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国外环境保护的做法及经验启示

摘要：如何在经济和社会发展过程中，同时防止环境污染，走经济、社会和环境协调发展的道路，成为世界各国共同关心的问题。在环境法执法、提高公民自身的环保意识、发展生态文化、减少环境污染给人类带来灾难等方面，发达国家已经有了一些比较好的做法，可供我们学习和借鉴。
关键词：环保意识 环境执法 经济发展方式 可持续发展

自20世纪以来，随着社会和经济的快速发展，具有全球性影响的环境问题日益严重。当前不仅发生了区域性的环境污染和大规模的生态破坏，而且出现了全球气候变暖、臭氧层的耗损与破坏、生物多样性减少、酸雨蔓延、森林锐减、土地荒漠化、大气污染、水污染、海洋污染和危险性废物越境转移全球十大环境问题。全球环境问题日益突出，严重威胁着全人类的生存与发展。地球是一个有机整体，地球系统各部分之间相互作用密切。人类是地球系统的核心，已经成为地球环境变化的主要驱动力。人类活动对某一圈层施加的影响，将会通过各圈层之间的物理、化学、生物过程对其他圈层产生作用，针对某一全球环境问题的治理措施也会对其他圈层产生影响。由于地球的整体性和地球各圈层之间的相互作用，由水圈、土壤圈、大气圈、生物圈和岩石圈所组成的人类赖以生存的地球环境的变化问题受到国际学术界的普遍关注。
一、我国环境发展现状
1、 我国的土地在持续荒漠化多年来的气候变化和人们漫不经心的活动，对土地的破坏作用甚大，出现了较为严重的乱砍滥伐、过度放牧及重用轻养的恶习使草地逐渐退化，加上水土流失的不断侵蚀，致使这盲目改造自然的恶果悄然袭来。我国沙漠化速度在不断升高。目前我国现有荒漠化土地面积约270多万平方公里，占国土总面积的28％，而且每年还在增加1万多平方公里；我国18个省的471个县，近4亿人口的耕地和家园正受到不同程度的荒漠化威胁，整个生态系统在急剧恶化。其中草原沙化很突出，一些牧区牲畜存栏大幅度下降，绵羊的体重与上个世纪五、六十年代相比下降了一半以上。
2、 我国水环境在不断恶化。多年来，我国向水环境中排放的废水总量年均值约为500亿吨，其中1996年全国废水排放总量高达约1356亿吨，早已超过环境容量的80％。据几年前统计，只有5%的生活污水和17%的工业污水在排放前经过了处理，其它都直接排入江河湖泊。迄今为止，全国745个地表水国控断面中，28%的断面劣于水环境V类标准，62%的断面达不到III类；我国已有90%以上的城市河段、湖泊受到严重污染，辽河、海河为重度污染，大部分江河湖海都出现了富营养化，水华和赤潮发生频次在持续增加。
3、 我国的大气环境污染非常严重。在我国的大气环境中，二氧化硫排放量约为每年2000万吨 ，烟尘排放量和工业粉尘排放量约为2000万吨。城市空气质量达不到二级标准的城市超过60%。首要污染物仍为可吸入颗粒物，主要来自燃煤、工业粉尘、地面扬尘、建筑工地尘、土壤风蚀尘等。目前我国燃煤量约每年1.5亿吨，大约有 2/3的工厂能源还在主要靠燃煤。这些二氧化硫和颗粒物是形成酸雨和沙尘暴的主要污染物。
4、 我国的土壤环境污染隐患重重。我国大多数城市的近郊土壤环境已受到了不同程度的污染，全国污染的土地面积早已超过1.5亿亩，污水灌溉引起的污染耕地约3250万亩，固体废弃物堆存占地和毁田约200万亩，合计约占耕地总面积的1/10以上，且每年还在以大约15%的速度递增着。这些污染土地大多数集中在经济较发达地区。其主要的污染物有石油类、化肥农药类有机物、放射性元素以及重金属类等。其中有些难降解污染物在土壤中积累,能转化为毒性更大的化合物。一些受污染较为严重的地段，土壤中发现的有害物质多达近百种。
二、 国外环境保护的政策经验
德国是世界上对环境污染治理最早且成绩显著的国家之一。在德国的8000多万人口中，直接与间接从事环境保护工作的大约有200万人，德国的环境高新技术产品在全世界领先，德国环保产业在其国际贸易中的比重约占18%以上。其成功经验主要有以下几点：用法律确定环境保护的目标和标准；国家利用各种方式宣传环保，提高民众环保的意识；垃圾的回收和利用；政府对环保企业及环保项目进行补贴和资助。
在环境治理方面，日本政府具有一定环保意识，日本的地方政府先于中央政府制定各项环保条例。日本政府针对企业排放的大气污染物和水污染物，以及产生的废弃物和化学物质的处理，采取了一系列限制性措施。在排放标准方面，根据最新的科学知识设定污染物的环境标准，并设定排放标准，并随着科技进步不断提高排放标准。与此同时，设立总量控制目标。为了削减整个地区的由于工厂排放和汽车尾气造成的大气污染，以及封闭性水域的水污染，政府会制定相应总量控制规划，将减排量分摊到各个排污单位。污染物超标排放时，根据无过失责任，无需经过责令整改等阶段，相关企业会适用处罚规定。
在治理污染方面，建立健全强有力的法律体系最重要，企业要切实遵守法律。在日本，造成公害的企业要支付巨额赔偿金给受害人，所以有类似经历的企业就要考虑污染成本问题。同时企业也会考虑自身未来发展的形象，也会对污染有所顾虑。
在日本，也有为促使企业遵守限制性措施和相关规定的企业人员安排和人才培养制度。在日本有相关的资格考试制度，比如公害防治管理者制度，即排放超过一定量的企业，有义务任命公害防治负责人、公害防治管理员的职位；又如能源管理师制度，即能源消耗超过一定量的工厂和企业有义务任命该职位，能源管理师需要向政府申报能源消耗量及节能对策。
同时，日本对实施环保的企业，也有一些经济性奖励措施。这些措施主要是针对节能和环保对策的设备投资，包括国家、地方政府的补贴，国税、地方税的优惠措施。这些奖励措施是以实施了限制性政策为前提，对企业为遵守限制规定所需要的成本负担予以支持。但是，按照“谁污染谁负担”的原则之下的受处罚的企业除外。同时，奖励措施将根据成本的降低和推广的情况随时调整。
自20世纪60年代以来，美国出台了一系列有关环境保护的法律法规，如：《清洁空气法》、《清洁水法》、《濒危动物保护法》等，这些法律法规很全很细，涉及到各个领域和各个环节，凡构成对环境造成污染的污染源都列为法律规定的范围，而这些法律法规的宗旨就是“一切为了健康”，而每一项立法与环境标准的制定都是围绕保护人的健康这个主题。其次，美国环境立法，均以科学数据作支撑，每一项法律背后，都有科研人员付出的巨大劳动，他们经过多年实验，得出精确的数据，依靠这些科学数据立法，可以说美国的环境法律法规与实用技术实现了一体化。
在美国，除环保主管部门、专家系统和科研部门之外，规模庞大的民间环保组织已成为美国环保的重要力量。目前，全美民间环保组织已发展到一万多个，成为美国环保的重要组成部分。他们不从国家财政拿一分钱，每天都在为美国环保事业辛勤工作着。其中，最著名的是美国环保协会，该协会始建于1967年，拥有40多万会员，其中有众多的科学家和经济学家，涉足水、大气、海洋、人体健康以及食品安全等多个环保领域。该协会遵循平等高效的原则，凝聚科学、法律以及经济思想，与商业、政府和社区联手探索环保的新思路、新方案、新途径，着力实现环保与经济同步发展。该协会主要的工作内容如下：（1）以环境科研为基础，致力于美国环保重大课题研究，为美国政府决策提供依据；（2）参与美国环境立法，自下而上推动有关环保法律法规的出台；（3）协调政府、议会、商界与公民的关系，促进跨地区、跨部门、跨行业、跨阶层环保事业协调发展；（4）运用科学、法律、经济手段推动环保事业，倡导以市场手段解决环保问题，他们提出的“排污权交易”的思路已成为《东京议定书》的核心思想；（5）促进环境保护的国际交流，在许多国家建立分支机构。
民间环保组织在美国发挥越来越重要的作用，是与美国公众的积极参与分不开的，美国“小政府、大社会”的社会结构，为公众对环保的参与提供了制度保障。如上所述，绿色文化已成为美国的主流文化，环保有广泛的社会基础和群众基础，公民对环保的参与积极性非常高。美国的民间环保组织资金主要来源于公民捐款，而不是靠政府财政拨款。这说明，广泛的公众参与已成为美国环保的坚强后盾，而青少年又是美国环保的一支生力军。
美国公众对环保的积极参与，是与强烈的环保意识分不开的，而强烈的环保意识又是以扎实的环保教育为基础的。在美国，环保教育成为美国教育的重要组成部分，主要是课堂教育、野外教育和社区教育三种。课堂教育就是各学校均设有环保课，针对不同年级编写不同教材，让环境教育渗透到学校日常教育之中，并把环境课列为学分考核标准。同时，结合课堂环境教学，还组织学生参观动物园、博物馆、科技馆、水族观、自然保护区等与环境有关的设施，增强学生环保意识。野外教育主要是通过青少年夏令营、家庭周末野外活动、露营等形式，引导学生学习野外知识，亲近大自然，热爱大自然。社区教育主要是在社区公园、教会等公共设施开展，利用大众传媒对公众开展丰富多彩的环境教育。
三、 启示
1、 进一步加强环境法制，提高环保工作法制化水平。法律法规是环境保护的刚性约束和制度保护。目前我国环境法规体系还不健全，有些内容不能适应新形势发展的需要，特别是罚则较轻，“守法成本高、违法成本低”的问题是长期以来我国环境管理面临的难题。借鉴各国的做法，为加强我国环境法制工作，一是进一步加强环境立法，尽快修改完善机动车排气污染防治条例开展餐饮油烟、扬尘等污染防治专项立法准备工作，加快地方环境标准的研究和制定，努力形成比较完备的法规体系框架 ；二是加强环境执法， 依法授予环保部门强制执行权，探索成立环保警察队伍，加大环境违法惩处力度，使环境监管真正起到震慑违法行为的作用。
2、 实行环境保护目标责任制，形成环保工作合力。一是建立领导干部环保实绩考核制度和环保执法责任制，加强绩效管理工作，强化民生环境指标考核，通过绩效考核的“指挥棒”引领各级政府树立科学发展观和正确的政绩观。二是进一步充分发挥环境保护部门在决策、协调、监督等方面的作用，特别是明确各组成部门在环境保护方面应该履行的职责，将环境保护列为日常重要工作日程，在各项工作中充分考虑环境保护。
3、 加强环境治理，积极探索环境保护新道路。一是加强环境基础设施建设，近年的城市淹水事件警示我们。一定要抓好城市地下管网建设。要向法国巴黎等城市学习，把城市地下管网当作百年工程来抓，花大力气坚持不懈地逐步推进建设。同时，要进一步加快中小城市污水处理厂、垃圾处理场等基础设施建设，努力提档升级，提高污染处理能力和水平；二是加强空气、水、噪声、机动车等环境要素的治理工作，不断提高环境质量。以污染减排为中心，加强主要污染物总量控制，降低污染物排放；以PM2.5为重点，加强扬尘污染治理，深化燃煤污染防治，开展机动车排气污染综合整治，不断改善环境空气质量；加强湖泊保护，科学规划、分类保护，加快实施湖泊河流保护重点工程；三是加强农村环境保护，农村环境面貌最能展现一个地区经济社会发展的综合实力，要认真落实农村环境综合目标制，积极实施农村环境连片整治工程，加强农村面源防治，努力建设社会主义新农村；四是推进改革创新，积极实施排污权交易、生态补偿、污染责任保险等环境经济政策，进一步激发环境保护工作活力。
4、 第四,加强环境宣传教育，进一步增强公民的环保意识及公众的环境参与意识。环境保护是一项长期的全民性事业，必须依靠政府、社会团体、社会各阶层及广大公众的广泛参与和合作、通过法制与民主予以保障与实现。一是转变观念，明确认识到环保公众参与是群众的权利，通过法律手段保障公民的参与权。二是推进环境信息公开化，保障公众环境知情权和监督权。三是促进环境决策民主化，为公众参与制定明晰的程序和权利，特别是在影响环境的重大项目决策中的程序与权利。四是加强环境宣传教育，将一些先进的环境保护理念如预防原则、公众参与以及公民环境权益等知识，在各级党校培训班、大中小学的教学中予以普及。重视并充分发挥非政府组织在环保公众参与中的重要作用，有序支持环保非政府组织的发展壮大。

参考文献：
1、《法德生态环境保护的经验与启示》张朝辉
2、《经济增长模式的发展路径及其启示——兼论中国经济发展模式的选择》钱龙 汪茂泰
3、《低碳经济的发展模式研究》付允 马永欢 牛文元
4、《欧洲环境法》高家伟
5、《日本环境保护政策的历史分析及对我国的启示》郭佳祥
6、《美国环境保护演变对中国的启示》杜丹德