商品房预售合同备案登记行为性质分析.doc

商品房预售合同备案登记行为性质分析
-----刘某某诉重庆市国土资源和房屋管理局商品房买卖合同登记行为违法案

案情
    原告刘某某于2003年9月26日与房地产开发商重庆渝亚房地产开发建设有限公司（以下简称“渝亚公司”）签订商品房买卖合同一份，购买该公司商品房一套。2003年9月29日，重庆市国土资源和房屋管理局（以下简称“市土房局”）对商品房买卖合同予以登记，并于2003年10月28日对该商品房的抵押贷款合同进行了登记。原告在抵押合同登记后从2003年11月21日起每月支付按揭款。2006年9月6日，原告在查阅档案时发现市土房局办理登记时没有渝亚公司提交的《国有土地使用证》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》等文件。原告认为，被告所作的商品房买卖合同备案登记是违法行为，侵害了原告的合法权益。
    庭审中，原告认为备案登记行为属于被告的审批行为，开发商提交的材料中没有必备的资料被告就予以登记属于未尽到审查义务，导致错误登记，由此也侵犯了作为购房者的原告权益，同时原告于2006年9月26日查档案时才知道备案登记中缺乏必备的资料，故其起诉在法定期限内。被告认为，原告是在备案登记后进行抵押登记贷款并每月支付按揭款，最迟应于支付按揭款时，即2003年11月21日知道被告的登记行为，原告于2008年才到法院起诉已超过了两年的诉讼时效。且备案登记行为不是审批行为，该行为对原告的权利义务不产生任何影响。
审理
    法院经审理后认为，根据《城市房地产抵押管理办法》第二十七条规定，“以预购商品房贷款抵押的，须提交生效的预购房屋合同”。被告市土房局根据前述规定，在2003年9月29日登记了收件编号为2003030986的房屋买卖合同后，再于10月28日登记了抵押贷款合同。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”。原告在抵押贷款合同登记后，从2003年11月21日起每月支付按揭款，故原告应当知道被告对房屋买卖合同的登记行为。原告于2008年5月16日提起行政诉讼，要求确认被告房屋买卖合同登记行为违法，已超过两年的起诉期限，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款、第四十四条第一款第（六）项的规定，裁定驳回原告的起诉。原告不服向中级法院提起上诉，二审维持了原裁定。
评析
    该院在审理案件中审查原告的起诉期限，认为原告已经超过起诉期限而驳回原告的起诉无疑是正确的。但本案亦可从商品房预售合同备案登记行为的性质及其可诉性进行分析。
    商品房预售合同备案登记制度就是政府对房地产市场进行管理的一种措施。商品房预售合同的登记备案，是指已经具备商品房预售条件，持有商品房预售许可证明的房地产开发商，在与购房人签订商品房预售合同后，将合同依法向当地县级以上人民政府的房产管理部门和土地管理部门办理的备案性登记。我国《城市房地产管理法》第四十四条第二款中作了明确的规定：“商品房预售人应当按照国家有关规定将预售合同报县级以上人民政府房产管理部门和土地管理部门登记备案”。实践中通常由房地产开发企业代理购房者向主管部门申请备案登记，这就产生了一个问题：房地产开发商在进行备案登记时提交的资料不齐备是否损害了购房者的权益，购房者能否对备案登记行为提起行政诉讼。实践中出现了不少这样的案例。笔者认为，商品房预售合同备案登记行为不具有行政法上的可诉性。本文试图从备案登记行为的性质进行分析，由此得出对备案登记行为可诉性的认识。
（一）、备案登记与预售合同本身效力相分离，备案与否不影响合同的效力。
    我国《合同法》第44条规定：依法成立的合同，自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。同时，我国《物权法》第15条规定：当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，合同自成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力。由此，法律行为的效力是否以登记为准，应以法律规定为准；在法律没有明确规定合同没有登记，合同无效的，登记本身并不影响到合同的效力。如前所述，法律对于商品房预售都要求进行登记，但同时又都明确指出登记只是备案，并未明确规定登记与否是否影响到合同的效力。也就是说，商品房预售合同登记只是从行政管理的角度要求备案，合同的效力是另外一个问题。由此可见，设立商品房预售合同备案登记制度的核心目的在于加强对商品房预售的行政管理，商品房预售合同的效力与登记备案是相分离的。商品房预售合同的效力,双方当事人有约定的从约定，没有约定的从合同成立时生效，备案登记与否并不影响合同的效力。
（二）、备案登记行为不符合具体行政行为的成立条件
    具体行政行为是指行政主体为实现行政管理目标和任务，应行政相对人的申请或依职权依法处理涉及特定行政相对人的权利义务的一种行政行为。一项具体行政行为必须需具备四个条件：主体是行政机关，相对人特定，为相对人设定权利义务，依法送达相对人。
    商品房备案登记行为在形式上符合了其中三个条件，即主体条件，相对人特定，依法送达相对人。对于是否为相对人设定权利义务，笔者认为，备案登记并不为相对人设定权利义务。如前对合同效力分析中所述，备案登记与合同效力相分离，备案登记只是房地产行政主管部门对商品房预售的行政管理，合同效力从当事人约定或从合同成立时生效。合同生效后，当事人之间的权利义务由商品房预售合同予以确定，通过合同的履行实现具体的权利义务，权利的救济也是通过当事人协商解决或仲裁或民事诉讼的方式得以实现，房地产行政主管部门并不对当事人之间权利义务进行审查，也不对合同签订、合同履行与否及履行过程进行行政干预，整个合同从签订到履行完毕及权利救济均完全由当事人意思自治。所以，备案登记行为并不对当事人设定权利义务，当事人的权利义务完全由合同约定或受到相关民事法律规范调整。
    由此，备案登记行为虽然满足具体行政行为成立的其中三个条件，但其不满足具体行政行为成立条件中最核心的条件：为相对人设定特定的权利义务。同时在备案登记机关与相对人之间就不产生行政法律关系。因此，备案登记行为不是具体行政行为。
（三）、备案登记行为不具备具体行政行为的执行力
    具体行政行为的执行力是指已经生效的行政行为要求行政主体和行政相对人对其内容予以实现的法律效力。执行力所要求实现的内容是行政行为所设定的权利义务。如前所述，商品房预售合同备案登记行为对当事人之间的权利义务不产生任何影响，也不在当事人之间设定权利义务，当然就不具有执行力。
（四）、备案登记行为属于行政事实行为
    行政事实行为是指行政机关作出的对外不具有法律效力，但事实上对行政相对人的权利和义务造成一定影响的行政行为。行政机关作出具体行政行为，其行为目的就在于根据法律的规定直接设立行政相对人的权利和义务。而行政事实行为不具有法律效力，行政机关不能通过行政事实行为直接为行政相对方设定权利和义务。虽然行政事实行为也会对相对方的权利和义务造成一定的影响，但这只是事实上的影响、实际上的影响，而且影响的发生也是由于外力作用而非法律法规规定的行政行为引发的结果。事实行为尽管不属于行政行为的范畴仍然是行政活动的组成部分，具有明确的行政性，受到依法行政原则的约束。事实行为违法给相对人的权利造成损害的应当赔偿。商品房预售合同备案登记是房地产行政管理机关为加强对房地产开发商的管理，维护房地产市场秩序而行使的一项职权。在正常登记状态下，房地产主管机关与相对人之间不产生行政法律关系，只有当该登记行为给相对人造成了损害后才在二者之间产生行政法律关系，此时，备案登记行为才具有了可诉性。

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