英格兰银行财务预算管理体制研究与启示.pdf

International Finance and Trade国际金融与贸易吉林金融研究2023 年 第 6 期35作者简介：薛集纲，男，硕士，中国人民银行兰州中心支行，会计师。孙彦娜，女，硕士，中国人民银行白银市中心支行，会计师。魏婷，女，硕士，中国人民银行兰州中心支行，会计师。吴淑璇，女，硕士，中国人民银行兰州中心支行，会计师。文章仅代表作者个人观点，与所在单位无关，文章内容不涉及转载、摘编内部发行出版物的内容。英格兰银行财务预算管理体制研究与启示中国人民银行兰州中心支行课题组（中国人民银行兰州中心支行，甘肃兰州7 3 0 0 3 0；中国人民银行白银市中心支行，甘肃白银7 3 0 9 0 0）摘要：党的二十大报告提出“建设现代中央银行制度”，这其中，独立的财务预算管理制度是重要组成之一，也是保障金融长治久安的基础前提。目前中国人民银行法仍在修订中，央行预算独立性也是讨论的焦点问题。对此，本文基于预算管理角度，通过研究全球最古老央行之一的英格兰银行，分析其预算管理制度建设、内控管理、信息披露、利润分配、财务缓冲等情况，结合人民银行实际和当前预算管理改革发展趋势，为现代中央银行预算管理发展提供借鉴和参考。关键词：英格兰银行；财务治理；预算独立；财务缓冲中图分类号：F 8 3 0 文献标识码：A 文章编号：10093109（2023）06003506一、引言中央银行作为货币政策调控部门，其在实现维护币值稳定和促进经济增长目标的过程中，会附带产生收益或者亏损。收益如何处置？亏损如何弥补？这影响着人民银行财务实力以及资产负债表的健康与可持续，影响着货币政策的稳健实施，根本上与人民银行的财务预算管理体制息息相关。我国在修订中国人民银行法过程中，也涉及预算独立性的相关问题。财务预算独立性，体现在制度建设、内控管理、利润分配、信息披露、财务缓冲等方面。本文基于以上观察视角，通过研究英格兰银行全球最古老的央行之一，成立3 0 0 多年来在预算管理实践中的有益经验，分析其预算管理体制特点，为新时期人民银行完善财务预算管理体制、提升财务治理能力提供思考借鉴。二、英格兰银行预算管理体制研究（一）法律依据及制度规定对比人民银行与英格兰银行，在预算管理方面的法律法规主要集中在中央银行法、政府部门制度规定和中央银行内部管理制度三个层面，相关条款及具体内容详见表1。表1 中英央行预算管理法律法规即制度规定对比法律法规英格兰银行中国人民银行中央银行法英格兰银行法案的“财务安排”“预算”等章节对年报内容、审计要求、利润分配、预算公布等作出了简要、概括性要求。中华人民共和国中国人民银行法第六章“财务会计”中规定了“中国人民银行实行独立的财务预算管理制度”、“预算经国务院财政部门审核后，纳入中央预算，接受国务院财政部门的预算执行监督”以及利润分配等内容。政府部门制度规定规定了英国中央银行预算绩效管理4 个改革目标：一是为提高央行支出的相对稳定性，需制定央行的三年支出规划；二是需将经营性预算和资本性预算分开，以保证短期支出项目不会挤占资本性投资支出；三是对资金制定预算，提高计划、控制有关支出的水平；四是建设使评估可量化的具体绩效目标管理体系。6 个环节：设立预算绩效目标、分配预算、监督预算绩效的完成情况、提交预算绩效报告、审计预算绩效和运用预算绩效信息六个环节。中华人民共和国预算法，共1 1 章1 0 1 条，对公共部门的预算、决算的编制、审查、批准、监督以及预算的执行和调整均作出了详细规定。International Finance and Trade国际金融与贸易吉林金融研究2023 年 第 6 期36法律法规英格兰银行中国人民银行中央银行内部制度暂未对外公布相关内部管理制度。中国人民银行财务制度中国人民银行预算管理的规定中国人民银行会计基本制度等。（表1 续）（二）预算管理组织架构英格兰银行的预算管理组织架构主要由三部分组成：董事会、审计和风险委员会、财务部门。董事会是英格兰银行的议事决策机构，履行预算管理的最终决策权，在预算管理方面的职责主要包括制定组织的战略和预算、审查英格兰银行业绩和财务管理、批准账目和任命审计人员、决定主要资本项目、管理英格兰银行资产负债表的职权范围等；审计和风险委员会是董事会的常设小组委员会，为董事会履行预算管理决策、内部控制和风险管理等职责提供组织保障，委员会每年至少召开一次会议，负责实质性的预算审查和财务报告公布等事宜，同时每年至少分别与外聘审计师、内部审计师、风险执行董事及首席财务主任会面一次，以及时了解英格兰银行内部管理及风险状况，并对内外部审计师的调查结果进行审查和监督；财务部门主要负责英格兰银行预算管理的预算编制、预算执行、预算控制、绩效管理等具体工作。人民银行预算管理工作，主要依托会计财务条线，由五级机构层层落实财务预算管理主体责任，并开展相关工作。预算管理工作的内部监督职责主要由系统内设的巡视巡察、纪检、审计等部门承担，外部监督主要来自国家审计署和财政部。（三）内控管理1.预算资金来源。英格兰银行虽然是一个公共机构，但并未从英国财政部获得预算资金，其资金来源主要有六个途径：一是投资银行与其共同持有的用于投资的资金，即“现金比率存款计划”（C a s h R a t i o D e p o s i t S c h e m e）；二是向银行、保险公司等被监管公司收取的监管费用；三是向包括海外中央银行在内的客户提供银行服务收取的服务费；四是发行纸币有关的收入；五是向政府机构提供服务收取的管理费；六是英格兰银行自成立以来逐年积累的资本。2.预算编制情况。英格兰银行核算主体分为银行部和发行部两部分，预算编制工作由银行部和发行部统一安排，每年由相关部门根据工作发展需要提出未来年度财务预算草案，例如2 0 2 1 年预算编制期间是2 0 2 2 年3 月-2 0 2 3 年2 月。预算编制周期基本固定，从预算编制布置到预算草案通过至少在4 个月以上。预算内容主要包括业务性财务收支预算和基本支出预算，其中业务性财务收支预算主要分为政策职能支出预算（货币政策支出、维持金融稳定支出等）、与收益相关业务支出预算（货币发行支出、政府机构服务支出、支付结算业务支出等）、利息收支预算等；基本支出预算主要包括人员费用和行政运转支出。需要说明的是，英格兰银行的预算虽然是按年编制，但是一般会综合考虑今后三年战略优先事项的业务计划和三年投资计划，即通过一个多年的战略级优先框架来进行总体控制。3.预算审批、执行。英格兰银行预算草案形成后，经审计委员会讨论并提交董事会研究形成财务预算案。财务预算案向财政部通报，若财政部无异议后，英格兰银行可根据业务需要和人员配备自主安排预算资金。英格兰银行预算虽然需要报经财政部，但由于其对预算费用基本能够自主掌握，实际上的财务独立性较强，能够自主决定预算支出结构。英格兰银行的预算批复均在下一个预算年度开始前完成。英格兰银行在预算执行过程中，能够定期分析费用执行与总体预算的偏差，及时分析原因并加以修正。预算执行弹性现行五级机构包括总行及上海总部、大区分行、省会中心支行、地市级中心支行、县级支行。根据中共中央、国务院3 月1 6 日印发的党和国家机构改革方案，要统筹推进人民银行分支机构改革，撤销大区分行，在3 1 个省（自治区、直辖市）设立省级分行，在深圳、大连、宁波、青岛、厦门设立计划单列市分行，不再保留县（市）支行。引自英格兰银行官网h t t p s:/w w w.b a n k o f e n g l a n d.c o.u k/a b o u t/g o v e r n a n c e-a n d-f u n d i n g.根据英格兰银行官网公布的董事会会议记录中研究预算的相关信息推算得出。如2 0 1 9、2 0 2 0、2 0 2 1 年，董事会均在当年1 0 月份研究下一年度预算草案，于次年2 月份审查通过。International Finance and Trade国际金融与贸易吉林金融研究2023 年 第 6 期37较大，可以根据实际需求列支相关费用。因此，英格兰银行预算审批金额与实际执行金额并非完全一致，例如2 0 2 0-2 0 2 1 年预算，董事会研究通过的支出金额为6.4 9 亿英镑，根据官网公布的年报数据，全年实际支出7.0 3 亿英镑。4.预算绩效管理。英格兰银行预算绩效管理主要依据公共管理服务的规定，预算绩效的评价与考核遵循“3 E”（E c o n o m y、E f f i c i e n c y、E f f e c t i v e n e s s）原则，评价的主要内容包括项目立决项效果评价、项目技术方案绩效评价、项目财务评价等，从多维度对预算计划目标的执行情况进行自评，自评结果经内审及风险管理部门审核，由财政部根据审核结果进行综合考评。（四）内外部监督机制完善的内外部监督机制，能够对预算的管理与执行实施有效控制，及时纠正偏差行为。英格兰银行建立了较为完善的风险管理体系，能够定期对运营风险及财务风险进行评估、监管主要财务行为的风险预测与绩效管理、分析市场运行中的财务风险并制定风险应对框架等事务。同时，采取内外部监察相结合的形式，内部设立审计和风险委员会，对自身的预算管理进行审查和监督，协助董事会履行内部控制和风险管理职责；外部接受独立的审计师审计，并定期在官网公布经审计的年报，自觉接受社会公众监督。整体而言，英格兰银行注重预算监督权利的相互制衡和补位，从自身内部监督、财政部门监督、外部独立审计师监督和社会公众监督等方面形成了较为完善的监督体系。（五）信息披露机制英格兰银行信息披露工作起步较早，早在1 8 4 4 年，英格兰银行法中已要求英格兰银行每周提供会计报表给政府并刊发于伦敦邸报（L o n d o n G a z）。目前英格兰银行按年对外披露经独立审计师审计的年度报告，主要包括资产负债表、利润表、综合利润表、现金流量表、所有者权益变动表以及附注。对涉及金融稳定和损益账户的有关信息，视情况可不一手披露。因银行部和发行部为两个独立的核算主体，在年报中披露的报表种类有所不同（详见表2）。整体而言，披露的报表种类较多，披露信息较为完备，公开透明度相对较高，也为增强中央银行公信力奠定了基础。表2 银行部和发行部披露财务报表情况对比三、英格兰银行资本、利润分配及财务缓冲政策（一）资本金来源1 6 9 4 年英格兰银行成立时是一家私人合股的商业银行。1 9 4 6 年出于经济方面的考虑，英国对该行实行国有化，成为国有资本中央银行，由财政部代表英国政府1 0 0%持股。根据英格兰银行官网公布的最近一期年报信息，截至2 0 2 2 年2 月2 8日，英格兰银行资本总额为5 7.7 7 亿英镑，其中：股本0.1 5 亿英镑，占比0.3%；留存收益3 3.0 4 亿英镑，占比5 7.1%；资本储备及其他储备1 2 亿英镑，占比2 0.8%；重估储备1 2.5 8 亿英镑，占比2 1.8%。（二）利润分配机制根据英格兰银行法案，英格兰银行发行部和银行部采取不同的利润分配方式：发行部所得利润全部上缴财政；银行部利润于每年4 月、1 0 月，分别将上个会计年度净利润的2 5%（或银行与财政部商定的其他金额）支付给作为股东的财政部。这一分配方式自2 0 1 8 年有所变化，2 0 1 8年6 月，英格兰银行与财政部以谅解备忘录形式进一步明确了双方的财务关系，共同制定了一个新的资本维持和收益分享框架：当银行吸收损根据最新公布的财务报告，目前英格兰银行聘请的独立审计机构为毕马威会计师事务所(K P MG)。根据英格兰银行官网公布的年报说明，财务报表是在非合并的基础上编制的，合并损益表和合并资产负债表数据为银行部和发行部的数据总和。资本框架的参数，至少每五年由英格兰银行和财政部进行正式审查，并以书面形式达成一致。目前的吸收损失资本参数值为：下限5 亿英镑，目标值3 5 亿英镑，上限5 5 亿英镑。银行部发行部合并表1.利润表、综合利润表2.资产负债表3.所有者权益变动表4.现金流量表5.财务报表附注1.损益发生额汇总表2.资产负债余额表3.报表说明1.合并损益表2.合并资产负债表International Finance and Trade国际金融与贸易吉林金融研究2023 年 第 6 期38失资本低于下限，英格兰银行不向财政部支付股息，同时财政部向英格兰银行注资，以达到资本目标区间；当银行吸收损失资本在下限和目标之间，英格兰银行保留1 0 0%净利润，不向财政支付股息；当银行吸收损失资本在目标和上限之间，英格兰银行向财政支付5 0%的净利润；当银行吸收损失资本高于上限，英格兰银行向财政支付全额利润（详见图1）。从利润分配机制看，英格兰银行最新的利润分配政策更为科学合理，高额的利润留存比例加之资本维持政策，可为英格兰银行提供强健的财务实力。图1 英格兰银行与财政部资本维持和收益分享框架英格兰银行官网最新公布的年报显示，截至2 0 2 2 年2 月2 8 日，英格兰银行吸收亏损的资本为3 2.8 0 亿英镑，低于设定的目标资本（3 5 亿英镑），按照英格兰银行与财政部签订的谅解备忘录，2 0 2 1-2 0 2 2 年度英格兰银行银行部无需向财政部支付股息，当年实现的0.0 7 亿英镑税后净利润可以由英格兰银行全部留存。发行部全年实现收入1.9 7 亿英镑，支出0.8 5 亿英镑，收支差额扣除0.1 9亿英镑缓冲后，剩余0.9 3 亿英镑净收入全部通过国家贷款基金（N L F）上缴财政部。（三）财务缓冲机制中央银行财务缓冲机制是指中央银行为防范各类风险可能带来的损失而建立的财力准备。从各国中央银行财务缓冲机制的运用情况看，财务缓冲机制主要类型有资本缓冲和负债缓冲。资本缓冲是指在所有者权益或资本项下设置资本金、准备金和留存收益等，负债缓冲是指在负债项下设置外汇、黄金等资产重估准备、一般风险准备和货币政策操作准备等。英格兰银行的财务缓冲机制主要体现在以下三方面。1.资本缓冲。资本是中央银行财务缓冲的重要组成部分，在中央银行面临风险时可以有效发挥缓冲作用。（1）资本金（股本）。资本金是中央银行根据各国中央银行法案设立的永续资本。关于中央银行需要多少资本，没有统一标准。英格兰银行设立“股本”项目反映资本金，根据最新公布的2 0 2 1-2 0 2 2 年年报信息，英格兰银行股本为0.1 5 亿英镑。（2）留存收益。留存收益是中央银行通过利润分配以后留存的收益积累。留存收益很大程度上取决于中央银行的利润分配政策。英格兰银行多年来实施的高比例（5 0%）留存收益政策，叠加现有的资本维持政策，可有效保障英格兰银行的财务实力，使其具备足够的弹性应对各种风险。经过3 0 0 多年的积累，根据最新公布的2 0 2 1-2 0 2 2年年报信息，英格兰银行留存收益为3 3.0 4 亿英镑。（3）准备金。英格兰银行在所有者权益下通过“重估储备”，反映以公允价值计量且其变动计入其他综合收益的金融资产和资产重估损益。通过该项资产储备，能够有效缓解英格兰银行的财务压力。英格兰银行每年会对不动产进行价值重估。重估增值时，增值部分直接计入所有者权益的储备账户。重估减值时，减值部分计入损益表，如果该不动产在以后期间重估增值，则增值部分以以前期间重估减值为限额计入损益表。重估盈余在处置资产时转入留存收益。英格兰银行的资产重估储备很可观，截至2 0 2 2 年2 月2 8 日，财产重估储备达1.9 3 亿英镑。2.计提减值准备。资产负债表日，英格兰银行吸收损失资本（l o s s-a b s o r b i n g c a p i t a l）：指银行的总资本减去任何无法吸收损失的资本组成部分，包括：无形资产、养老金计划净资产（扣除递延税项）、非流动性投资和财产重估准备金。上缴财政净收入不包括为满足未来支出而保留的缓冲，在缓冲区保留的数额将在下一年支付给国家贷款基金，但不包括在报表中。详见本文“三（二）利润分配机制”内容。International Finance and Trade国际金融与贸易吉林金融研究2023 年 第 6 期39会对贷款和垫款、以公允价值计量且其变动计入当期损益的金融资产、子公司的投资等进行减值测试。当有客观的证据表明某项资产或资产组发生减值时，会对该资产或资产组的账面价值减至其可收回金额。发生减值以后的期间，如果相关资产公允价值增加，债务工具的减值损失可以通过损益表转回，而权益工具的减值损失不能通过损益表转回。3.其他财务缓冲机制。主要为内部财务相关缓冲机制，例如英格兰银行对退休福利制定了较为完善的会计核算规则，将退休金费用在职工服务期间确认为费用，既体现了配比原则，也体现了谨慎性原则。四、我国央行预算管理体制现状（一）预算管理独立性有待加强人民银行承担调控宏观经济、维护金融稳定的职责，预算需求具有市场性、不确定性，但与英格兰银行相比，人民银行现有的预算管理体制弹性不足、缺乏灵活性，一定程度上限制了履职效能。同时，近年来随着人民银行资产规模不断增大，其中隐含的风险也在不断积聚，亟需建立健全财务缓冲机制、增强人民银行财务实力。（二）内外部监督机制不健全内部监督方面，1 9 9 8 年为加强和健全内部自律机制，人民银行各级分支机构均设立了内审部门。外部监督方面，根据中国人民银行法，中国人民银行接受国务院审计机关和财政部门依法进行的审计和监督。但与英格兰银行相比，无论从内部机构设置或内部风险管理手段，还是在社会公众监督、第三方独立机构监督等方面，人民银行均存在短板和不足。（三）信息披露机制有待完善目前人民银行向社会公众披露的会计信息主要是按月披露的货币当局资产负债表和按年披露的部门预决算，与英格兰银行相比，无论是会计信息披露制度建设、披露范围、披露频率，亦或是披露信息的详尽程度均有所欠缺，信息披露透明度不高，不利于人民银行公信力的提高。五、启示与建议（一）深化独立的央行财务预算管理制度一是增强预算管理弹性，借鉴英格兰银行预算管理模式，在现有体制下，由财政部门核定总体预算规模框架，人民银行根据业务规划安排预算结构，并向财政部门通报预算分配及执行结果，以保障履职需要。二是与国际会计准则接轨，发挥会计政策的缓冲作用。在保留收付实现制基础上，适度引入权责发生制和公允价值计量模式，可借鉴英格兰银行经验，设立“资产重估”项目，核算黄金、外汇等资产的公允价值变动产生的未实现损益。三是完善拨备计提，充分考虑人民银行承担的金融稳定职责及发生的改革成本，定期对各项资产进行减值测试，对评估确认发生减值的资产计提拨备；对已经发生坏账的调减相应报表项目，并从根本上通过对该核销的核销、该追究损失补偿的补偿。四是完善利润分配制度，从财务实力角度出发，借鉴英格兰银行经验做法，设置资本底线，为人民银行留出充足资金缓冲空间。（二）完善内外协同的监督机制不同监督主体对监督的侧重点存在较大差异，发挥的监督作用有所不同。可借鉴英格兰银行监督模式，推进内外部监督互为补充、互为制衡，以保证监督成效。建议一是整合内部监督资源，强化监督部门职能，例如，可由总行集中管理巡视巡察、纪检、内审人员，对省级、地市级分支行设立派驻机构进行监督，提高内部监督独立性。二是逐步引进第三方审计机构，对人民银行年度报告及其他公开披露的信息进行审计，以外部监督的专业性、客观性提升内部管理规范化、科学化水平。三是强化社会监督，落实社会公众、市场主体对人民银行各项履职操作的监督权、建议权，推进人民银行履职效能提升。（三）加强会计信息透明度建设高质量的中央银行财务信息披露有助于科学引导预期，增强货币政策传导效果。建议一是完善会计信息披露制度，规范会计信息披露程序，推进会计信息披露标准化、常态化。二是拓宽披露渠道，借鉴英格兰银行信息披露经验，逐步完善披露内容，通过季报、年报、公告等多种形式公开会计信息，增加会计口径的资产负债表、损International Finance and Trade国际金融与贸易吉林金融研究2023 年 第 6 期40益表等内容。三是增进信息沟通，通过问答、解读等形式，做好已公开会计信息的对外解释工作，引导公众合理预期。参考文献：1 廖伟生,胡燕燕.中央银行会计财务工作职能的国际比较 J .金融会计,2 0 1 8,(3):6 1-6 5.2 陈晓.中央银行预算管理体制对比研究与经验借鉴 J .区域金融研究,2 0 1 6,(7):2 9-3 1.3 周菲.中央银行预算管理体制国际比较研究 J .金融纵横,2 0 1 8,(1):2 2-2 8.4 谭志洪,万剑韬.中央银行财务缓冲机制研究 J .南方金融,2 0 1 3,(9):7 2-7 7.5 孙立新.英格兰银行简史 M.北京:光明日报出版社,2 0 1 9.Research and Enlightenment on Financial Budget Management System of Bank of EnglandResearch Group of Lanzhou Central Sub-branch of Peoples Bank of ChinaAbstract:Report to the 20th CPC National Congress of the Communist Party of China put forward building a modern central bank system,in which an independent financial budget management system is one of the important components,and it is also the basic premise to ensure long-term financial stability.At present,the Peoples Bank of China Law is still being revised,and the budget independence of the central bank is also the focus of discussion.In this regard,based on the perspective of budget management,this paper studies the Bank of England,one of the oldest central banks in the world,and analyzes its budget management system construction,internal control management,information disclosure,profi t distribution,fi nancial buff er and so on,combining with the actual situation of the Peoples Bank of China and the current budget management reform and development trend,so as to provide reference for the development of modern central bank budget management.Key Words:bank of england;fi nancial governance;budget independence;fi nancial buff er（责任编辑：陈岩校对：徐鹏）