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智慧居家养老服务协同供给的优化路径研究——以广西钦州市智慧居家养老项目的实践经验为例.pdf
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1、第2 3卷 第1 3期2 0 2 3年 7月 科 技 和 产 业S c i e n c eT e c h n o l o g ya n dI n d u s t r y V o l.2 3,N o.1 3J u l.,2 0 2 3智慧居家养老服务协同供给的优化路径研究 以广西钦州市智慧居家养老项目的实践经验为例田璐玚(广西民族大学 政治与公共管理学院,南宁5 3 0 0 0 6)摘要:智慧居家养老服务的协同供给可以形成社会联动效应,降低公共服务成本。运用公共服务协同供给分析框架,通过交叉分类方法从协同主体的利益与目标两个变量的耦合性出发分析广西钦州市智慧居家养老项目中养老服务主体间不同种类的
2、协同关系,可以从加强政府领导、形成合作联盟、建立市场标准、创新扶持政策4个方面完善政府、企业、社会组织之间不同类型的协同供给,实现社会资源的高效利用以及向智慧居家养老服务的发展和转变。关键词:智慧居家养老服务;公共服务协同供给;实践经验;实践制约中图分类号:D 6 6 9.6 文献标志码:A 文章编号:1 6 7 1-1 8 0 7(2 0 2 3)1 3-0 1 7 5-0 8收稿日期:2 0 2 3-0 3-1 0基金项目:2 0 2 2年广西哲学社会科学规划研究课题(2 2 B G L 0 0 2)。作者简介:田璐玚(1 9 9 8),女,河北保定人,广西民族大学政治与公共管理学院,硕士
3、研究生,研究方向为基层治理。2 0 2 0年第七次人口普查数据显示,中国6 5岁及以上人口占总人口的比重已经达到1 3.5%1,远远超过老龄化判定的临界值7%2,据测算,“十四五”时期将进入中度老龄化阶段,2 0 3 5年左右将进入重度老龄化阶段3。中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2 0 3 5年远景目标纲要 再次明确提出要推动智慧养老建设并将其列为1 0项优先行动之一。“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划 提出老龄事业发展要遵循“多方参与,共建共享”的基本原则,强化居家养老服务能力,使广大老年人更好地适应并融入智慧社会。近年来,随着互联网、大数据的发展与影响,智慧居
4、家养老服务逐渐兴起并已提上社会建设日程,成为实现养老服务高质量发展的主要驱动力。同时,伴随老龄化日益严峻的社会现象,多样性、多层次的养老服务需求和复杂的智慧养老服务技术需要政府发挥主导作用推动技术应用,社会、市场力量积极参与协同供给提供技术与服务支持。但智慧养老服务实践中多元主体因其目标与利益的差别呈现出不同的协同问题,制约着服务水平。如何实现智慧养老多元主体间的有效协同,有必要从多主体间不同种类的协同角度入手提出优化路径。智慧养老是指利用现代信息技术围绕老年人生活中的诸多方面,通过智能设备对老人信息的自动监测、预报警以及自主处理,从而为老年人生活提供便捷、高效、灵活的服务与管理4。智慧居家养
5、老服务指以家庭为核心为居家老人提供智慧化的养老服务。已有针对智慧居家养老服务协同供给的文献主要集中在以下几个方面:一是智慧居家养老服务供给的现状。智慧养老服务供给总量不足,出现了供需结构性矛盾,需要构建全局性协同的智慧养老服务模式5,目前已显现出市场驱动、社会驱动、政府驱动等多维驱动的逻辑特征6。二是对智慧居家养老服务供给主体的协同模式进行了总结。大数据平台能够推动主体合作,正逐渐从“政府吸纳社会”走向合作治理模式7,形成了“社会组织、社会企业、社工、社区”合作的“四社联动”行动联盟8。此外,还有政府、企业、家庭协同合作的“互联网+”智慧互助养老服务模式9,实现了各个养老服务渠道的互联互通。三
6、是总结了智慧养老服务协同供给和资源配置的困境及相应的完善路径。研究表明,智慧养老服务供给从不同主体间的协同来看出现的问题包括:不同政府职能部门间长期处于“条块分割”的碎片化状态1 0;政府与市场的职能边界模糊1 1;政府对社会组织展现出的行政吸纳和资源俘获强化了社会组织对571政府部门的依赖,导致信息不对称,因此要增强主体间的互动和协商1 2。智慧居家养老服务的研究宏观上聚焦于对其模式及运行机制的概括和总结。虽然已有文献注意到了多方面的社会主体在养老公共服务供给中发挥的作用,但是没有关注多方社会主体间不同的协同类型。整合好资源、处理好参与者关系、调动各方积极性,从而形成联动的协同治理效应是现阶
7、段智慧居家养老服务的发展目标,对此问题的研究具有重要现实意义。1 智慧居家养老服务协同供给的理论分析框架公共服务协同供给逐渐成为优化公共服务供给的必由之路。已有研究中,有学者从影响因素和结果的关系角度构建了公共服务协同供给的多层次的动态化模型1 3;还有学者立足公共服务协同供给中的关键变量进行模型构建,如“资源-利益”框架1 4、“目标-利益”框架1 5等。公共服务协同供给中,参与主体是否拥有共同的目标直接影响了合作的达成以及合作效果,利益的耦合与分离则决定了合作的形式及路径,目标和利益两个变量是影响协同治理的重要因素。但实践过程中各参与主体往往拥有不同的利益和目标,只要能够达成共识,协同供给
8、机制就能够稳定运行。智慧居家养老服务协同供给涉及多元主体,不同主体间的协同面临着不同的问题,情况复杂且多样。智慧居家养老服务的协同供给同样需要政府、社会组织和市场等多方合作。从目标和利益两个方向进行交叉分类分析可知:政府部门之间的协同由于专业化分工导致职能不同,属于政府内部科层制的固有弊端导致的利益分离、目标冲突的“科层制协同”;同类型的社会组织之间需要形成协同关系来实现各自的利益,可以通过沟通协调解决矛盾,资源互补,属于“沟通性协同”;政府与市场力量的协同存在资源依赖关系,通过利益交换能够实现各自的目标,这属于双方利益耦合但目标不一致的“公私协同”;而政府与社会组织间的协同目标、利益一致,属
9、于一种较为稳定的“战略协同”关系,智慧居家养老服务的协同供给要优先发展社会组织的参与。从协同机制背后的“目标”和“利益”两大变量出发,以广西钦州智慧养老项目为例,将智慧养老协同供给 不同主体 间的协同 进 行 分 类 探 讨(图11 5),有利于全面且详细地解决协同困境、提出优化路径。图1 公共服务协同体系的分析框架1 52 智慧居家养老服务不同类型协同供给的实践经验据广西壮族自治区钦州市第七次全国人口普查数据显示,钦州市6 5岁以上人口占1 1.4 6%,上升2.5 1个百分点1 6,人口老龄化程度逐步加重,正全速推动养老工作的高质量发展。其中钦州市智慧养老大数据信息平台入选数字广西建设成果
10、第三批大数据促进和改善民生重点示范项目。钦州市民政局通过该智慧养老平台与企业、社会组织等多元主体开展协同合作,为全市老年人提供了丰富多样、方便快捷的智慧养老服务,实现了大数据改善民生,同时也为智慧居家养老服务不同类型的协同供给提供了实践经验。2.1 科层制协同:成立指导中心,平台共享信息政府作为智慧居家养老服务协同供给中的主导力量,内部各行政级别以及各部门的相互协调是高效供给的前提。一方面,为了提高养老服务效率钦州市成立了养老服务指导中心。该中心由民政局管理,财政全额拨款,致力于规范行业、建设养老信息平台等工作,同时配合出台智慧居家养老服务的相关政策和计划。由此,钦州市智慧养老服务的全部项目由
11、钦州市养老服务指导中心协助管理和指导,实现了上下级政府部门之间的良好协同。另一方面,已经建设运营的钦州市智慧养老大数据信息平台能够横向连接各养老机构以及卫健、人社、公安、消防等部门的信息平台1 7,实现各部门资源共享,解决了政府各部门养老服务供给中信息不全、更新不到位的情况,有助于实现智慧居家养老服务同一级别中不同类型政府部门间的良好协同。钦州市民政局成立养老服务指导中心并结合应用智慧养老大数据信息平台实现信息共享,体现了政府对养老工作的重视,综合了政府各部门力量,解决了政府内部各部门“信息孤岛”的问题,有助于提高政府内 部公共服务 的科 层 制 协 同 供 给效率。671 科技和产业 第2
12、3卷 第1 3期 2.2 沟通性协同:党建促进交流,平台精准派单钦州市通过党建引领连接各社会组织参与智慧居家养老服务的协同供给。钦州市社会组织党委开展了“牵手行动”1 8有效凝聚社会组织的各方力量。如在钦州市民政局注册的钦州市红枫叶养老服务中心和钦州市微灯公益协会的双方党支部举行了党建共建签约仪式以党建引领社会组织养老事业的发展,交流智慧养老服务供给经验。除了确立党建共建,双方党支部成员还进行了深入交流,以期实现优势互补和共同发展。同时,钦州市智慧养老大数据信息平台也为社会组织的协同合作创立了条件。该平台能够对接需求与供给,为居家老年人提供方便可及的智能化点单式居家养老服务。平台运用“互联网+
13、上门服务”的模式,精准调动社区就近的医疗、养老、家政等不同类型社会组织的专业服务人员上门服务,提供智能化点单式服务,实现养老服务智慧化的自动派单1 9。钦州市民政局社会组织党委通过开展社会组织之间的党建活动,以党建引领社会组织之间的合作交流,促进了深耕智慧养老的社会组织之间的沟通学习,有助于社会组织的共同发展。同时借助于大数据平台自动派单,能够实现不同社会组织之间的优势互补,促进社会组织间沟通性协同的形成。2.3 公私协同:政府委托建设,技术监管服务钦州市民政局注重充分利用市场优势,为老年人打造完善的智慧居家养老服务。首先,钦州市智慧养老大数据信息平台的建设、运营以及对智慧居家养老服务平台的评
14、估均通过政府购买由企业承担。钦州市智慧养老大数据信息平台建设由中国电信股份有限公司钦州分公司中标。平台的运营也是根据中标企业完成创建要求的情况进行结算。其次,钦州市民政局也注重对养老服务的质量进行监督。一方面,钦州市民政局通过政府购买的方式对养老服务质量第三方评估项目进行了采购,开展智慧居家养老服务平台对象满意度测评等评估工作以确定项目款的支付;另一方面,已有的智慧养老大数据信息平台拥有养老机构监管子系统以及养老服务视频监控子系统,能够针对全市居家养老机构日常业务的服务过程、服务质量进行监督管理,有效杜绝各类养老服务人员和机构虐待老人事件的发生。通过购买智慧养老大数据信息平台的建设、运营及评估
15、项目,政府能够利用企业的专业优势更好地开展工作。同时,钦州市民政局注重对智慧养老信息平台的运营成效检验以及全市居家养老机构的业务监督,确保智慧居家养老服务供给的高质量,规范政府购买企业服务的公私协同。2.4 战略性协同:政府孵化扶持,实现智慧转型每年,钦州市民政局都会对所有社会组织进行年度检查和等级评定,并通过管理社会组织党建工作和扶持培育工作来把握社会组织发展方向。在对社会组织的扶持方面,钦州市民政局设立了社会组织孵化基地对社会组织进行培训和管理。在孵化基地,社会组织不仅可以学习相关法律法规、了解相关办事指南,还可以获得相应的业务指导部门的培训并展开学习交流。例如,钦州市红枫叶养老服务中心是
16、钦州市社会组织孵化基地第三批入驻社会组织之一,在钦州市民政局社会组织孵化基地和养老服务指导中心的支持下获得了快速成长和发展,实现了“互联网+护理+养老”服务模式。通过钦州市社会组织党委的党建共建活动,红枫叶养老服务中心与钦州市第一人民医院建立了双向转诊,方便老年人获得快速的看诊服务。通过民政局授予权限,红枫叶养老服务中心是首家承接钦州市政府公建民营项目(机构+居家养老服务)的社会组织,同时承担着钦州市智慧居家养老项目“医养服务家A p p”上老人陪护、陪诊、康复护理、按摩理疗等上门服务工作。钦州市民政局成立社会组织孵化基地为社会组织的成长和发展提供了有利条件,并与社会组织之间建立了良好的战略协
17、同关系。通过对养老社会组织的重点支持,帮助其发展智慧养老项目,实现了社会组织的成长和转型。3 智慧居家养老服务不同类型协同供给的实践制约钦州市依托智慧养老大数据信息平台,联合企业和社会组织为老年人提供了丰富多样且智慧化的居家养老服务,其实践经验为智慧居家养老服务的协同供给模式提供了借鉴的同时也在实践中存在一定制约。3.1 政府缺少部门整体联动公共服务协同供给中的政府各部门协同属于“科层制协同”。政府内部各部门由于拥有不同的职责分工和考核内容,目标和利益各不相同,面临政府服务碎片化的困境。中国行政体系强调政府各部门职能的专业化分工,各部门拥有不同的核心职责,并根据上级政府下达的工作任务为目标开展
18、工作。但政府部门职能边界模糊的问题和自上而771 田璐玚:智慧居家养老服务协同供给的优化路径研究 下的考核机制导致不同政府部门对有助于提升部门绩效的资源展开竞争,因此导致了政府各部门的利益不同。即政府部门的职能分工导致各部门工作目标不同进而导致部门利益不同。例如,钦州市人民政府的网站中对智慧居家养老服务涉及的主要部门民政局和卫健委的职责分工做出了描述,但分工方案较为宏观且存在交叉,没有明确的权责规定。实践中,居家养老服务会涉及民政、卫健委、社保等多个部门从养老服务的选择与安排、老年人医疗体系、社会保险等多个方面共同开展工作,部门目标和利益的不一致导致政府部门协同供给缺少整体联动。同时,钦州市养
19、老服务指导小组行政级别在市民政局之下,难以协调政府各部门。在很多养老服务供给项目上,指导小组面临涉及的多个政府部门会遇到缺少话语权以及决策考虑意见不充分的问题。虽然在智慧养老大数据信息平台的支持下,政府各部门能够共享数据,但缺乏相应的顶层设计来合理划分各部门职责,缺少上级单位的组织与整体领导,有关决策和计划会忽略不同部门的意见。这种政府部门内的协同困境会降低政府对老年人多样化的需求的回应性。此外,在推广和使用智慧养老信息平台时,政府部门的基层工作人员难免会遇到操作难、不习惯等问题,政府各部门工作人员完成工作的效率和效果都不同,也在一定程度上使政府部门的协同困境更为严峻,因此需要由专业技术人员对
20、接触智慧养老平台的工作人员进行业务操作培训。数据来源于钦州市人民政府网站。3.2 社会组织利益分离竞争难以避免社会组织是智慧养老服务协同供给中的重要力量,往往通过政府购买项目的开展而共同参与到智慧居家养老服务中承担相应的社会责任。在智慧居家养老服务的协同供给中,各社会组织出于承担社会责任和完成共同的服务任务的动机拥有相同的目标,即共同提供更为完善、高质量的养老服务。但相同类型的不同社会组织存在角色的冲突,往往会为了取得自身的发展对政府提供的资源展开竞争,因此利益存在冲突。社会组织之间缺乏相互依赖的利益联结,难以形成稳定的协同机制。为了应对共同的问题、完成相同的目标是一种需要不断沟通来协调利益的
21、“沟通性协同”。在实践中,由于资源不对等、资金缺乏的限制,共同参与智慧养老项目的社会组织之间实际上是一种竞争与合作的关系。为了自身利益,高素质的专业人才、社区志愿者、智慧养老平台派单给予的工作机会以及政府资金等都成为社会组织参与智慧居家养老项目中竞争的目标。在这种情况下,与政府合作较为紧密的社会组织由于取得了政府的信任会在资源竞争方面拥有相对优势,而初创期、缺少合作经验的民间社会组织则会缺乏竞争力。例如,钦州市红枫叶养老服务中心入驻了钦州市社会组织孵化基地,也是钦州市智慧居家养老服务项目主要合作的社会组织,在钦州市民政局的支持和协调下筹备成立了钦州市养老服务行业协会。可见,钦州市红枫叶养老服务
22、中心与钦州市民政局的合作较为密切。其所管理运营的钦州市红枫叶护理院在2 0 2 1年钦州市医疗机构不良执业行为记分情况表中却显示被记6分。同为钦州市四星级养老机构的金太阳医养结合养老服务中心只被记2分,但其与政府合作过程中获得的资源较少,与红枫叶养老服务中心相比发展稍显落后。如何让同一行业类不同的优秀社会组织共同参与到智慧居家养老服务中并得到发展,从而提高养老服务质量是政府需要考虑的问题之一。因此,社会组织之间的竞争需要政府制定相应的利益协商制度来确保竞争以服务为导向的公平性。3.3 企业参与缺乏标准规范企业参与智慧居家养老服务的协同供给遵循的是“企业-项目制-效率”的B途径,而政府提供服务则
23、遵循的是“政府-科层制-公平”的P途径。企业在提供养老服务的过程中注重的是实现供给效率和经济效益,而政府则更加注重实现社会公平和公共福利,强调责任。即企业和政府在智慧居家养老服务供给中存在目标冲突。完全由政府提供公共服务可能导致资源浪费和效率下降,完全由企业提供公共服务又可能会因为过于注重效率而忽视社会责任,产生某些投机行为。同时,企业参与养老服务提供能够通过政府购买获得利润,而政府能够提升养老服务供给的质量和效率,双方存在利益耦合。因此,智慧居家养老服务协同供给能够实现公平与效率的平衡。双方这种目标冲突但利益耦合的协同合作,需要作为购买方的政府进行监管,防止私营部门提供服务过程中损害公共利益
24、。但是,在实践中仍旧缺少相关标准和规范方便政府监管。2 0 2 2年5月,广西养老服务领域的第一871 科技和产业 第2 3卷 第1 3期 部地方性法规 广西壮族自治区养老服务条例(草案)提交自治区十三届人大常委会审议,但整个自治区仍然缺乏智慧养老服务领域的相关标准来规范养老机构和企业、适应养老服务业的智慧化发展。钦州市民政局虽然在购买了智慧养老大数据信息平台的建设和运营后,通过政府购买的方式开展了第三方项目评估对平台满意度进行调查,同时通过平台对机构提供的养老服务进行了监管,但也始终缺少关于智慧居家养老服务体系明确的成文规范和标准。通过阅览钦州市民政局对于智慧居家养老信息平台建设和运营招标公
25、告中以及对养老服务质量中智慧信息平台的评估标准可以发现,内容以定性描述为主,缺乏对招标企业专业且实际的准入规则、定量指标和评估的操作说明,难以实现量化评估。对于“互联网+”信息技术应用来说,标准的不完善会造成智慧养老服务质量缺乏保障,服务效果有限,更甚者会影响民众的隐私安全。智慧养老平台通过政府购买的方式让企业参与提供养老服务和养老产品,应有更明确的准入标准和运作规范,否则会严重影响政府公信力,也会影响居家养老服务高质量发展。3.4 专业养老社会组织发展有限政府与专业型社会组织的合作是一种具有相同目标且利益耦合的行动,属于“战略性协同”,是因为双方拥有相同的利益和目标:为了提升服务的质量和效率
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