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浅谈小额贷款公司的定位与前途

　小额贷款公司是新时期政府为解决基层金融供需困境而进行的试点创新。自2005年山西等省试点工作启动至今，短短几年间，小额贷款公司在全国范围内如雨后春笋、星火燎原般快速发展，正成为一只日益壮大的新生金融力量。截至2011年1季度末，全国共成立小额贷款公司3027家，吸收民间资本2140.89亿元，贷款余额2408亿元（依据中国人民银行小额贷款公司统计数据）。快速发展的小额贷款公司在缓解“三农”和中小企业贷款难的同时，也面临自身定位和发展的困境。笔者认为，分析和解决小额贷款公司问题，既要对现实问题进行认真分析，更应从宏观角度去认识把握，合理筹划小额贷款公司的未来之路。
　　首先，小额贷款公司的金融机构属性不容置疑。金融机构是指专门从事货币信用活动的中介组织。在我国，金融机构从地位和功能上可分为中央银行、银行业金融机构、非银行金融机构和外资、侨资、合资金融机构四大类。小额贷款公司作为以经营贷款业务为主的公司，在性质上无疑应属于金融机构，而且因为其“只贷不存”，所以，应当归入非银行业金融机构范畴。此外，中国人民银行和银监会出台《关于小额贷款公司试点的指导意见》（以下简称指导意见）、《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》等文件规定，对小额贷款公司的试点和发展进行规范，说明小额贷款公司具有金融机构属性，否则也不会纳入金融管理部门的管理范围。而且，在中国人民银行制定的《金融机构编码规范》中，小额贷款公司已被明确编入其中。有人认为，小额贷款公司成立时没有获得银监部门审批，因而不能被认定为金融机构，笔者认为这一观点不能成立。我们判断一个机构是否属于金融机构的范围，应当以该机构所从事的主要业务为判断依据，而不应只局限于该机构是否获得某个部门认可或批准这一简单标准。因为，事物的本质是客观存在的，我们对事物的认识以及种类的划分必须以事物的本质为依据，是物质决定意识，而不是意识决定物质。政府部门的审核认定本质上是一种意识认识过程，因而不能作为小额贷款公司不是金融机构的理由。
　　其次，小额贷款公司的制度设计目标应是促进民间资本投资金融领域。目前，在《指导意见》中，规定“小额贷款公司在坚持为农民、农业和农村经济发展服务的原则下自主选择贷款对象。”地方制定的小额贷款公司管理办法也几乎将小额贷款公司设立的目标定性为向“三农”和中小企业提供金融服务。这一目标定位虽然能够体现政府关心“三农”和中小企业发展的良好愿望，但却与小额贷款公司的市场主体性质存在冲突和矛盾。因为，“小额贷款公司是由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立，不吸收公众存款，经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司”，“是企业法人，有独立的法人财产，享有法人财产权，以全部财产对其债务承担民事责任” （依据《指导意见》）。既然是独立的企业法人，是自负盈亏的市场主体，那么，在市场经济条件下，实现利润最大化就应是企业的理性价值追求，是企业存在的目的和依据，如忽视或看低这一实际，将企业法人存在的目标定位偏向政策性目标，不仅与企业法人的市场主体地位不符，也会导致政策性目标的实现遇到阻力。目前，就有学者认为大多数小额贷款公司没有设立在真正意义的农村，没有对解决农民融资难问题起到预想的作用，因而便否定小额贷款公司存在的价值，进而怀疑小额贷款公司制度设计的重要意义。而其根源就是我们将小额贷款公司的制度设计目标定位为缓解“三农”和中小企业融资难问题。客观的看，小额贷款公司对解决“三农”和中小企业融资难问题肯定会有积极作用，只是这种积极作用会在小额贷款公司追求私利的过程中顺便实现而已，而且效果将比把小额贷款公司定位为服务“三农”和中小企业的准政策性金融机构更好。实际上，对小额贷款公司制度设计目标的定位应是促进民间资本投资金融领域，规范民间融资行为，优化金融资源的市场配置，进而促进经济健康发展。这不仅与小额贷款公司市场主体的性质相一致，更与我国鼓励民间投资的战略决策高度吻合。国务院2010制定的《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》中，明确提出“鼓励和引导民间资本进入金融服务领域”。小额贷款公司在试点阶段的快速发展，恰恰说明，民间资本投资金融领域不仅必要而且可行。因此，小额贷款公司应作为拓宽民间资本投资渠道、深化金融市场改革的重要途径和突破口。
　　再次，小额贷款公司监管机构应确定为银监部门。目前，《指导意见》将小额贷款公司监管权赋予省级政府金融办，这能够发挥地方政府做好小额贷款公司试点工作的积极性，便于地方政府对小额贷款公司因地制宜进行管理，有利于防范小额贷款公司发展可能引发的金融风险。但随着小额贷款公司的日益增多，在试点工作已经变成常规性、普遍性工作的情况下，依照我国现行金融监管体制来看，将小额贷款公司监管权力下放到省级政府金融办并不是长久之计，也不是合理科学的制度设计。政府金融办作为地方政府协调政府和当地金融机构的办事机构，本身并不是一个独立的职能部门，在现行法律中并没有对金融机构进行监管的权力依据，而且也缺乏专业的金融监管经验和队伍，在资质和条件上都不符合监管要求。与此相反，银监部门作为专业的金融监管机构，不仅具备法定的监管权力，而且监管队伍成熟、监管经验丰富，有能力做好对小额贷款公司的全面完善监管。同时，我国目前的新型农村金融机构主要有村镇银行、贷款公司、农村基金互助社和小额贷款公司，前三种新型农村金融机构都归属银监部门监管，单单将小额贷款公司交给地方政府，不仅不利于新型农村金融机构监管标准的统一，而且不利于新型农村金融机构整体的规划发展。此外，我国目前的金融监管实现的是“一行三会”体制，如果将省级政府金融办也确定为一种独立的金融监管机构，则实际上已经改变了我国现行的监管体制架构，人为造成监管的分裂和混乱，造成监管资源的重置和浪费，不利于监管机制的统一和协调。因此，小额贷款公司试点结束后，其准入、

　　最后，小额贷款公司发展急需立法规范。目前对小额贷款公司起规范作用的只有《指导意见》和一些暂行规定。《指导意见》只是一个政策性的指导文件，并不具有严格意义上的法律效力，而地方上制定的小额贷款公司管理办法等也不具有法律效力。作为一类大规模出现并日益增多的企业组织，尤其又从事具有高风险性的金融行业，如果缺乏相应的法律法规去规范管理，很容易引发风险，影响社会和谐稳定。况且，《指导意见》对小额贷款公司的设计定位、公司性质、监管机构、后续资金等问题上均存在不足，已经成为影响小额贷款公司继续向前发展的重要因素。在《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》中，对小额贷款公司转制村镇银行的条件设置过于苛刻，可行性不足。因此，在小额贷款公司试点已经长达五年的今天，在小额贷款公司试点经验已经较为成熟的今天，我们应及时制定具有法律规范效力的管理规定，将小额贷款公司管理纳入法制化轨道。
　　总之，小额贷款公司作为一种快速发展的新生事物，不仅能够有效调动民间资本进入金融市场的积极性，有效拓宽民间资本投资渠道，而且对于完善金融组织体系，加大金融服务“三农”和中小企业发展力量具有重要意义。我们应抓住当前关键时期，及早制定符合市场规律、符合小额贷款公司发展方向、符合我国监管实际的法律法规，促进小额贷款公司稳步健康发展。

设立、监管、退出等都应由银监部门具体负责。