“三权分置”的实现困境、实现机制、实现模式、实现路径四个方面,期望为未来
8、宅基地“三权分置”改革指明研究方向,并为新一轮的试点工作提供理论参考依据。23土地经济研究(1 8)2 0 2 2(2)2 宅基地“三权分置”的实现困境2.1 权属困境(1)所有权主体地位虚化宅基地所有权主体地位虚化首先表现为所有权主体的虚位。中华人民共和国民法典 第2 6 2条和 中华人民共和国土地管理法(以下简称 土地管理法)第1 1条对其采取法定授权的方式,确定集体所有的土地由农村集体经济组织或村民自治组织代表集体经营、管理,而“农民集体本身就是一个松散的、一定地域内的个体结合,没有独立的意思表达机关,不可能存在独立的意思”89。乡镇政府或基层行政组织就成为“农民集体”代理人,即村干部或
9、乡镇行政组织实际掌握宅基地的控制权。其次,主体的多元化是宅基地所有权虚化的另一表现,“乡镇农民集体”“村农民集体”“村民小组农民集体”都是当前法律法规认定的农村集体土地所有权的主体4,不同的所有权主体拥有的权利范围不一样,因而会产生各种冲突。此外,农民集体日益失去管理集体土地的权利1 0,当面对增值收益机会时,一些地方干部会为了自身的利益不惜牺牲农民集体的利益,违背农民意愿,给实际管理和操作带来较大困难,阻碍所有权的顺利实现。对于如何解决所有权虚化问题,理论界大致存在以下三种观点:一是通过淡化“农民集体”的所有权转向突出使用权这种制度安排帮助所有权实现1 1;二是坚持集体所有权农民自治原则实现
10、对所有权的有效自治1 2;三是通过总结以往经验,提出在坚持农村集体所有权基础上,进一步做实宅基地所有权4。总体看,未来研究中应进一步法律化与一元化宅基地所有权主体地位,明确主体的法人资格,赋予主体特定的权利和义务。(2)资格权取得和退出困境在资格权取得上,中华人民共和国物权法 等法律规定,农户取得宅基地资格权应当以集体成员的身份向集体组织申请获得,并坚持“一户一宅”原则。但实践中仍存在以下困境:现行法律体系缺少宅基地资格权的立法空间,成员权制度缺失,使得宅基地资格权制度的设立缺少立法衔接1 3;小产权房的存在变相出让或稀释了部分农民的宅基地资格权1 4。针对这一问题,现存观点认为:一是要建立和
11、完善宅基地资格权取得机制,建立资格权登记制度等1 5;二是要在保留成员权的基础上给资格权赋予新权能,并厘清与使用权的关系1 6。总体33宅基地“三权分置”实现的研究综述与展望看,当前对于宅基地资格权取得大多从法律方面进行理论研究,缺乏实践视角分析。资格权退出是农民市民化过程中解决农村宅基地低效利用问题的重要举措。一方面,宅基地制度改革没有考虑到土地发展权对价和集体成员权对价1 4,同时没有完全实现宅基地财产对价,且相关制度不完善1 7,导致各地退出补偿效果并没有达到农户预期,农户主动退出闲置宅基地资格权的积极性不高1 1。另一方面,关于是否有偿让进城农户退出宅基地资格权是当前学界争论的焦点之一
12、:部分学者认为有偿退出机制可以体现出资格权所蕴含的经济价值,同时为进城农户提供一定的经济保障,应当有偿退出1 8;另一部分学者认为宅基地资格权是农户作为集体成员而无偿获得,可认为是一种国家福利,不应急着退出1 9。在未来资格权退出研究中,应充分尊重农民意愿,完善退出补偿机制,不能搞“一刀切”农民进城运动4;同时在有偿层面,更加突出对资格权退出救济权方面的研究1 8。(3)使用权流转范围受限传统所有权和使用权“两权分离”的背景下,宅基地流转、抵押、转让等受到法律严格限制,土地管理法 中华人民共和国担保法 等相关法律对农村宅基地使用权流转范围与形式进行了明确规定,指出城市居民不能获得农村宅基地使用
13、权,农村宅基地不能通过流转、赠予、买卖等形式进行变更,同时农村宅基地的取得使用和转让必须严格按照国家的相关法律规定。在一系列法律限制下,宅基地流转范围主要集中在集体经济组织内部,财产属性难以凸显。为此,有学者指出应放开宅基地流转,并给出相关原因:一是流转限制不利于保障农民的合法权益,使宅基地成为一种“沉睡资产”,侵害农民宅基地财产权利2 0;二是农房买卖存在大量客观需求,放开流转是克服隐性流转乱象的重要途径2 1;三是宅基地的居住保障功能正在弱化,放开流转带来的社会风险是可控的。探索扩大宅基地流转范围与形式,盘活宅基地使用权对于促进城乡要素有序流动、增加农民财产性收入有积极作用,但由于宅基地使
14、用权流转相关交易机制、保障机制和风险防范机制等尚未构建完全,国家仍需强调稳慎放活宅基地使用权,而非完全市场化,这也是未来学界需要持续关注的方向。2.2 现实困境(1)宅基地闲置率高且利用低效随着城市化进程的发展,农村宅基地闲置率一直居高不下。2 0 1 9年中国社43土地经济研究(1 8)2 0 2 2(2)科院发布的农村绿皮书显示,2 0 1 8年我国农村宅基地闲置率为1 0.7%,其中空置率高达7 1.5%。东部地区农村宅基地空置率为1 3.5%;中部地区为7.7%;西部地区为1 1.4%;东北地区为1 1.1%2 2。当前,全国各地普遍存在宅基地闲置废弃等低效利用问题,造成土地资源的非必
15、要性浪费。我国农村宅基地闲置率有逐年上涨趋势,据国家卫计委的预测,到2 0 3 0年我国常住人口城镇化率将达到7 0%左右,届时,随着越来越多的进城务工人员落户城镇、教育水平提高、人口结构老龄化等,“一户多宅”等带来的建设用地“外扩内空”现象将更加严重2 3。宅基地布局过于零散也是造成利用低效的一个重要原因,由于村庄规划缺位,整体布局过于分散,尤其在山区,难以形成大规模和比较集中的用地区域,导致宅基地流转基础条件受限。未来对于强化就地城镇化与农村宅基地耦合利用、村庄规划如何提高农村建设用地使用效率等问题,非常值得探讨。(2)宅基地流转保障体系不完备宅基地“三权分置”改革中流转范围拓展与流转用途
16、的多功能化,可能给农户和集体带来风险,因而需要社会保障体系的配合2 4,然而当前关于农户流转宅基地的保障体系尚不完备,制约了改革进程和社会的和谐稳定。如部分农民只着眼于短期可得收益而选择退出宅基地,但出于种种原因导致进城失败,而又失去原农村住所,无法重回农村,宅基地失去其本有的保障功能,这部分农户该何去何从?住房保障是宅基地最基础的功能,与农民利益直接相关,当该功能得不到保障时,宅基地“三权分置”制度的完善和发展都将受到影响。如何为失宅农民提供保障,理论界存在两种观点:一是引入第三方风险管理基金制度来分担“三权分置”流转过程中可能出现的风险,由政府专项基金或融资等形式筹集资金,交专门部门进行运
17、营管理,资金主要用于农村宅基地流转过程中农民的拆迁安置补偿或意外风险防御;二是应当依法保护农民的土地承包经营权、宅基地使用权和集体经济的收益分配权,不能强迫农民以放弃宅基地为前提进城落户2 5。总之,在宅基地流转与退出问题上,政府应引导农户合理流转或退出闲置宅基地,并建立完善的保障机制,保证农户有房可住。(3)监督管理机制不健全在宅基地“三权分置”改革过程中所面临的监督管理机制不健全问题,使得农民权益保障存在缺陷,一定程度上影响到农户参与改革的积极性。首先,部分地方政府及相关部门在宅基地监督管理方面存在不同程度的缺位和错位,相关部门职责不明、协调不足,导致在管理上处于粗放状态,宅基地利用效率较
18、低,改53宅基地“三权分置”实现的研究综述与展望革进程受阻。其次,宅基地在面积标准、范围界定和分户依据等方面没有统一规定,政策权威性较低,导致基层部门在宅基地管理工作上依据不足,监管缺乏实效,这在一定程度上增加了农村宅基地流转、城乡土地置换的难度,进而使“三权分置”制度实现困难2 6。为了解决上述系列问题,后续研究中应重点聚焦以下几方面:一是划清基层政府及相关部门在农村宅基地资源管理上的职责边界,规范基层政府及集体组织的监控作用,强化管理职能;二是强化空间规划对村民居住区的数量、布局、范围等引导方面的研究,因地制宜地颁布宅基地相关政策规范农户行为。3 宅基地“三权分置”实现机制3.1 建立三权
19、平衡机制(1)所有权与资格权间的平衡机制所有权与资格权的权利冲突关键在于资格权确权问题。农户以集体组织成员身份向所有权主体即集体经济组织申请获得宅基地,集体针对符合条件的农户发放宅基地。在“两权分离”的模式下,宅基地所有权归农村集体经济组织所有,宅基地在国家公权力管控下缺乏独立自主性2 7。而在“三权分置”下,资格权的确立弱化了国家的管控2 8。为改善农户申请宅基地时因为区位因素造成的利益不均,平衡所有权与资格权主体间的关系,一些试点地区探索宅基地有偿选位制度,集体经济组织将具有区位优势的地段拿出来公开竞价,而一般地段则无偿取得,所获得的收益可用于村公共设施建设、改善村庄环境等,这种方式有效地
20、保证了资格权人对居住权享有的平等性2 9。此外,所有权与资格权主体之间的关系平衡也表现为资格权人在流转宅基地使用权时,必须接受所有权人(集体经济组织)的监督与同意;同时,资格权人退出须将资格权退给所有权人(集体经济组织),这部分有偿收回的资格权可用于解决集体内部其他成员的居住问题或其他用途3 03 1。(2)所有权和使用权间的平衡机制所有权与使用权的权利冲突主要在于监管问题。集体经济组织作为所有权主体有权监督管理宅基地使用权人,让其按照用途规划使用宅基地,防止使用权人违规使用或多用宅基地。但资格权的新设弱化了所有权人对使用权人的统辖,使用权人往往不遵循使用要求和用途管制,同时由于缺乏管理激励和
21、奖惩机63土地经济研究(1 8)2 0 2 2(2)制,所有权主体对宅基地的使用缺乏监管动力4。为了平衡所有权与使用权的关系,未来应强化宅基地所有权对使用权监督管理作用的研究,从法律层面来看,应当赋予宅基地所有权主体更多的监管职能,如对宅基地用途的监督要求、对宅基地使用权人使用面积限制、使用权人的流转宅基地备案制等,保证宅基地对农户的保障功能。(3)资格权和使用权间的平衡机制资格权与使用权的权利冲突主要表现为利益分配。宅基地“三权分置”中使用权的适度放活会影响到资格权的权能实现。宅基地农户自住时,资格权和使用权的主体一致,资格权和使用权主体均为该农户,权利间不存在冲突,但如果农户将宅基地使用权
22、流转给他人用于农家乐、民宿等经营性用途,资格权和使用权之间就产生了利益分配冲突。此时宅基地资格权人可以向宅基地使用权人收取一定的费用,但在此过程中存在产生经济纠纷的风险,当宅基地使用权人违规使用了宅基地,侵害资格权人利益时,资格权人应如何维护自身利益等问题值得研究。为了平衡资格权与使用权之间的矛盾,宅基地资格权人首先应当发挥其监管职能,防止宅基地使用权人不按规定使用宅基地,但在经营权存续期间,资格权人不应侵扰宅基地的合理合法使用,保障使用权人的合法权利3 1;其次,资格权人在流转宅基地前应当明确流转条款,建立健全违约处罚机制;最后,应健全纠纷管理机制,确保当资格权主体与使用权主体发生利益冲突时
23、能及时妥善处理,避免矛盾升级。3.2 建立“三权”利益分配机制建立“三权”利益分配机制是保障“三权分置”改革顺利推进的关键。关于宅基地三权分置利益分配机制,现有研究主要涉及收益来源、分配主体和机制构建三方面。首先,对于增值收益来源的探讨。在宅基地“三权分置”的架构下,宅基地使用权从禁止流转到允许流转、从禁止经营利用到允许居住和经营复合利用,其本质是“三权”结构分配格局调整3 2,目的是盘活闲置资产,突破宅基地现有的居住保障功能,实现其经济利用价值3 3。当农户经营性利用宅基地获得收益或者将宅基地使用权通过出租、转让、入股或其他方式流转给社会资本经营时,宅基地在原居住保障功能上产生了额外的经营性
24、收入,这种额外的收益被称为宅基地流转的增值收益3 4。对于如何平衡各权利主体利益关系等问题,非常值得研究。73宅基地“三权分置”实现的研究综述与展望其次,对于增值收益分配主体的研究。学界对于集体和农户应当获得流转增值收益基本形成一致意见,主要原因是宅基地所有权属于完全物权,是所有人依法享有占有、使用、收益、处分的权能,集体基于所有权中的收益权理应分享宅基地流转过程中产生的增值收益。宅基地资格权主要包括占有、收益和处分的权能3 5,据此农户作为资格权人也应当是宅基地增值收益分配的主体,同时在“三权分置”政策中所提出的“保障农户资格权”,在很大程度上体现为享有土地收益的权利3 4。使用权人具有使用
25、、处分和收益等较为完整的权能,基于其权能中的收益权,也有权获得部分增值收益。对于地方政府是否应当参与分配问题,存在不同观点:一种观点认为政府对村庄进行规划管制与公共设施建设的资金投入,是宅基地增值的重要原因,应当也有权获得部分增值收益3 6;另一种观点认为宅基地所有权人属于集体,从这一角度讲,政府参与分配的法律依据不够明确。最后,对于构建共享型利益分配机制的研究。共享型增值利益分配机制是根据不同利益主体对宅基地流转的贡献采取“差别化分配”,整体分配规则为“涨价归民,地利共享”3 7。部分学者认为宅基地“三权分置”在实施过程中,各利益相关体对“三权分置”政策尚未形成关联的协同配套助推合力3 8,
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