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我国政府信息公开制度的问题和对策探析

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我国政府信息公开制度的问题和对策探析
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我国政府信息公开制度的问题和对策探析

摘要

随着社会先现代化进程的加快，公民基于政治参与、经活动和个人发展的动机，对政府信息的需求日益强烈。本文总共分为三部分，逐步展开论述。第一部分论述了建立政府信息公开制度有利于行政模式的转化、有利于现代政府的建立的意义；第二部分主要是介绍我国政府信息公开制度存在的问题及原因，通过分析我国政府信息公开面临的实际困难，探讨了政府信息公开制度存在问题的原因，客观全面的进行介绍，全面展示了我国政府信息公开制度的发展现状；第三部分是在第二部分的基础上提出完善我国政府信息公开制度的对策，有针对性的从完善政府信息公开的立法体系、强化政府信息公开的内部推动机制、构建政府信息公开的外部推动机制等相应方面提出了相关的措施和建议；从而加速我国政府信息公开制度的发展和完善。

关键词：政府信息，公开制度，问题，原因，对策
可修改编辑

目 录

摘要……………………………………………………………………………………3
引言……………………………………………………………………………………5
一、建立政府信息公开制度的意义…………………………………………………5
（一）有利于行政模式的转化………………………………………………………5
（二）有利于现代政府的建立………………………………………………………5
二、我国政府信息公开制度存在的问题及原因分析………………………………6
（一）我国政府信息公开制度存在的问题…………………………………………6
（二）我国政府信息公开制度存在问题的原因分析………………………………8
三、完善我国政府信息公开制度的对策……………………………………………10
（一）完善政府信息公开的立法体系………………………………………………10
（二）强化政府信息公开的内部推动机制…………………………………………11
（三）构建政府信息公开的外部推动机制…………………………………………12
结论……………………………………………………………………………………13
参考文献………………………………………………………………………………13
致谢……………………………………………………………………………………14

我国政府信息公开制度的问题和对策探析

引言
二十世纪下半叶、特别是近十年来，世界上掀起了政府信息公开的浪潮。我国政府在考察借鉴国外政府信息公开的成功经验，总结国内二十年政务公开和地方政府信息公开实践的基础上，于2007年4月5日公布了《中华人民共和国政府信息公开条例》，并于2008年5月日正式实施。《中华人民共和国政府信息公开条例》的颁布与实施，是我国社会主义民主法制建设的一件大事，是进一步提高我国政府权力运作的透明度，保障公民知情权，打造法治政府、廉洁政府、责任政府、阳光政府、效能政府、服务型政府，构建社会主义和谐社会的一项重大举措。它的顺利实行将有利于服务型政府的建立、有利于社会公平、正义的实现、有利于保障公民个人权利以及有利于我国公民行政参与的发展。
一、建立政府信息公开制度的意义
（一）有利于行政模式的转化
行政机关在国家制度中处于行政管理者的地位，在原有的管理模式中，行政机关处于优势地位，是管理者；与之相反，社会公众则处于被管理者的层面，对于行政机关的决策只能是一味的服从。这种落后的行政管理模式已经无法再适应现代社会构建高效行政政府的要求，已经逐步被淘汰。现代政府的目标是逐步建立起服务型政府，政府的地位发生根本性转变，政府与社会公众处于同一地位，双方是平等的。[1]而政府信息公开制度恰好适应现代政府建设目标的要求，通过政府向社会公众及时公开相关的信息，使公众切实感受到自身地位的提升，加强与政府之间的沟通和交流，最终实现行政机关行政模式的转变。
（二）有利于现代政府的建立
法治、廉洁以及高效是现代行政机关的最终发展目标，只有切实达到以上三点，才能真正建立起高效的行政国家。[2]我国的政府信息公开制度将相关行政机关的各种信息进行公开，使一切都置于社会公众的监督之下，增强行政机关执法行为的公开性和透明性。政府信息公开制度逐步完善起来，将对于我国现代政府的建立起到重要的作用。只有真正建立起政府信息公开制度，行政机关才能逐步走向法治、廉洁以及高效，这对于现代政府的建立具有十分重要的意义。
二、我国政府信息公开制度存在的问题及原因分析
（一）我国政府信息公开制度存在的问题
1.政府信息公开制度存在立法位阶较低
世界大多数国的政府信息公开立法，都是以法律的形式出现，法律位阶和效力层级比较高。相比之下，我国《政府信息公开条例》是国务院颁布的行政法规，其法律位阶不高，效力较低。一方面，在政府信息公开的实践中，遇到与其他法律、法规规定相冲突时，虽然公开是对行政权力运作的一项基本要求，但是由于条例的位阶较低，无法取得优先效力，难以做到与诸法衔接到位、彼此协调，处境十分尴尬，不利于信息公开制度的全面实施。另一方面，也造成我国政府信息公开的义务主体范围较窄。我国宪法规定国家的一切权力属于人民，这是人民主权政治原则的宪法体现。人民才是国家的主人，人民有权监督国家权力在自己的意志下运行，有权参与国家的管理。国家权力包括行政权力、立法权力、司法权力，这些国家权的行使组织，就是广义的政府，具体包括立法机关、行政管理机关（狭义的政府）、司法机关等。人民对这些国家机关的监督，必须建立在对它们活动情况知晓、了解的基础上的。所以公众应当拥有知情权，拥有获取这些国家机关信息的权利。
2.关于不予公开范围规定不够具体
我国政府信息公开条例采用对不予公开政府信息范围采用规定太过概括，存在操作性不强的问题。关于“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”的规定，条例所提“国家秘密”就不限于保密法所定义的范围，应当还包括涉及公共安全、经济安全和社会稳定的事项，这在一定程度上扩大了国家秘密的范围。[3]但是对什么是涉及公共安全、经济安全和社会稳定不予公开的事项，条例没有作出明确规定，这在政府信息公开的实践中，给个别行政机关滥用裁量权，逃避政府信息公开的义务提供借口。我国政府信息公开制度不予公开范围规定不够具体，还给行政机关建立健全政府信息发布保密审查机制，明确审查的程序和责任带来一定的困难。
3.政府信息公开条例与保密法、档案法存在不衔接的问题
随着时代的发展，有些规定己经变得与现实形势的发展不相适应。我国现有保密法存在“国家秘密”标准过于模糊，保密范围列举的保密事项之间交错重叠，且规定过于笼统，定密主体过于宽泛，而且更为重要的是现行的保密法所规定的定密程序将定密的自由裁量权完全授予了定密主体，加之国家秘密的范围又极为宽泛，定密主体完全可以按照自身的需要，自由地确定其自身所产生的事项是否属于国家秘密。这些都是与政府信息公开原则不相适应地方。《政府信息公开条例》属于行政法规范畴，其位阶低于保密法。按照立法的一般规律，本应按照政府信息公开的精神先修改保密法，然后再制定《政府信息公开条例》，但由于种种原因，最终在法律尚未修改的前提下就颁布实施了信息公开条例。因此，现行保密法在实践中，对公众申请政府信息公开构成了巨大的障碍。
政府信息在交由档案馆或档案工作机构之前，是以政府信息的形式存在的，受政府信息公开条例调整。但是该信息一旦交由档案馆或档案工作机构以后，就转化为档案，其使用与公布将按照档案法的有规定进行。我国档案法及其实施办法注重的是保存，对档案的开放与利用是严格限制的。档案法第十九条规定“国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满三十年向社会开放。经济、科学、技术、文化等档案向社会开放的期限，可以少于三十年，涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案向社会开放的期限，可以多于三十年，具体期限由国家档案行政管理部门制订，报国务院批准施行。”这一规定为一些行政机关逃避政府信息公开义务提供借口。例如上海市高级人民法院的调查报告透露：因建设项目规划批准行为不规范而不公开建设项目规划批准书，有关政府机关没有考虑如何改进行政行为以及追究相关人员责任，而是临时将该规划批准书移送综合档案馆，以档案法律法规为依据继续规避政府信息公开。[4]
4.主动公开、申请公开的数量都还比较少
虽然政府信息主动公开取得明显的进展，但是一些行政机关的主动公开的数量仍然偏少，主要停留在公开办事制度和程序上，难以满足人民群众的需求，达不到政府信息公开条例规定的涉及公民、法人或者其他组织切身利益的政府信息、需要社会公众广泛知晓或者参与的政府信息都要公开的要求。群众对条例的了解、知晓的程度比较低，依申请公开的数量比较少，政府信息公开制度又被闲置的风险。
5.救济途径不畅通
主要变现为举报投诉的处理、行政复议和行政诉讼的对政府信息公开的监督力度不大，一些政府信息公开申请被拒绝后，得不到相应的救济。公开举报投诉的处理、行政复议属于行政层级监督的范畴，是行政体系的内部监督；行政诉讼监督是司法监督，属于外部监督，是权利救济的最后一道防线，因此司法监督显得尤为重要。但是，在政府信息公开实践中，一些人民法院根据《行政诉讼法》第十一条第一款规定，认为政府信息公开行为不是该条所列举的侵犯人身权、财产权的具体行政行为，不属于行政诉讼的受案范围，往往以“不符合起诉条件”为由驳回起诉，甚至以“无先例可循”不予立案或不作任何裁定。实际上我国行政诉讼法第十一条第二款还规定“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”该款为扩大行政诉讼的受案范围提供了依据，即对于人身权、财产权以外的其他合法权利受到侵害时能否通过行政诉讼获得救济，做了立法授权，可以由国家基本法律之外的法律以及法规做出相应的规定。这里的法规应当包括行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等。条例明确规定，公民、法人或其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵害其合法权益的，可以依法提取行政诉讼，这实际上属于《行政诉讼法》第十一条第二款规定的“其他行政案件”而且行政相对人受到侵犯的合法权益不限于人身权和财产权，还应包括依法获取政府信息的权利。由此可见，司法保障行政相对人依法获取政府信息的权利是有法可依的。
（二）我国政府信息公开制度存在问题的原因分析
1.公众的民主意识比较淡薄
我国经历两千多年的封建统治，“愚民”政策作为“安民保国”重要政策一直为封建统治者广为采纳，一贯奉行“民可使由之，不可使知之”的观念，在封建社会中占统治地位的儒家思想，更是以封建礼制的方式剥夺了百姓了解政治、参与政治的权利，强调“非礼勿视、非礼勿听、非礼勿言、非礼勿动”，只要求民众按照统治者的要求去做，不能探究为什么这么做，以此来加强封建帝王的统治。虽然历史上也有铸刑书、铸刑鼎诸如此类的公开实践，但所公开的信息仅限于朝廷的政令和政事信息，公开的范围、程序、手段单一有限，没有形成统一的制度和机构，算不上政府信息公开。浸透保密传统的儒家思想，深深地影响着中华民族的文化和思想。虽然新中国成立以后，社会经过社会主义改造，但是这种封建思想残余的影响，仍然不可忽视。加之在计划经济体制时期的国际政治形势的影响，使得保密的传统变得更是根深蒂固。这些消极的思想观念，不但造成了一些政府官员的“官本位”思想观念，也造成民众民主意识的淡薄，形成部分行政机关不愿意公开政府信息，民众缺乏维护自己的知情权的意识，很少关注政府信息，不愿主动申请政府信息公开的局面。
2.政府信息公开制度体系不健全
政府信息公开制度是我国确立依法治国基本方略以来一件非常重要的制度，是推动各级行政机关依法行政，打造阳光政府、法治政府的重要举措。但是由于政府信息公开制度的立法位阶较低，在与政府信息公开条例规定相抵触或不一致的，位阶较高的法律规定修改之前，我国得政府信息公开是下位法推动上位法与之协调一致的过程，这在法理上是行不通的，因此我国的政府信息公开其阻力可想而知。如保密法、档案法中与政府信息公开制度相矛盾、相抵触的地方还没有作出修改，一些行政机关就可能以滥用定密裁量权，或者利用档案法有关规定，来规避政府信息公开义务。另一方面，政府信息条例虽然建立起政府信息公开的总体框架，但是很多配套制度建设还没有完成。如政府信息公开条例实施以来，还没有出台条例的实施细则以及有关政府信息公开诉讼的司法解释。
3.考核制度、社会评议制度和责任追究制度不完善
虽然我国各级各部门相继建立有关政府信息公开工作考核、社会评议、责任追究的相关规定，但却没有真正确立起定期对政府信息公开工作进行考核、评议的行之有效、客观统一的标准。[5]这就在一定程度上解释了为什么我国政府信息公开存在地区和部门之间的差距问题。政府信息公开存在的现实意义就是对公众有用性，这种有用性的大小将决定公众对政府信息的需求，因此政府信息公开绝不是行政机关单方面就能决定做好的事情，这是一个相互推动的过程。因此笔者认为，政府信息公开工作成效考核必须坚持统一的评价标准，这个统一的评价标准必须建立在公众评价基础之上。把群众对政府信息公开的知晓度和对这项工作的认可度作为行政机关政府信息公开工作考核的唯一标准。只有这样才能真正衡量政府信息公开工作的好与坏，才能消除政府信息公开的地区、部门之间的巨大差距。
4.行政推动与法治推动之间的不平衡
我国是一个有计划经济向市场经济转轨的社会主义国家。市场经济呼唤法治，但是在我国经济社会转型的过程中，法治建设必须以行政推动为主导。但是行政推动说到底是层级推动，是行政权力的运作。由于其始终存在偏离人民愿望的可能性，所以无法保证权力不被滥用，随着我国市场经济的发展、法律制度体系的完善，法治作用随市场化进程的加快得到同步增强。为了防止在社会深入发展过程中政府推动可能出现的偏差，应当同时尽可能发挥法治推动的作用。目前我国政府信息公开只注重制度建设过程中的行政推动作用，而忽略在制度运用过程中的法治推动作用，使得政府信息公开条例仅停留框架式制度层面上，没有在实践中得到深入的贯彻落实。
5.司法机关的人、财、物受制于政府机关
司法机关对受理政府信息公开案件不积极的另外一个原因就是司法机关对如何审理涉密政府信息公开的案件，没有可供参考的经验，也没有相应的司法解释。
三、完善我国政府信息公开制度的对策
（一）完善政府信息公开的立法体系
1.解决政府信息公开条例立法位阶低、效力不高的问题
在充分研究考察我国政府信息公开实践的基础上，不断完善政府信息公开制度的框架性规定，尽快通过立法程序，将政府信息公开条例升格为法律，这样不仅可以使政府信息公开立法更具权威性，以搞好与其他法律法规的衔接，解决与其他法律法规等有关规定的冲突问题，切实扭转目前下位法推动上位法的被动局面，有利于推行政府信息公开制度。还可以通过扩大其适用范围，将行政机关之外其他国家机关以及具有公共服务职能的企事业单位也一并纳入信息公开立法的调整范围。打造广义的政府信息公开制度，使公众知情权得以更加完善的保障。
2.采取列举方式确定政府信息的不予公开范围
我国和世界大多数有政府信息公开立法的国家一样都确定了“以公开为原则，不公开为例外”的政府信息公开的立法原则，除了特别规定不予公开的政府信息一律都可以主动公开或依申请公开。[6]政府信息需要公开的范围非常广泛，如果对可以公开的政府信息一一列举，现实中难以做到。因此采取排除法对不予公开的范围进行一一列举的方式是比较切实可行的。所以对不予公开范围加以明确规定是各国通常做法，我国也不例外。但是我国政府信息公开条例对不公开的事项规定的过于笼统、抽象，在实际操作中，政府信息公开的实施主体、监督主体均难以把握相关尺度，这给政府信息公开带来非常大不确定性，降低政府信息公开立法的规范指导作用。这一方面给了部分行政机关不公开相关政府信息的借口，也增加行政机关保密审查过程中难度，他们要在诸多有关法律法规中寻找保密的规定，来检查政府信息是否涉密，同时这些模糊规定也会增加公众与行政机关对涉密信息认识的分歧，产生对行政机关的不信任感。因此，又不要对我国政府信息公开制度中不予公开的范围，具体地明确地加以列举，通过明确不公开范围来确定公开范围。这样既可以避免政府信息公开的实施主体随意曲解不予公开的范围逃避公开的责任和义务；又可以避免行政机关在众多法律规定中寻找有关保密的规定，有利于降低对政府信息公开的保密审查的难度，从而降低政府信息公开的成本；还可以降低行政机关与公众之间对法律条文历届的分歧。
3.加快修订保密法、档案法
加快修订保密法、档案法等与政府信息公开条例密切相关的法律，改变其中的一些不合时代要求的规定，使之更合乎打造阳光政府、法治政府的时代要求。加快制定政府信息公开条例的实施细则，使得政府信息公开工作更具可操作性，同时这些更进一步的解释性的配套制度，其制定、修改的程序相对简单、灵活，更容易根据政府信息公开的实践进行相应地调整，以及时应对、解决政工信息公开过程中发生的问题。
（二）强化政府信息公开的内部推动机制
1.建立标准统一且行之有效的激励约束机制
通过激励约束机制，让作为“代理人”的政府的行为利益与作为“委托人”的民众收益一致，以达到执政为民、行政为民的目的。[7]对条例规定建立的政府信息公开工作考核制度、社会评议制度、责任追究制度应当由中央政府根据各地各部门政府信息公开的实践统一制定，明确工作考核、社会评议、责任追究的主体、内容、程序、方式。并将社会评议作为政府信息公开工作考核的基础，作为责任追究的重要依据。政府信息公开主管部门和监察部门要定期开展对行政机关政府信息公开工作的监督检查。对地方政府信息公开社会评议的主要内容应当集中各地的群众对政府信息公开的知晓程度上，对政府及其组成部门信息公开的满意程度上。对部门政府信息公开的社会评议应当根据该部门与群众生产、生活密切程度确定考核权重，集中对群众满意度进行测评。对部门的考核，应当权责统一的要求，将其所垂管行政系统一并纳入对该部门的考核范围内。在社会评议制度基础上再按照对政府信息公开工作的统一要求进行工作硬性指标的考核，评定总考核成绩，根据考核情况对行政机关及人员进行奖惩。加大对行政机关不依法履行政府信息公开义务投诉举报案件以及行政复议案件的处理力度。通过加大责任追究，对在政府信息公开过程中滥用职权、玩忽职守的责任人依法追究相关责任。
2.为政府信息公开工作提供人员、机构和财力上支持和保障
在政府信息公开实践中，一些行政机关特别是基层行政机关，缺少专门人员和机构来负责政府信息公开工作，也没有专门经费来保障。各级各部门的信息公开工作往往各自为政，没有形成政府信息公开的联动机制，这不利于行政相对人申请公开有关政府信息，也分散了政府信息公开的行政力量，不利于政府信息公开工作的深入开展。应当重点加强基层行政机关的政府信息公开机构的建设。因为基层行政机关与人民群众的联系最为密切，群众对这类政府信息也比较关注，申请的事项也比较集中。可以在基层政府成立统一的政府信息公开的专门机构，并配备专职人员，并从各级财政专项列支保障经费，集中办理政府及所属部门的政府信息公开事项，并在各级行政审批服务中心内设立政府信息公开申请窗口，集中受理政府信息公开申请。同时完善政府信息公开办事制度和工作流程，并加强对政府信息公开人员的教育和培训。培养他们依法维护人民群众知情权的观念，提高他们办事水平和业务素质。
3.进一步降低公众申请政府信息公开的成本
参考欧盟部分成员国一些做法，从鼓励公民、法人及其他组织申请公开政府信息的角度，免除相对人申请公开政府信息的部分费用，以降低其申请公开政府信息的成本。如免除申请人信息检索费用，只收取超过一定数量的信息复制费用等。
（三）构建政府信息公开的外部推动机制
1.充分发挥媒体宣传和舆论监督的推动力量
媒体具有强大舆论引导力，充分发挥包括互联网站等新型媒体在内媒体宣传作用，通过推出政府信息公开的专题报道，对政府信息公开的意义、范围等内容进行广泛宣传，让公众能够全方位、多层次地了解政府在信息公开方面的进程，知悉如何获取政府信息的方法和渠道，增强公众民主法制观念，提高依法保障自己知情权的意识，有利于推动我国政府信息公开的发展。另一方面，还可以通过媒体对行政机关依法履行政府信息公开义务的情况进行报道，让公众知晓行政机关在政府信息公开的过程中作为，有利于推动督促行政机关依法履行政府信息公开的职责，同时政府信息公开也为媒体报道提供非常好的素材。
2.畅通外部救济渠道
正所谓无救济便无权利，除了建立行政机关内部救济渠道之外，更为重要的是畅通起外部救济渠道。[8]可以仿照一些欧盟成员国的做法，在司法救济之前行政救济之后，增加一个复审救济层次。设立相对独立、专业的政府信息公开复审机构，并制定简化复审程序，专门负责处理诉前对政府信息公开不服的案件。这种专门复审机构具有程序简单、专业性强、相对独立性等优点，可以最大限度降低申请人寻求救济的成本，有效维护申请人的合法权益。司法救济是维护公平正义的最后一道防线，“要让条例从纸面走向地面，从自律走向他律，必须依靠外部监督，特别是依靠行政诉讼来实现”。
结论
回顾我国政府信息公开立法以及从推行政务公开的实践到政府信息公开的发展历程，可以看到，我国政府行政透明度在不断提高，公民的民主法制意识在不断增强，我国政府信息公开取得了阶段性的成果。但是必须清醒地意识到我国政府信息公开还有很长的路要走，发展进程中还会遇到各种各样的阻力，实践中还会遇到这样和那样的问题，能够正确地看待我国政府信息公开实践中遇到的问题，制度上存在的缺陷，通过不懈的努力改进我国的政府信息公的开方式方法，完善我国政府信息公开的制度，推进我国的社会主义民主政治和社会主义法治建设。

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致谢
本文得以顺利完成，首先得益于我指导老师的悉心指导。从论文的提纲到初稿完成，从每个标点符号的准确性到整篇论文的主旨和结构，无不凝聚着老师的心血。老师治学态度严谨，敢于坚持真理，在学术观点上，既不人云亦云，亦不一味追求标新立异，充分体现了实事求是，求真务实的学者本色。同时，光明磊落的做人、诚挚热心的待人、公平公正的处事的品质也为我们每一个学生树立了榜样。

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