政策工具视角下我国长期护理保险政策研究——基于2012—2022年试点地区政策文本的量化分析.pdf

社会保障研究 年第 期 .政策工具视角下我国长期护理保险政策研究 基于 年试点地区政策文本的量化分析唐 瑶陈天然(浙江财经大学公共管理学院浙江杭州 浙江省团校浙江杭州)摘 要:为应对人口老龄化高龄化带来的失能风险我国长期护理保险政策不断进行试点扩面 基于政策工具视角运用政策文献计量法对我国 年 份长期护理保险政策文本进行编码分析从政策工具、利益相关者和时间序列三大维度探究长护险试点的政策工具偏好剖析试点政策可能存在的工具性问题结果发现:长期护理保险政策工具的整体和内部次级结构处于失衡状态政策工具在不同利益相关者的分配上也呈现分化态势显示出以政府为主导“自上而下”的强势供给特征长护险政策随时间演进未打破政策工具使用的结构失衡局面 完善我国长期护理保险政策体系需多层次改进政策工具结构、全方位优化政策工具内容以及持续性提升政策工具价值关键词:长期护理保险政策文本政策工具一、引言 世纪末我国正式进入老龄化社会此后人口老龄化程度不断加深 第七次全国人口普查数据显示我国 岁及以上人口的比重已达到.其中 岁及以上人口比重达到.伴随着人口平均寿命的提高失能老年人群的规模也不断扩大 中国长期护理调研报告数据显示重度失能老年群体达近 失能率达.超过 万的失能群体有各类护理需求 为了应对失能人口逐步增加给家庭和社会带来的严峻挑战以及保障失能人群的生活质量我国开始探索建立长期护理保险制度 年人力资源和社会保障部印发关于开展长期护理保险制度试点的指导意见(人社厅发号)决定在承德、长春等 个城市开展长期护理保险试点 年为进一步推进试点工作国家医疗保障局、财政部颁布关于扩大长期护理保险制度试点的指导意见(医保发 号)新增呼和浩特、天津等 个城市(区)为长期护理保险试点城市 年党的二十大报告提出“建立长期护理保险制度”为我国积极应对人口老龄化健全社会保障体系明确了改革方向长期护理保险(简称“长护险”)制度的进一步发展离不开相关政策的科学引导政策目标的实现更离不开政策工具的科学运用 那么目前我国长期护理保险政策的政策工具使用结构是否合理?政策工具所涉及的各利益主体发挥了多少作用?政策工具的选择与运用是否随时间的演进和试点的深入得到合理优化?本文通过深入研究自 年地方试点以来我国各地区长期护理保险政策文本对上述问题展开探讨以期为进一步完善长期护理保险政策体系提供借鉴本文系国家社科基金项目“弱有所扶 理念下农村失能老人非正式照护的成本测算与支持政策研究”(批准号:)的阶段性成果以下简称 号文并将这 个城市称为第一批试点城市以下简称 号文并将这 个城市(区)称为第二批试点城市二、文献回顾 年我国正式开展长期护理保险试点此后针对试点城市长期护理保险政策的研究也陆续展开其主要分为两大类 一类研究主要采取定性方法对试点地区的政策内容进行比较和评价并结合政策运行情况提出政策建议 例如姚虹梳理了 个试点地区长护险制度的实施方案对参保对象、基金来源、给付对象、评定依据、服务项目、服务形式及待遇支付等进行比较分析提出将长期护理保险参保对象延伸到农村使筹资主体多元化以及引入现金给付等建议周文静和张慧通过分析第一批试点城市的筹资政策考察长期护理保险的筹资水平是否能满足失能老人照护的资金需求戴卫东等从政策文本出发比较各试点地区在保障对象、资金筹付、服务及监管等方面的差异提出在扩大覆盖面、拓展筹资渠道、提高给付水平、重视医养结合、完善基金管理等方面进行优化的建议 另一类研究是采取定量方法对政策效果进行评估研究长期护理保险的政策效应实证检验长期护理保险是否达到减少医疗费用浪费提高老年人身心健康等政策目标 这类研究弥补理论探讨和定性分析的不足 近年来政策文献计量作为公共政策研究的新方向逐渐被应用于长护险政策分析利用文献计量分析能够在一定程度上避免质性分析中价值偏好产生的误判政策目标的实现离不开政策工具的科学组合与运用尤其是在政策制定环节政策工具的合理选择和科学设计是顺利达成政策目标的基本前提 政策工具已成为重要的研究视角被广泛用于分析各类社会保障政策 例如在医疗卫生政策领域熊烨建立政策工具、利益相关方以及医疗卫生活动类型三维分析框架针对 年 项医疗卫生政策文本进行内容分析提出我国医改需要打破对现有政策工具的依赖创新医改政策工具推动政策工具多元化零春晴等采用政策工具分类方法对城乡医保政策进行编码分析得出应增加供给型和需求型政策工具的结论 在养老服务政策领域黄石松和孙书彦基于政策工具视角对我国 年以来的代表性养老政策进行分析发现党的十八大以来我国养老服务体系建设重点从支持居家、社区、机构养老进入到系统全面推进各种养老方式协调发展的阶段但政策工具依然存在结构不均衡、内容不衔接、实施不通畅等问题 在长期护理保险政策领域李运华和姜腊对第一批试点城市进行政策文本的分析发现政府综合使用了需求型、供给型和环境型政策工具但是政策工具存在结构不均衡环境型工具使用较多的问题由此提出优化政策工具的结构的建议周苑等基于政策工具和利益相关者两个维度构建二维分析框架采用内容分析法对试点城市的政策文本进行分析发现政策工具的使用结构不均衡利益相关者不协调认为提出政策制定需要均衡多方利益实现多元参与 王俊等根据长护险政策变迁的三个阶段分析政策工具演化提出结合财政、医疗等相关政策共同推进长期护理保险政策发展在长护险试点扩面的大背景下相关政策仍存在较大的研究空间 本文从政策工具视角出发建立包括政策工具()、利益相关者()和时间序列()的三维政策分析框架针对两批试点城市的长护险政策展开文献计量分析考察长护险中各利益相关者的政策互动情况以及政策演进下的政策工具组合优化情况探讨目前长期护理保险政策存在的工具性问题以期为完善我国长期护理保险政策体系提供参考和思路三、政策工具分析框架与文本编码(一)政策文本选择本文从各级政府网站、“北大法宝”数据库等渠道收集政策文本利用搜索引擎以“长期护理保险”“长期照护保险”为关键词进行全站检索 为确保研究有效性确立了以下政策文本选取原则:其一检索对象方面本文检索的政策文本来自 号文确定的 个试点城市以及 号文新增的 个试点城市检索时由于甘南藏族自治州缺乏政策文件实际只有来自 个城市的政策文本间为 年至 年其二发文机关为两批试点城市的政府相关部门如当地市政府、医疗保障局、民政局、财政局等其三文件内容需与长期护理保险密切相关能够反映政策意图及政府态度排除只有关键词无明确举措的相关文件其四政策文本形式为通知、意见、方案、实施细则等删除工作报告、公示、政策解读等类型的文本 据此本文最终确定 份政策文件样本(二)政策分析框架本文以政策工具为 维度以利益相关者为 维度以时间序列为 维度构建我国长期护理保险政策的三维分析框架.维度:政策工具维度政策工具是达成政策目标的手段 在长期护理保险政策中政策工具扮演着关键角色与途径用于实现长期护理保险与服务的公平有效供给 罗斯威尔()和沃尔特()提出的三分法淡化了政策工具的强制性特征突出供给和需求在促进政策发展中的重要作用这一观点与长期护理保险政策的基本思路相契合 此外该分类方法下产生的次级政策工具更为详细具体在医疗卫生、养老服务、社会保险等政策分析领域都得到了广泛的运用 因此基于分类方法与政策内容的匹配度以及相关领域研究经验本文选择三分法作为政策工具维度(维度)的分类依据将政策工具划分为供给型工具、需求型工具、环境型工具并结合长护险政策内容划分出具体的次级政策工具供给型政策工具是指政府通过资金、人才、信息、设施等资源的投入直接促进长期护理保险发展的一系列举措这类工具对长期护理保险形成“推力”具体包括资金投入、基础设施建设、人才队伍建设、信息建设、资源整合 需求型政策工具是指政府通过购买服务、委托商业保险公司、鼓励市场发展等形式激发长期护理保险需求活力的一系列举措该类工具对长期护理保险形成“拉力”具体包括政府采购、服务外包、市场塑造、海外交流 环境型政策工具是指政府通过提供法律法规、组织统筹、设立技术标准、宣传引导等手段为长期护理保险的运行营造良好外部环境的一系列举措此类工具间接影响长期护理保险具体包括目标规划、金融服务、税收优惠、法规管制、宣传引导、策略性措施、行业管理 长期护理保险政策工具具体分类和含义界定如表 所示表 长期护理保险政策工具类型及其含义次级政策工具含义供给型()资金投入()指政府围绕长期护理保险的发展所提供的财政支持基础设施建设()指通过各种形式完善养老机构、经办机构、护理机构等的软硬件设施人才队伍建设()指通过制定人才发展规划、开展教育培训等手段培养老年护理人员、专业评估人员等从事长期护理保险相关工作的人才信息建设()指利用大数据、互联网等技术建设长期护理保险数据信息系统如信息共享平台等实现智慧养老资源整合()指利用各种手段促进长期护理保险资源整合实现护理资源配置最优化需求型()政府采购()指政府向第三方购买长期护理保险的相关服务服务外包()指政府委托商业保险公司等社会力量提供长期护理保险服务市场塑造()指政府通过一系列举措鼓励和支持市场主体参与长期护理保险相关服务的提供培育长期护理保险市场海外交流()指政府为鼓励与国外开展交流合作学习国外长期护理保险建设经验所制定的一系列举措 (续表)次级政策工具含义环境型()目标规划()指政府为长期护理保险发展所制定的总体目标和长期规划金融服务()指政府通过相关金融手段为长期护理保险发展提供良好的金融环境税收优惠()指政府给予长期护理保险相关利益主体税收减免等优惠措施法规管制()指政府通过建立法规制度、行业标准、技术标准、产业政策等手段加强长期护理保险运行监管宣传引导()指政府对长期护理保险政策、护理机构等政策对象进行积极宣传营造良好政策执行环境的举措策略性措施()指政府为促进长期护理保险工作稳步进行所采取的完善组织、分工协作、监督评估等一系列举措行业管理()指政府对长期护理保险行业内的护理机构、评估机构所采取的鼓励、引导、准入管理等举措 资料来源:作者分类与整理.维度:利益相关者维度公共政策是对社会公共利益的权威性分配政策形成实际上就是各利益相关群体将自身利益要求诉诸政策制定系统再由政策主体依据自身诉求调整复杂利益关系的过程 因此从利益相关者维度分析政策有助于把握政策中各利益主体的关系及各利益相关者的政策工具涉及情况分析和调整政策走向 本文采用米切尔评分法结合长期护理保险政策相关主体特点从合法性()、权力性()、紧迫性()三个属性对利益相关者进行分类将长期护理保险政策中的利益相关者划分为政府、定点护理(医疗)机构、商业保险公司、参保人和社会(非政府)组织 利益相关者的属性和作用情况如表 所示表 长期护理保险政策利益相关者的属性及作用类型利益相关者属性角色与作用确定型利益相关者政府()合法性、权力性、紧迫性长期护理保险政策的制定者负责统筹规划及落实长期护理保险政策参保人()合法性、权力性、紧迫性长期护理保险政策对象长期护理服务需求者预期型利益相关者定 点 护 理 机 构()合法性、紧迫性长期护理服务的递送者主要包括符合资质的定点养老机构、基层医疗机构等负责提供生活照料、医疗保健和心理慰藉等具体护理服务商 业 保 险 公 司()合法性、紧迫性长期护理保险服务经办者提供失能鉴定、结算支付、服务监管、审核评估等服务潜在型利益相关者社会组织()合法性参与长期护理保险的社会力量长期护理服务的补位者主要包括慈善组织、志愿者、助老机构等 资料来源:作者分类与整理.维度:时间序列维度时间序列作为反映政策发展演进的关键性指标可用于分析政策制定者价值取向的转变情况和政策工具的使用变化 在养老问题上老龄化程度和速度将对经济社会的组织和结构产生重要影响 养老政策亦会根据老龄化进程进行相应的部署和安排 随着我国老龄化进程的深入长期护理保险试点政策的运行可以大致分为三个阶段:地方自行探索阶段(年)、开展首批试点阶段(年)、扩大试根据米切尔评分法确定型利益相关者具备三大属性预期型利益相关者具备两大属性潜在型利益相关者仅具有一个属性点阶段(年至今)为探讨不同政策时期政策工具的使用情况本文在构建政策工具维度()和利益相关者维度()的基础上根据长期护理保险政策试点的推进过程加入时间序列维度()分阶段研究长期护理保险政策工具的优化组合情况结合上述政策工具维度()、利益相关者维度()和时间序列维度()本文构建长期护理保险政策工具的三维分析框架(见图)并分别对 维度、复合维度和 复合维度进行编码分析图 长期护理保险政策三维分析框架(三)政策文本编码.质性分析软件 质性分析软件适用于访谈、文献、政策、表格、音频、视频等多种非结构化数据具有强大的数据编码和理论模型构建功能能够在系统科学的程序下高效精准地检索、编码数据材料并且呈现可视化结果有助于提高质性研究的科学性和严谨性 本文利用 质性分析软件对 年间政府发布的关于长期护理保险试点开展和运行的 份政策文本进行编码分析.政策文本编码规则一般而言编码有两种方式一种是自下而上型的自由编码方式(提前不预设理论)另一种是自上而下型的编码方式(基于研究主题的相关理论)由于本文的编码主体是政策文本其内容具有一定的规范性和内在逻辑为保证编码的科学和研究的效度本文采用自上而下型编码方式基于政策工具理论和利益相关者理论构建编码框架展开编码具体而言本文将试点城市长期护理保险政策的相关条款作为内容分析单位按照“政策编号章节条款序列号”的形式进行编号例如“”表示 号政策文件中的第二章的第二条内容 同时按照“”的三维分析框架将文本编码类目定位为“政策工具利益相关者时间序列”如“”表示该条政策条款使用的是环境型中的目标规划政策工具涉及的利益相关者主要是参保人且为第一阶段的政策在具体编码过程中遵循统一编码和不可细分原则另外倘若内容单元中体现多种政策工具或涉及多个利益相关者则进行重复编码以确保研究精准科学 最终形成的长期护理保险政策文本内容分析单位编码表如表 所示本文以政策工具为主要分析视角将利益相关者和时间序列维度作为政策工具视角的辅助分析维度因此不对 维度做深入探讨不可细分原则指如果一个内容单元表达的是同一层意思则统一编码反之则细分出多个编码直至内容不可细分为止表 长期护理保险政策文本内容分析单位编码表(节选部分)政策名称政策条款内容编码编码类目长春市人民政府办公厅关于建立失能人员医疗照护保险制度的意见(长府办发 号)(一)指导思想 坚持“以人为本统筹安排”优化医保资源配置提高医保基金使用效率建立以社会化服务为主的失能人员医疗照护保险制度对参加城镇基本医疗保险人员因生活不能自理需要入住养老机构或医疗机构接受长期或短期日常照料和医疗护理的相关费用给予补偿努力提高参保人员的生活质量和人文关怀水平宁波市人民政府办公厅关于印发宁波市长期护理保险制度试点方案的通知(甬 政 办 发 号)(二)加大扶持培育长期护理市场 大力发展社会化护理服务市场支持社会资本创办各类养老护理结合机构和专业护理 院、护理站鼓励符合条件的医保定点医疗机构设立独立的护理病区及护理床位 倡导社区居家护理支持社区居家养老服务机构建设提高社区护理服务能力鼓励商业保险公司开发与长护保险相衔接的商业补充长护保险满足参保群众多样化、多层次的护理保障需求鼓励具备条件的卫生院校、培训机构、服务企业培养一批专业的护理服务人员提高护理服务质量齐齐哈尔市人民政府办公室关于印发齐齐哈尔市深化长期护理保险制度试点实施方案(试行)的通知(齐政办规 号)(二)强化监管确保运行规范 市医疗保障部门、医保经办机构应依托现有信息系统建立符合护理保险特点的服务信息系统严格按照有关法律、法规的要求加强对基金筹集、费用支付等环节的监督管理建立健全基金监管机制创新基金监管手段完善举报投诉、信息披露、内部控制、欺诈防范等风险管理制度确保基金安全乌鲁木齐市长期护理保险办法(乌政办规 号)第二十八条 信息管理 建立健全长护险经办信息化管理制度确保工作全流程可控、事后可追溯 定点护理服务机构应当配合长护险经办机构建立网络管理机制实现对护理服务业务申办、管理、服务及评价等信息的实时上传、监控和统计分析做好日常监督检查 探索“互联网”服务建立政策查询、待遇申报、日常生活活动能力评定、预约护理服务网上办理模式 资料来源:作者编码与整理.信度与效度检验本文通过编码内容分析信度来考察政策文本编码的一致性情况 软件支持不同用户对同一研究材料进行单独编码在软件的“编码比较”功能中可以得到研究者编码的 系数并以此进行一致性检验 编码信度 系数在.以上时一致性最佳是检验编码可靠性的参考依据 因此作者邀请了另外两位相同研究领域的研究者对 份政策文本进行独立编码并在基于一致意见的基础上进行商讨和调整最终编码 系数大于.说明本研究具有较高的稳定性和可靠性四、长期护理保险政策编码结果分析(一)维度编码结果分析本文对 份政策文件进行文本编码共得到 个政策文本编码单元详见表 综合来看我国长期护理保险政策运用了供给型、需求型和环境型政策工具它们具体涉及法规管制、行业管理、资金投入、人才建设等多个次级政策工具为我国长期护理保险的探索和发展提供了科学化、专业化、多元化的政策支持政策工具具体分布情况如图 所示图 政策工具整体运用比例分配说明:括号外的百分比指该政策工具在总体政策工具中的使用频数占比括号内的百分比为该政策工具在同类政策工具中的使用频数占比资料来源:作者收集整理的 份长期护理保险政策文本通过进一步探析发现三大类政策工具的使用程度存在显著差异在结构上呈现出明显的不均衡 如表 所示环境型政策工具共被使用 次频数占比高达.供给型政策工具次之共被使用 次频数占比为.需求型政策工具共被使用 次频数占比仅为.各类政策工具内部的次级工具使用情况也存在差异 例如环境型政策工具中以策略性措施、法规管制和目标规划三类次级政策工具为主它们的频数占比分别为.、.、.供给型政策工具中被运用最多的是资金投入这一次级政策工具其频数占比为.需求型政策工具中被运用最多的是市场塑造这一政策工具其频数占比为 编码的数值型统计结果在一定程度上能够反映政府对某种政策工具的偏好不同的政策工具类型也暗含着不同的行为假设 使政策方案达成政策目标的行为机制 本文依据政策工具维度的编码统计结果结合具体的长期护理保险文本从政策工具维度分析长期护理保险政策存在的问题以及由政策工具内容和结构变化反映出的政府行为机制首先环境型政策工具整体使用频次较高且工具内部结构呈现不均衡的特征 政策文本编码总量为 条占比高达.表明政府过于依赖于环境型政策工具 在次级工具中策略性措施、法规管制、目标规划、行业管理工具占比较大 这反映出政府对长护险的发展目标和原则较为重视对长期护理保险工作展开了一系列详细的工作安排致力于营造长期护理保险发展的良好环境 但是过度依赖于此类工具容易导致长期护理保险政策内容空洞在实际中落实不到位 一方面法规管制类政策工具的过度使用容易使长护险工作运行呈现传统行政主导型特征影响长期护理保险的长效发展 另一方面金融和宣传引导类政策工具的应用较为有限导致长期护理保险的普及率和参与率相对较低 政策宣传不到位容易导致公众对长期护理保险了解不足进而影响制度参与度不利于政策执行有效性的提升 同时金融服务和税收优惠两种工具基本没有被涉及不利于拓宽长护险的投融资渠道释放长期护理保险市场活力吸引更多社会资本参与长护险的相关服务其次供给型政策工具整体偏少且内部结构也呈现不均衡的特征 政策文本编码总量偏少仅有 条占比.整体来看长期护理保险发展的推动力不足 在具体次级政策工具中资金投入、人才队伍建设、信息建设占比较大体现了试点城市对长期护理保险运行资金、人才和信息化建设的重视 但是资源整合和基础设施建设工具占比偏少表明政府在养老、护理机构的软硬件设施方面支持相对较少这不利于护理资源的优化配置最后需求型政策工具整体较为匮乏政策有效拉动力不足 需求型政策工具文本编码仅有 条占比仅为.其中市场塑造类政策工具占比.服务外包类政策工具占比.政府采购类政策工具占比.海外交流类政策工具并未被涉及 在长期护理保险制度的初步探索阶段恰恰需要充分的拉力刺激保险需求培育长期护理保险市场 可见长期护理保险政策亟须充分挖掘需求型政策工具的效用表 长期护理保险政策工具使用情况政策工具类型次级政策工具频数(次)占比()合计()供给型资金投入.基础设施建设.人才队伍建设.信息建设.资源整合.需求型政府采购.服务外包.市场塑造.海外交流.环境型目标规划.金融服务.税收优惠.法规管制.宣传引导.策略性措施.行业管理.总计资料来源:作者分析与整理(二)维度编码结果分析从单一利益相关主体维度()来看本文在最终编码中共得到 个单元节点在这些节点中涉及政府、定点护理机构的政策内容单元较多 其中涉及政府的政策内容单元有 个占比.涉及定点护理机构的政策内容单元有 个占比.涉及商业保险公司、参保人和社会组织的政策内容较少其单元占比分别为.、.、.政策工具在各利益相关主体上的分布不均衡结合政策工具和利益相关者维度()来看(表)在供给型政策工具中涉及政府的工具占比为 涉及定点护理机构、商业保险公司和社会组织的工具占比较少分别为.、.和.参保人在供给型政策工具中处于缺失状态在需求型政策工具中涉及商业保险公司的工具最多其占比为 其次是涉及政府和定点护理机构的工具二者分别占比.和.参保人和社会组织尚未受到关注在环境型政策工具中涉及政府的工具最多占比达到.涉及定点护理机构的工具次之占比为.涉及商业保险公司与参保人的工具分别占比.和.社会组织未被涉及 可见政策工根据编码规则部分政策工具内容单元可能涉及多个利益相关主体则进行重复编码因此利益相关者编码节点数量不等同于政策工具数量具在不同利益相关者的分配运用上存在分化与差异总体上呈现出以政府为主导的“自上而下”强势供给特征表 长期护理保险政策工具二维分布情况()政策工具确定型利益相关者预期型利益相关者潜在型利益相关者政府参保人定点护理机构商业保险公司社会组织频数(次)占比()频数(次)占比()频数(次)占比()频数(次)占比()频数(次)占比()供给型资金投入.基础设施建设.人才队伍建设.信息建设.资源整合.需求型政府采购.服务外包.市场塑造.海外交流.环境型目标规划.金融服务.税收优惠.法规管制.宣传引导.策略性措施.行业管理.资料来源:作者分析与整理第一政府是长期护理保险政策的制定者统筹规划落实长期护理保险政策 涉及政府的政策工具编码占比最高(.)政府的利益诉求主要通过策略性措施(占比.)和目标规划(占比.)来实现 在长期护理保险的摸索试点阶段需要政府从顶层设计到规划实施做出相应安排以便各级部门明确目标和要求落实长期护理保险工作 此外资金投入、行业管理、信息建设等政策工具都有一定的运用表明涉及政府参与的政策工具是多元的 但海外交流、金融服务、税收优惠类政策工具在长期护理保险政策中几乎处于缺失状态表明在长护险金融环境的培育、税收优惠措施给予等方面政府的积极引导作用有待发挥第二定点护理机构作为长期护理服务的递送者为参保人提供生活照料、医疗保健和心理慰藉等具体护理服务主要包括符合资质的定点养老机构、基层医疗机构等 涉及定点护理机构的政策工具编码占比(.)仅次于政府 定点护理机构的资质评定、监督管理等直接影响长期护理保险的服务质量因此在政策文本中涉及定点护理机构的使用较多的政策工具主要是环境型政策工具中的行业管理(占比.)和法规管制(占比.)从长期来看行业监管和法制管理两种工具的运用在一定程度上对规范长期护理保险的行业发展有利但是过多的管理和规制会影响定点护理机构创造性和自主性的发挥 同时资金投入、宣传引导两种政策工具基本没有得到运用表明对于定点护理机构长期护理保险政策存在重管制、轻激励的现象政策工具组合结构的合理性有待提升第三商业保险公司是长期护理保险服务的经办者提供失能鉴定、结算支付、服务监管、审核评估等服务 涉及商业保险公司的政策工具编码占比较小(.)使用较多的次级政策工具是服务外包(占比)和政府采购(占比.)这也符合政府与商业保险公司合作共同提供长期护理保险服务的战略定位 政府和商业保险公司合作主要有两种方式:一是政府购买服务型具体是通过公开招标委托具备资质的商业保险公司承办保险服务以提高经办的服务水平 二是政府委托代理型具体是引进有资质的商业保险公司代理包含长护险经办管理、失能评定以及基金管理等工作此类型商业保险公司的权限相较于政府购买服务型更高 政府与商业保险公司合作有利于建立长期护理保险多元供给机制激发多元主体的活力市场塑造、人才队伍建设等政策工具中也涉及商业保险公司这有利于鼓励商业保险公司开发适销对路的保险产品发展与长期护理保险相衔接的商业护理保险满足多样化、多层次的长期护理保障需求 相较于需求型政策工具涉及商业保险公司的环境型次级政策工具使用频率很低对此除了要积极推进商业保险公司参与长期护理保险服务提供政府还应当注重改善商业保险公司参与长期护理保险的外部环境第四参保人是长期护理保险政策的服务对象也是长期护理保险的需求者 涉及参保人的政策工具编码占比也较少(.)长期护理保险政策文本有关参保人的内容主要是对该群体进行权利与义务的规定如规定参保范围、具体的筹资标准、给付的标准和方式等 涉及该主体的次级政策工具主要是环境型政策工具中的法规管制(占比.)、宣传引导(占比.)和策略性措施(占比.)整体数量不足不利于调动广大人民群众参与试点的积极性和主动性影响长期护理保险政策的执行效果第五社会组织是长期护理服务的补位者也是参与长期护理保险的社会力量主要包括慈善组织、志愿者、助老机构等 涉及社会组织的政策工具编码占比最少(.)涉及该主体的次级政策工具只有供给型政策工具中的资金投入(.)和资源整合(.)数量极其匮乏 引导社会力量参与长期护理保险服务能够促进护理资源优化配置有利于社会化照护服务市场的培育 针对社会组织主体增加各类政策工具的应用优化政策工具组合充分发挥社会力量整合长护险各类资源应是未来长期护理保险政策调整的方向之一(三)维度编码结果分析时间序列(维度)作为反映政策发展演进的关键性维度可用于分析政策制定者价值取向的转变情况和政策工具的使用变化 我国长期护理保险制度的运行大致可以分为三个阶段:第一阶段为地方自行探索阶段(年)第二阶段为开展首批试点阶段(年)第三阶段为扩大试点阶段(年至今)对试点城市长期护理保险政策在不同时间阶段维度下的政策工具使用情况进行二维分析结果如表 所示表 长期护理保险政策工具二维分布情况()政策工具类型第一阶段第二阶段第三阶段频数(次)占比()频数(次)占比()频数(次)占比()供给型 资金投入.基础设施建设.人才队伍建设.信息建设.资源整合.小计.需求型 政府采购.服务外包.市场塑造.海外交流.小计.环境型 目标规划.金融服务.税收优惠.(续表)政策工具类型第一阶段第二阶段第三阶段频数(次)占比()频数(次)占比()频数(次)占比()法规管制.宣传引导.策略性措施.行业管理.小计.总计.资料来源:作者计算与整理在第一阶段许多地区自行开展长期护理保险试点工作出台的政策数量不多政策工具类型也较为单一 地方政府对环境型政策工具表现出很强的偏好其运用频次占比达 供给型工具和需求型工具在该阶段的运用频次占比较少分别为 和 可见政策工具的运用结构严重失衡 由于政策经验不足、政策环境相对封闭政府倾向于使用以自身为主导的目标规划、法规管制等政策工具尝试为长期护理保险的发展塑造良好的环境对刺激市场需求、激活市场主体的需求型政策工具抱谨慎态度对推动实施长期护理保险的供给型政策工具的运用也较少在第二阶段国家于 年出台关于开展长期护理保险制度试点的指导意见确定首批试点城市此后各地纷纷出台探索实践长期护理保险的相关政策 这一阶段共收集到 份政策文本 经过软件分析发现相较前一阶段各类政策工具的使用频次明显增多虽然政策工具使用结构仍然失衡但程度有所缓解 如图 所示环境型工具运用频数占比.相比上一阶段降低.需求型工具占比.相比上阶段上升.表明政府开始重视拉动长期护理保险的市场需求供给型工具占比.相比上一阶段小幅增加.在第三阶段国家于 年出台关于扩大长期护理保险制度试点的指导意见新增 个试点城市(城区)以“力争在十四五期间基本形成长期护理保险政策框架”为目标进一步推动长护险发展 年间第二批试点城市响应中央号召出台一系列长期护理保险政策第一批试点城市也在把握中央政策导向和地方实践经验的基础上对以往长护险政策进行更新完善 这一阶段总计出台 份政策文本 如图 所示环境型政策工具运用频数占比为.相比上一阶段降低.相比第一阶段降低.供给型政策工具运用频数占比为.相比上一阶段上升.相比第一阶段上升.需求型政策工具运用频数占比.相比上一阶段小幅增加.相比第一阶段上升.整体而言相比于前两个阶段该阶段的政策工具使用结构得到进一步优化但是仍然存在较大调整空间图 长期护理保险政策工具使用演进变化趋势资料来源:根据表 长期护理保险政策工具与发展阶段的二维分布()数据得出五、结论与建议(一)结论本文从政策工具视角出发以 份长期护理保险政策为研究对象建立包括政策工具()、利益相关者()和时间序列()的三维政策分析框架运用 软件对长期护理保险的政策文本进行量化编码研究充分挖掘文本信息探讨目前长期护理保险政策存在的工具性问题主要结论如下:一是政策工具的整体结构和内部次级工具结构呈现失衡态势 环境型政策工具整体使用过溢需求型和供给型政策工具使用相对不足反映出政府偏好于为长期护理保险的发展营造良好的运行环境但对环境型政策工具形成了一定的依赖长期护理保险发展的政策拉动力和推动力不足二是政策工具在不同利益相关者的分配上存在分化与差异总体上呈现出以政府为主导的“自上而下”强势供给特征 这表明在长期护理保险政策中政府发挥着绝对主导作用但在充分兼顾各利益相关者的利益诉求及促进多元主体参与上还有很大的运作空间三是随着长护险试点的不断深入政策工具在时间维度上表现出结构的调整和优化但是政策工具使用结构失衡的局面仍然没有彻底得到改变 虽然环境型政策工具运用数量和占比下降但是整体仍然占据绝对优势虽然供给型和需求型政策工具数量和占比呈现上升趋势但仍然不足(二)政策建议基于上述结论本文从政策工具视角出发提出以下几点政策建议以期能够对未来我国长期护理保险政策的进一步优化与完善提供参考.多层次改进政策工具结构()调整政策工具的整体结构合理调整长期护理保险政策的三大类政策工具结构 一方面针对使用过溢的环境型政策工具应当打破路径依赖适当调整此类政策工具的运用频率 尤其对于长期护理保险发展环境较为成熟地区应适当减少带有传统“命令控制”特征的环境型政策工具的使用 另一方面适当增加供给型和需求型政策工具的运用频率 结合实际情况增加涉及基础设施建设、信息建设等供给型政策工具的运用从供给侧优化长期护理保险的资源配置加强市场塑造、海外交流等需求型政策工具的使用将市场机制引入长期护理保险领域充分发挥市场和社会力量培育社会化照护服务市场满足多样化、多层次的长期护理保障需求()调整政策工具的内部次级结构一方面应当更加关注策略性措施、法规管制和目标规划三类政策工具的使用效果并对已经使用过溢的政策进行优化升级减少平移性、复制性、无效性政策工具的使用 另一方面应当不断挖掘和更好地利用金融服务、税收优惠和海外交流等政策工具 例如可以通过相关金融服务手段拓宽长期护理保险投融资渠道激发长期护理保险市场活力针对长期护理保险相关利益参与主体可以给予税收减免等优惠措施吸引更多社会资本参与长期护理保险相关服务等 此外在政策实践过程中可以积极开展实地考察加强海外交流借鉴其他国家有益经验探索符合我国国情的长期护理保险制度.全方位优化政策工具内容()兼顾各利益相关者的权益长期护理保险政策涉及多方利益相关群体 其一政策制定者应充分考虑各利益相关群体的权益诉求基于共同的长期照护价值引导护理机构、商业保险公司、参保人等表达和实现共同利益减少对具有行政管控色彩的政策工具的依赖 其二应更加关注定点护理机构和商业保险公司的发展运营困境通过税收优惠、资源整合、市场塑造等政策工具激励两类利益相关者在长期护理保险中发挥自身作用使其更好地服务于政策目标 其三应关注参保人的缴费负担等问题通过宣传引导、资金投入等政策工具维护参保人的切身利益 其四重视社会力量的作用积极运用金融服务等政策手段鼓励社会力量参与长期护理保险多元化筹资以及兴办养老服务机构()阶段性系统性设计政策工具根据前文的分析在推进长期护理保险的过程中政策工具经历了阶段性的调整和优化 未来需加强前瞻性思考预测老龄化社会的变化趋势通过科学规划和设计政策工具进一步提升政策工具的适应性和可持续性避免由过度依赖单一工具或工具使用结构失衡导致的政策局限 同时政府在创新政策工具时需具备系统化思维综合考虑长护险政策目标、实施路径等多方面因素确保长护险与其他相关社会保障领域政策工具的协调性和一致性 通过系统性设计整合各类资源实现政策工具的优势互补提升政策整体效果.持续性提升政策工具价值()以价值实效为导向开发和应用政策工具长期护理保险试点政策扩散的过程存在两种现象 一方面纵向上看呈现出明显的自上而下的层级扩散特征地方政府学习仿效上级政府尤其是中央政府的长期护理保险政策安排缺乏因地制宜、因势利导的能动性相关配套政策措施较少另一方面横向上看呈现“临近效应”各地往往学习先发试点地区的长护险政策工具和政策内容以政策模仿为主缺乏创新 因此在长期护理保险试点扩面过程中政府应该从长护险保障的实效性和实用性出发因地制宜、因势利导地调整各类长护险政策工具的使用频率和结构借鉴经济、金融、技术等领域的经验积极寻求来自社会科学各领域的创新思维和实践案例更好地实现长期护理保险政策目标的实现()以价值伦理为目标反思和创新政策工具除了考量政策工具的选择、数量、组合结构还应当反思政策背后的价值伦理 目前我国的长期护理保险政策尚未形成统一模式和成熟体制 预计在今后很长一段时间内长护险政策仍然会以传统的“命令控制”型政策工具为主 但无论选择何种政策工具政策制定者都应注重对政策价值伦理进行反思客观衡量是否实现公共利益的最大化以及是否维护了社会保障类政策资源的公平正义 如何最大化发挥环境型传统政策工具的效用并持续对政策工具的使用进行反思和再创新是未来长护险政策发展的关键 因此在设计和选择政策工具时需要更加关注政策价值伦理的实现确保公共利益的最大化以及政策对象对福利性资源的公平享有 围绕长护险政策的价值伦理对政策工具进行合理的价值定位、优化组合和创新推动长期护理保险政策的持续改进参考文献:国家统计局.第七次全国人口普查公告(第五号)/.().:/./.中国保险行业协会.中国长期护理调研报告.().:/./.?.:.姚虹.老龄危机背景下我国长期护理保险制度试点方案的比较与思考.社会保障研究():.周文静张慧.我国长期护理保险 个试点城市筹资水平与满足需求情况分析.医学与社会():.戴卫东汪倩格朱儒城林雯洁.长期护理保险试点政策的特征、问题与路径优化 基于两批 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