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第二章第二章 行政职能行政职能 学习本章要重点掌握：学习本章要重点掌握：l行政职能问题争论中的主要派别及其观点；l行政职能的涵义；l行政职能的扩展；l行政职能的构成。1第一节第一节 行政职能的概述行政职能的概述 关于政府职能的争论大体上沿着发达国家和后发展国家两条轨迹发展变化。在西方，争论发展于60年代的社会正义运动和70年代的经济“滞胀”，丰富于80年代反传统思想、改革政府运动和90年代的再造政府运动。在东亚，起始于60年代的经济起飞，发展于70年代的经济高速增长，丰富于80年代的“东亚经济奇迹”，修正于90年代的“东亚金融危机”。2一、现代政府行政职能问题的由来与发展一、现代政府行政职能问题的由来与发展1、由来、由来罗斯福罗斯福“新政新政”（1）历史背景：）历史背景：1929-1932年资本主义世界经济危机A.经济持续衰退：美国工业生产下降55.6%；GDP从1044亿$下降到410亿$B.金融体系接近崩溃：美国5000家银行倒闭，到1933年有21个州采取关闭银行的保护性措施C.失业剧增：失业率高达18.2%D.生产相对过剩E.社会危机：产生对政府的信任危机；“守夜人”的弊端暴露出来3（2）“新政新政”的主要内容：的主要内容：“伸出看得见的手伸出看得见的手”A.核心精神：以凯恩斯主义经济理论为基础，以国家干预为核心。B.具体措施：a.扩充总统的立法职能b.扩充总统的行政职能建立总统办公厅和各种辅助机构；总统直接领导预算局、经济顾问委员会、国家安全委员会c.扩充总统的经济职能；设立田纳西河流域管理局等经济管理机构；第一次规定联邦政府对华尔街的管制；4（3）“新政新政”的实施成果：重新振兴了美国经济的实施成果：重新振兴了美国经济A.结束了亚当.斯密（Adam Smith）自由主义经济政策，“两手都要硬”；B.政府干预经济和社会事务成为共识：C.没有解决政府干预经济和社会事务如何把握“度”的问题。a.政府应干预什么（What）b.政府应在什么时候干预(When)c.政府通过什么方式干预(How)nd.政府干预到什么程度(Degree)5在政府与经济、国家与社会的相互关系方面，60年代以来西方国家先后出现了“混合经济混合经济”、“福利国家福利国家”以及“行政国家行政国家”的现象。混合经济混合经济描述的是现代西方国家政府与经济的关系福利国家福利国家概括的是现代西方国家与社会的关系行政国家行政国家表现的则是现代西方国家各个国家公共权力主体之间，以及政府与经济、政府与社会之间的综合关系。混合经济、福利国家、行政国家分属于不同的范畴，但却反映了一种共同的现象，即政府在经济和社会生活中的地位已不再是“守夜人”的角色，而是成为了其中一个积极的、不可或缺的重要组成部分，在某些情况下甚至是最主要的组成部分。62、“东亚经济奇迹东亚经济奇迹”：后发展国家政府行政：后发展国家政府行政职能的体职能的体现现（1）东亚“儒文化圈”：普遍的政府主导型经济发展战略。（2）日本、韩国“官-产-学”：高度协调机制，韩国，6个“五年计划”；“进口替代”、“出口导向”、“科技国家化”三大战略；（3）“良性互动”：政府的公共政策得到了民众大力支持；（4）经验：经济现代化的过程不可能是纯经济的过程，而只能是特定的政治、经济、社会、文化等诸方面因素互动的过程。保持社会和经济稳定快速发展，可遵从政府导向型经济发展战略，暂时放弃有关政治上的争论，避免社会动荡；73、“东亚金融危机东亚金融危机”：后发展国家政府行政：后发展国家政府行政职能的纠职能的纠正正（1）反映了“传统”向“现代化”转换过程中的深刻矛盾 发展进步的主流特征急剧发生质量变换工业化社会向信息化社会转换、工业经济向知识经济转换、区域经济向全球经济转换的历史性过程中，东亚国家和地区对新的、正在形成的主流经济显然认识、准备和参与不足。（2）高估了国际金融资本对发展本国经济的意义，忽视了经济全 球化对后发展中国家的消极影响；“索罗斯”（3）“东亚金融危机”事实上是“公共政策”的危机，缺乏灵活性（4）“公共选择”理论的合理性：政府同样存在难以克服的缺陷（5）行政职能的纠正：经济领域，政府的经济职能应转向通过制定和执行公共政策实施宏观调控；转向制定国家经济发展战略和发展规划；转向顺应市场、制定和监督市场规则。社会领域，通过制定和执行社会发展政策，从维护社会秩序转向维护社会正义与公平、实现社会的均衡发展。8二、二、行政职能的涵义行政职能的涵义（一）行政职能的定义（一）行政职能的定义 行政职能是狭义的政府即国家行政机关承担的国家职能，是相关行政职能是狭义的政府即国家行政机关承担的国家职能，是相关政治权力主体按照一定的规则，经由一定的过程，通过多种表达形式政治权力主体按照一定的规则，经由一定的过程，通过多种表达形式实现彼此价值观念和利益关系的契合，从而赋予国家行政机关在广泛实现彼此价值观念和利益关系的契合，从而赋予国家行政机关在广泛的国家政治生活、社会生活过程中的各种任务的总称，是国家行政机的国家政治生活、社会生活过程中的各种任务的总称，是国家行政机关因其国家公共行政权力主体的地位而产生，并由宪法和法律加以明关因其国家公共行政权力主体的地位而产生，并由宪法和法律加以明示规定的国家行政机关各种职责的总称。示规定的国家行政机关各种职责的总称。静态意义上静态意义上，行政职能是指宪法对国家行政机关功能和任务的界定和赋予。动态意义上动态意义上，行政职能指政府依据宪法和法律所赋予的责任、权利和义务，通过行政行为管理国家事务和社会事务的活动。9（二）理解（二）理解1、和国家的产生相联系和国家的产生相联系：国家职能的一部分；2、和公共行政目的相联系和公共行政目的相联系：体现公共行政目的，在价值形态上表示政府存在的必要性，行政的目的引导行政职能；3、和公共政策相联系和公共政策相联系：制定公共政策是行政职能的体现，公共政策是政府正确执行其职能的主要形式；4、和制度创新相联系和制度创新相联系：转变行政职能体现了制度创新；10（三）（三）特点特点1、执行性执行性：执行权力机关的决定2、强制性强制性：以国家司法机关为后盾，代表国家行使行政权力3、公共性公共性：和意识形态无关，计划、组织、协调、沟通、监 督、控制等基本职能；4、差异性差异性：不同类型的国家、同一类型的不同的历史发展时期，不同类型：如社会主义国家、资本主义国家；11二、行政职能的扩展二、行政职能的扩展 在现代国家中，政府的行政功能较之传统行政得到了大大的扩展。由于享有立法创议权，且获得了广泛的委托权，国家行政机关事实上已经涉足于相当多的立法功能、司法功能和检察功能，即行政立法和行政司法。行政职能的扩展是一种世界现象，也是一种历史的必然。从发展趋势上说，当代社会有三个较为突出的特点：(1)发展变化的节奏加快，发展变化的内容趋向多元化、丰富化、复杂化；(2)各种新的事物层出不穷，并带来了一系列的新问题；(3)竞争日趋激烈，并使各类主体之间的社会关系进一步趋向复杂化。这就需要一种能够对现实变化及时作出反应并有效解决问题、对未来需要作出前瞻性判断并提前进行战略性规划的力量。在传统的国家公共权力主体的体系中，这种力量就是政府。12三、有关三、有关行政职能问题的争论行政职能问题的争论国家与社会、国家与经济、公平和效率三个关系，不存在要谁不要谁的争论，而是时序问题，反映了不同政府的价值偏好；1、国家与社会的关系：、国家与社会的关系：涉及到政府的政治职能，“权威”和“民主”的关系是核心问题 （1）精英政治：）精英政治：A.积极意义：由少数卓越分子组成的集团，承担领导社会前进的历史使命B.消极意义：少数人组成集团，实际控制国家权力，国民政治权利受到限制13 （2）公共支出增长迅速）公共支出增长迅速：政府获得日益广泛的社会影响力公共支出增长迅速的原因：“恩格尔”定律非必需品和劳务的增加，公共物品属于非必需品，导致公共投入增加 （3）基于上述两种现实）基于上述两种现实民众的政治支配权、决定权、表达权如何得到保护和实现？A.罗尔斯：正义论 正义的对象是用于分配公民的基本权利和义务、划分社会利益和社会负担的社会制度机构；正义应该成为评价社会制度的首要道德标准和基本价值尺度；B.布坎南：自由、市场和国家80年代的政治经济学自由秩序原理The Constitution of Liberty重新确定自由的价值，民众的自由权利是天赋的，不可剥夺的；142024/3/11 周一152、政府与市场的关系、政府与市场的关系：涉及到政府的经济职能，市场失灵和政府失灵问题是核心问题 1776年年Smith国富论国富论自由主义经济学；自由主义经济学；1926年年Keynes自由放任主义的终结自由放任主义的终结国家干预主义经济学国家干预主义经济学60年代年代Samuelsen经济学经济学混合经济经济学混合经济经济学80年代克林顿政府年代克林顿政府复兴凯恩斯主义经济学复兴凯恩斯主义经济学16 （1）市场失灵：）市场失灵：Market Failures A.个人价值观和自由与社会公理存在矛盾；B.完全竞争假定在经济运行中存在独占、寡头垄断、过度竞争等 问题，结果会损害社会效率；C.帕累托最优由于完全市场假定不成立而不能实现；帕累托最优（意大利古典经济学家帕累托命名）在资源配置过程中，当没有谁可能在不损害他人福利的前提下进一步改善自己福利时，此时群体的资源配置达到最优，也就是处于一般均衡状态 D.由于存在不完全均衡，资源不能得到充分利用；E.信息存在不完全性或非相关性；“信息失真”;“信息与谎言”F.市场不会自动提供公共物品：“公共牧场悲剧”17 （2）政府失灵：）政府失灵：Government Failures A.政府对社会的经济管理缺乏明确利益主体、责任主体，导致政府效率低下；B.由于不存在绝对的公平标准，政府维护公平的职能从来就不可能实现；追求公平必然常以牺牲效率为代价；C.组成政府的人员，作为自然人既不比常人更坏，也不比常人更好，同样会犯错误；D.政府和民众的法律关系存在不对等性，政府行为的失控无法得到有效救济或补偿；E.政府作为特殊的政治和经济主体和私营企业都存在微观的、复杂的产权和激励机制，市场和政府两者不能互相替代；F.垄断是政府无法克服的弱点，导致效率低下、机构膨胀，增加社会成本；G.政府的政绩无法直接比较、政府效率无法直接评估，“逃避错误”成为政府官员的普遍行为准则；H.“多数人原则”选举体系的存在：从来都以牺牲部分的利益为代价，不能完全代表每个人的利益；18 3、效率、效率(Efficiency)和公平和公平(Justice)的关系的关系涉及到政府的社会职能，生产(Production)和分配(Distribution)是核心问题 （1）公平和效率的含义：曼昆）公平和效率的含义：曼昆 A.效率是社会能从稀缺资源中获得更多的东西，同一 时间里投入最小，产出最大化；B.公平是这些资源在社会成员中的平等分配，机会均等、收入均等、社会权力的平等化；C.效率是如何使经济蛋糕变大，平等是如何公平分配经济蛋糕；19 （2）公平和效率的争论：）公平和效率的争论：三种争论三种争论 A.效率优先论：效率优先论：a.推理逻辑1：个人权利个人自由市场竞争提高效率；b.推理逻辑2：效率是个人勤奋的结果，直接反映出个人的努力程度，多劳多得；c.结果：个人权利是效率优先的前提、基础和结果；效率反映了公平，政府不能过度干预来实现“结果均等”，否则会导致不公平20B.公平优先论：公平优先论：推理逻辑：公平是“天赋权利”的具体化-不能市场化-不能用金钱衡量 结果：市场竞争导致个人收入巨大反差是对个人权利的直接侵害 效率与公平无关，形成的竞争优势产生对财产、信息、社会关系、教育程度的占有优势，严重破坏“机会均等”原则 市场也不总是以个人能力为基础来提供报酬，如资本市场21C.效率公平平衡论：效率公平平衡论：以最小的公平代价换取最大的效率结果倡导建立混合经济模式：在两者间寻找平衡机制同时建立以利润为目标的私有经济和以社会福利为目 标的公共经济221、历史（纵向）的角度：人类社会：奴隶社会-封建社会-资本主义社会（社会主义社会）公平度逐渐增加，效率不断提高2、现实（横向）的角度：全球：发达地区与欠发达地区存在事实上的不平等（国际经济旧秩序）经济中心转移（意大利法国-英国-德国美国）中国：南北、东西存在差距，经济中心转移（东北东南）计划经济强调公平，但牺牲效率（大锅饭）市场经济强调效率，但损伤公平（价值偏好）23如何解决？“初次分配注重效率，发挥市场的作用，鼓励一部分人通过诚实劳动、合法经营先富起来。再分配注重公平，加强政府对收入分配的调节职能，调节差距过大的收入。”“初次分配是指企业单位内部的分配，其依据主要是效率原则，即根据各生产要素在生产中发挥的效率带来的总收益多少进行分配，高效率获得高回报。再分配是指在初次分配的基础上，政府通过税收、政策、法律等措施，调节各收入主体之间现金或实物的分配过程，也是对要素收入再次调节的过程。初次分配注重效率、再分配注重公平”24第二节第二节 行政职能的主要内容行政职能的主要内容一、分类一、分类（一）按作用的领域（一）按作用的领域1.政治职能政治职能：专政职能，加强民主和法制建设 2.经济职经济职能能 ：经济计划、管理、服务、监督 3.文化文化职职能能 ：教育、科学文化 4.社会社会职职能能 ：公共设施建设与管理、社会福利保障与人口管理、环境建设(第五次铁路大提速)25（二）按功能的属性（二）按功能的属性1.统治统治职能职能：一个阶级统治其他阶级2.保卫保卫职职能能 ：国家安全、社会稳定3.管理管理职职能能 ：保证社会井然秩序4.服务服务职职能能 ：“客户”与“服务商”；用“脚”投票（三）按功能的性质（三）按功能的性质1.行政立法行政立法：创生权或授权2.行政司法：行政司法：仲裁与调解3.行政执法：行政执法：大量的日常管理活动26（四）按功能的过程（四）按功能的过程1.计划计划：长中短计划；“应急”计划2.指导指导 ：上级部门对下级的业务；同级政府对职能部门3.协调协调 ：上级、下级、不相隶属部门间4.沟通沟通 ：政府部门间的信息共享；政府与民众27二、张金鉴对二、张金鉴对行政职能行政职能的分类的分类1.维护维护(Maintenance)：维护国家的法典和制度；2.保卫保卫(Protection)：国家和民族独立、公民的财产和生命权、维护社会秩序；3.扶助扶助 (Assistance)：使各界公民、团体、工商组织 均衡发展，扶助弱势群体4.管制管制 (Regulation)：依法控制和约束社会行为主体和公共权力主体的行为，使其不得危害国家、社会和其他人；5.服务服务 (Public Service)：办理各种公共事业，卫 生、交通、通讯、教育等6.发展发展 (Development)：制定有效的公共政策，提升国民生活质量、提升社会文明程度；282024/3/11 周一29