梳理执法职权依据的方法.doc

行政执法主体、依据、职权的梳理方式

2005年7月9日，《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》（ 国办发 〔2005〕37号），是贯彻国务院《全面推进依法行政实施纲要》的重要举措，是推行行政执法责任制的重要文件和依据。《若干意见》规定，推行行政执法责任制首先要梳理清楚行政执法机关的执法依据。因此，行政执法依据的梳理是推行行政执法责任制的一个重要环节，是分解行政执法职权和确定行政执法职责的前提和基础，也是推行行政执法责任制的一项前期基础性工作。下面，就我对行政执法依据梳理中的几个问题作阐述。
　　一、关于对行政执法依据梳理的认识问题。
　　行政执法依据的梳理是指行政执法机关将现行有效的执法依据进行收集、整理，按一定的顺序进行科学编排，分类分内容列出，并汇编公布的过程。梳理行政执法依据就是要对行政执法机关的“执法资源”进行“清产核资”；就是要建立行政执法机关科学、规范的执法依据“会计分类帐目”；就是要给行政执法机关的“权力列清单”，做到家底清楚，心中有数，目标明确。之所以要梳理行政执法依据，是因为行政执法依据太多、太乱，家底不清；之所以要梳理行政执法依据，是因为行政执法依据纷繁庞杂，不便掌握；之所以要梳理行政执法依据，是因为过去行政执法机关还没有对本行政执法机关的执法依据进行过梳理。梳理后的行政执法依据和执法职责汇编，不是简单的行政执法部门的执法依据汇编，也不是法律法规的简装本或者摘录，而是行政执法机关的执法权力“会计帐簿”，是行政执法机关“权责明确”的体现。行政执法机关梳理后的执法依据和职责汇编，对行政执法机关来讲，具有帐簿、导向和索引作用。行政执法机关及其行政执法人员只有摸清底数，对行政执法依据如数家珍，才能全面履行职责，才能准确地执行法律法规和规章，也才能高效优质为民。梳理行政执法依据在认识上要解决已有法律法规汇编，梳理行政执法依据没必要；梳理行政执法依据是搞形式，做表面文章；工作忙，梳理工作做不过来；以前已搞过，现在再搞是劳民伤财；各行政执法机关都搞梳理是重复劳动等认识上的误区。
　　二、关于梳理的对象问题。
　　《若干意见》规定，梳理执法依据的对象应当是行政机关所执行的法律法规和规章。这里的法律法规和规章应当是现行有效的。法律法规规定的某项内容暂停执行，还不能认为该法律法规废止，应当作为执行依据进行梳理。比如以前国家虽然暂停征农业税，但并没有废止农业税条例，还应当作为执行依据列明。梳理行政执法依据既要包括规范行政执法机关外部活动的，也要包括规范行政执法机关内部活动的。如公务员法、行政监察法、行政规范性文件制定与备案规定等，尽管这些法律法规和规章规范的是行政执法部门的内部活动，但毕竟是行政执法的依据，而且内部与外部也是相对的。而且不能为了因为其是规范内部活动的依据，而将其另外梳理，形成行政管理资源的浪费或者行政执法依据统计的不统一。梳理执法依据要注意以下几个问题：（1）注意梳理由其他行政执法部门主要负责实施，也涉及本部门执法的依据。有关行政执法部门之间要相互沟通，相互衔接，避免遗漏。（2）要注意梳理本部门负责承办，提出具体意见，由本级人民政府作出行政执法决定的依据。（3）下级政府行政执法部门的执法依据，要注意与上级政府有关部门的执法依据相衔接，避免遗漏。（4）注意梳理规范政府共同行为的依据，避免遗漏。（5）要及时调整修订、废止的执法依据。（6）就是要参照行政执法部门“三定方案”中的职能配置。行政执法部门是通过政府确定的职能配置具体实施法律法规和规章规定的某种执法职责的。没有行政执法部门的职能配置，法律法规规定的具体执法职责就“传递”不到某个具体的行政执法部门。因此，有必要在梳理依据中将行政执法部门的职能配置在行政执法职责汇编中加以体现。规范性文件不作为梳理的内容，但规范性文件在行政执法中有着重要的作用。个别情况下规范性文件也可在梳理的汇编中体现。
　　三、关于行政执法依据梳理的标准问题。

　　《若干意见》对行政执法依据梳理的标准是：执法依据分类排序、列明目录，做到分类清晰、编排科学。这里的分类排序就是要对行政执法依据中的法律、行政法规、地方性法规、部门规章和地方政府规章以及行政执法部门的职能配置分类，并按效力等级和出台时间排列。这里的列明目录，既包括行政执法主体的依据的目录，也包括法律、法规和规章的目录和具体行政执法行为的依据目录。行政执法依据的分类清晰和编排科学都是相对的。故梳理行政执法依据的格式和内容不一定要统一格式。如地方税务机关的受托代征行为比较多，就可以单独就代征列出一类行政执法行为，而其他行政执法部门就没有必要列这一类。工商行政管理部门在其他行政执法部门主要执行的法律法规中，有许多工商行政管理部门的执法依据，故工商行政管理部门就可以专门列出一类“其他行政执法部门主要实施、涉及本部门的执法依据目录”。有的行政执法部门执法依据较少，也比较单一，就可以将法律条文的内容一并列入，而有的行政执法部门执行的依据很多，如公安和工商行政管理等部门，列明法律条文的内容就非常难，即便能够列明，也显得杂乱，反而不科学，在这种情况下就可以只列法律依据的名称条文。
　　四、行政执法依据梳理的几项原则。
　　梳理行政执法依据应当把握以下几点：（一）在梳理行政执法依据过程中，上级行政执法部门要加强系统内部的相互沟通和指导，下级行政执法部门在梳理依据过程中，对于出现的问题，要及时请示上级有关部门。（二）适当“克隆”。上下级政府，上下级对口行政执法部门都有一个梳理任务问题。上下级对口部门的行政执法依据虽然有区别，但其内容绝大部分是一致的。这里就有一个相互协调，相互沟通，如何提高工作效率，降低行政成本的问题。在梳理过程中适当“克隆”行政执法依据是必要的。“克隆”可以避免劳民伤财，重复劳动，降低行政成本。
　　五、梳理行政执法依据的几个具体问题。
　　（一）梳理工作人员的组成。梳理，是一项专业性、法律性很强的工作，需要掌握较多法律条文和熟悉本部门行政执法业务的人员来进行。要抽调本部门业务精人员参加。
　　（二）梳理行政执法依据的步骤。行政执法依据的梳理应当包括以下几个阶段：（1）整理依据。整理依据就是通过查阅、收集有关行政执法的依据，将其分类编排。（2）电脑录入。行政执法部门将本部门主要执行的法律、法规和规章；具体行政行为及其依据，按照一定的排列顺序将其输入电脑并打印成册。这虽然是一项手工性的简单劳动，但对于加快梳理进程也是非常重要的。（3）初步审核。初步审核是行政执法部门的组织有关人员对已录入的行政执法依据初稿从内容和形式进行集中审核，调整、充实和完善其有关内容和形式的活动。（4）征求意见。征求意见是指行政执法部门将初步审核后的行政执法依据通过召开讨论会、征求意见会或者论证会的形式，征求本系统上下级行政执法部门和本部门相关行政执法机构的意见。这是一个拾遗补缺，集中民智的过程，同时也是一个沟通信息的过程。（5）会议讨论。行政执法部门应当召开行政首长办公会议对已成熟定稿的行政执法依据进行讨论并审议通过。这既体现了行政首长行使重大事项的决定权，也是行政首长学法的一种特殊形式。（6）汇编成册。行政执法依据的功能主要是起行政执法“会计分类帐簿”和行政执法依据索引的作用。行政执法依据汇编实际上是行政执法的精华的提炼和组合。（7）下发公布。 下发是指行政执法机关将行政执法依据汇编成册供本行政执法部门的行政执法人员工作中掌握和使用，同时也有存档备查和供有关部门和人员学习使用。
（三）行政执法依据的公布。应当通过网站公布，有条件的行政执法部门应当通过设置触摸屏公布。
行政许可332项，第二条 本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。
行政处罚2398项，行政处罚是指行政机关或其他行政主体依法定职权和程序对违反行政法规尚未构成犯罪的相对人给予行政制裁的具体行政行为。
行政确认61项，行政确认是指行政机关和法定授权的组织依照法定权限和程序对有关法律事实进行甄别，通过确定、证明等方式决定管理相对人某种法律地位的行政行为。例如，道路交通事故责任认定，医疗事故责任认定，伤残等级的确定，产品质量的确认。
行政征收45项，行政征收是指行政机关或者法定授权的组织根据法律、法规的规定，向公民、法人或者其他组织无偿收取一定财物的行政行为。行政征收须以公民、法人或者其他组织负有行政法上的缴纳义务为前提，其实质是国家以强制方式无偿取得管理相对人一定财产所有权。
行政强制166项，
行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。
     行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。
行政裁决15项，行政裁决是指行政机关或法定授权的组织，依照法律授权，对当事人之间发生的、与行政管理活动密切相关的、与合同无关的民事纠纷进行审查，并作出裁决的具体行政行为。
行政检查61项，具有行政监督检查职能的行政主体按照法定的监督检查职权，对一定范围内行政相对人是否遵守法律、法规、规章，是否执行有关行政决定、命令等情况，进行能够影响行政相对人权益的检查了解的具体行政行为。
其他具体行政行为272项。

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