中国商业性小额贷款公司制度的反思与重构.doc

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中国商业性小额贷款公司制度的反思与重构  
2011-01-03 09:20:19|  分类： 金融资本 |  标签： |字号大中小 订阅
                                                             ——改进三农与微型企业金融服务
                                                                       ○颜才满1   朱建芳2
                                      （1、杭州市城市建设发展有限公司  浙江  杭州  310020 
                                           2、浙江大学经济学院   浙江  杭州   310027）

【摘要】 放宽农村新型金融组织的准入条件是2006年农村金融改革的一项重要内容，其中，只贷不存的商业性小额贷款公司试点于2008年开始在全国铺开。这些小额贷款公司在运行过程中出现了目标市场定位偏差、发展环境欠佳以及后续成长空间受限等一系列问题。要想有效实现农村金融改革的政策初衷，需要重新反思与建构商业性小额贷款公司的制度，完善监管体制，以正向激励机制引导社会资金流向三农领域。
【关键词】 小额贷款  激励机制  独立监管
2006年农村金融改革纵深发展的标志是决定放宽农村地区金融机构准入条件，允许各种社会资本参与到商业性小额贷款公司、村镇银行以及农村资金互助社等新型金融组织的试点。2008年，人民银行与银监会出台了关于小额贷款公司的试点指导意见，使小额贷款公司的试点得以在全国推广。截至2009年底，全国的小额贷款公司总数达到了1334家，注册资本金为821.98亿元，资金应用达到了940.86亿元，总体贷款规模占整个金融机构人民币贷款比重为0.19%，在“有效配置金融资源，引导资金流向农村和欠发达地区，改善农村地区金融服务，促进农业、农民和农村经济发展”方面发挥了一定的作用。但是，许多试点公司在一年多的运行实践中暴露出许多问题，特别是小额贷款公司的市场定位及目标客户与原先预期的政策目标相距甚远，在破解“三农”及微型企业金融服务难之困境方面并未达到理想的目的。本文分析了试点运行的基本状况及其遭遇的主要问题，提出在现有金融体制框架的激励约束机制下，小额贷款公司制度不可能取得理想的政策绩效。改进小额贷款公司对三农与微型企业金融服务，必须转换思路突破原有体制的束缚，重构小额贷款公司的制度安排。
一、小额贷款公司运行中存在的问题
1、目标客户偏移，定位失准
金融管理当局在试点指导意见中明确指出小额贷款公司在“坚持为农民、农业和农村经济发展服务的原则下自主选择贷款对象”、“以‘小额、分散’为原则，鼓励小额贷款公司面向农户和微型企业提供信贷服务”、“同一借款人的贷款余额不得超过小额贷款公司资本净额的5%。在此标准内，可以参考小额贷款公司所在地经济状况和人均GDP水平，制定最高贷款额度限制。”但是，小额贷款公司在运作过程中明显偏离了服务于三农与微型企业的政策目标，黑龙江牡丹江新创新小额贷款公司的个案研究及山西省80家小额贷款公司的实地调查都印证了这一判断。牡丹江新创新公司没有单笔50万元以下的贷款，也没有发放农户贷款；最早的小额贷款公司试点（也被认为是成功的小额贷款公司试点）——平遥县小额贷款公司，在金融危机爆发后以支持企业渡难关为由，大量发放企业贷款，至2009年6月末，该公司的企业贷款余额2987万元，占比为39.14%，同比上升18个百分点，偏离了最初的服务“三农”目标。
小额贷款公司的目标客户发生偏移的成因比较复杂，大致可以分为三个方面。
（1）制度提供主体之间对小额贷款公司缺乏统一认识，初始制度设计欠妥。中央银行、银监会与地方政府三者在小额贷款公司试点工作中扮演着重要角色。央行与银监会这两大金融管理当局给出了基本框架，地方政府负责具体实施并承担相应的金融风险。就央行与银监会来说，央行是小额贷款公司制度的热切推动者，银监会则态度冷淡，除了出台试点指导意见之外，基本上属于不作为，显示出两大金融管理主体对小额贷款重要性认识上的分歧，这也是小额贷款公司陷入未能落实金融机构身份尴尬境地的主因。地方政府基于自身偏好，尽量避免小额贷款公司试点给其带来金融风险，民营企业出于进军金融行业的憧憬参与设立小额贷款公司的热情高涨，两种因素综合作用的结果导致各个地方政府出台的试点工作意见大幅提高公司注册资本下限的要求（试点指导意见要求股份有限公司形式的小额贷款公司注册资本不低于1000万元，许多地方政府规定该种法律组织形式的公司注册资本不低于5000万元）。以沿海发达省份为例，许多小额贷款公司的注册资本在2亿元。与此相应，用于同一借款人的贷款余额上限也随之提高，2亿元的注册资本对应着不高于1000万元的贷款限额。显然，注册资本门槛的提高也意味着客户选择范围的扩大，小额贷款公司试点初始的制度安排就为目标客户偏移提供了空间。
（2）小额贷款公司逐利的内在冲动。贷款的经济分析表明，额度越小的贷款单笔成本越高，收益越低。小额贷款公司在费用、收益的双重挤压下，有不断扩张单笔贷款额度的内在冲动，在实地调研中小额贷款公司的工作人员甚至提出“同一借款人的贷款余额不得超过小额贷款公司资本净额的5%”的规定比例过低，限制了业务发展故而建议提高单笔贷款比例。
（3）监管制度的软约束。小额贷款公司尽管经营贷款业务，但目前尚不具备金融机构的身份属性，没有被监管部门列入监管范围。从实际操作的情况来看，各地小额贷款公司的主管部门是各级政府设立小额贷款公司试点实施领导小组，具体承办部门有的设在政府金融办，有的设在当地人民银行，有的设在财政部门，有的设在经贸部门，管理相当混乱。由于银监部门对小额贷款公司的组织运转情况基本持观望态度，人民银行没有监管权限，只负责政策引导和技术指导，财政和工商部门缺乏对小额贷款公司监督的手段和经验，行业自律协会不具备行政权力和监督职能，也没有承担和处置风险的能力。在监管主体模糊的条件下，小额贷款公司不存在硬性约束，即使突破试点管理规定中关于“70%资金用于发放单户50万元以下贷款以及30%资金可用于发放单户贷款余额不超过注册资本5%（以浙江省的规定为例）”的要求也不会招致相应惩罚，这变相鼓励了小额贷款公司的目标客户偏移。
2、发展环境欠佳，赢利未达预期
由于缺少金融机构的身份属性，与经营贷款业务的其他金融机构相比，小额贷款公司在经营中遭遇不利的政策环境。
（1）税负偏重。小额贷款公司是按照工商企业来纳税，分别要负担5%营业税，25%的企业所得税，还有0.05%的印花税。如果考虑到公司的贷款周转速度较快，那么需要缴纳的税收就更多了。
（2）融资比例偏低，融资成本过高。按照目前的规定，小额贷款公司可向两家以下金融机构融入不超过注册资本50%的资金，这一比例被认为过低。由于不属于金融机构，小额贷款公司在融资时不能享受银行间同业拆借利率，只能依照企业贷款利率从大银行批发资金进行零售，成本较高。尽管小额贷款公司希望提高融入机构的个数和融资的比例，但实际上小额贷款公司从商业银行融入资金比例并不高，2009年的数据显示其融资额只占全部资金来源的6.71%。这也从另一个侧面说明融资成本较高的问题。
（3）无法接入征信系统。鉴于小额贷款公司的非金融机构身份，其贷款业务无法接入人民银行的征信系统，增加了风险防范与控制的难度。
尽管制度设计允许小额贷款公司拥有比金融机构更大的利差空间，但税负、融资等方面的不利条件导致小额贷款公司的赢利极为有限。以山西平遥两家比较成功的小额贷款公司为例，至2009年6月末，两公司贷款资金来源总额为7587万元，利息总收入598.02万元，按营业额的5.55%缴纳营业税及附加（城建税、教育费附加、教育费地方附加），再减去房租、水电费、工资等营业成本，总支出为222.46万元，净利润375.56万元，资产利润率仅为4.95%，回报率远低于一般企业。
3、成长空间受限，投资者热情受挫
2009年6月，银监会发布《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》，明确小额贷款公司可改制为村镇银行。但是，这一制度安排并未得到市场认同。小额贷款公司要转制为村镇银行，就必须满足“单一非金融机构企业法人、自然人及关联方持股不得超过10%”和“最大股东或唯一股东必须是银行业金融机构”的条件，这意味着小额贷款公司原有大股东必须将控股权拱手相让，显然违背了民营企业设立小额贷款公司的本意，减少了民企投资小额贷款公司的热情。就金融机构而言，其入股小额贷款公司的积极性也无处可寻。因为出资参股意味着减少自身有限的资本金，降低资本充足率，同时，与其他股东共同经营小额贷款公司增加了无谓的管理成本。因此，金融机构宁愿申请新设分支机构，也不愿入股。由于现有的制度安排不尽合理，小额贷款公司未来的成长之路仍有待探讨，其发展具有较大的不确定性。
二、转变思路，重构商业性小额贷款公司制度
小额贷款公司试点运行的结果与初始的政策目标差距甚远，表明试点制度在很大程度是失败的。这一结果并不令人惊奇，因为在几十年的时间内，无论是规模庞大的国有银行，还是颇具效率的股份制银行以及善于创新的区域性银行都未能解决“三农”与微型企业贷款难的问题，现在仅仅凭借小额贷款公司、村镇银行或其他新型组织的设立来破解这一金融困局本身就是一种奢望。经济学理论表明，在原有的金融体制规定的激励约束机制下，不管是成立哪种类型的金融机构都无法解决三农与微型企业的金融服务问题。因此，针对小额贷款公司试点不容乐观的状况，需要反思与重构小额贷款公司试点制度，突破旧体制的桎梏，构建新型有效的激励约束机制，引导社会资源配置到三农与微型企业上。具体的政策建议如下。
1、创建专门的监管制度
面向三农及微型企业提供金融服务具有金额小、成本高、风险大的特点，不对这些业务进行独立监管难以调动金融机构的积极性。国际小额信贷的旗舰——尤努斯的格莱珉银行，目前正为600多万贫困农户提供金融服务，其成功的重要条件之一当属孟加拉政府为它颁布了特别的《乡村银行法》，为它提供了有利的法律政策环境。菲律宾等国家也出台了小额信贷银行法；韩国政府于2009年也启动了促进小额信贷发展的工程，政府出资建立了小额信贷发展基金，并要求韩国各企业集团和金融机构为小额信贷工程提供资助，而且允许他们利用资助资金开办小额信贷银行。建议相关部门尽快研究出台适用于小额贷款的资本金比率、坏账准备、财政补贴、税收、融资渠道、小额贷款机构的成长通道等规章制度，明确金融机构的身份，规范准入与退出机制，构建一个比既有金融体制更具激励效果的管理、监督制度，推动小额贷款事业快速发展并为三农与微型企业提供高质有效的金融服务。此外，在出台小额贷款专门的监管制度前必须对小额贷款的界限做一个清晰的界定，这是制度有效实施的关键点。比如，印度对小额贷款的定义形成了共识，就是针对贫困、低收入人口的信贷服务，无需抵押，单笔贷款额度限制在1000美元。由于各国经济发展水平与所处阶段不同，单笔贷款额度可以根据国情自行调整。根据中国非政府组织小额贷款机构的经验，农村地区单户贷款上限定为1万元左右、城市地区为3万元左右比较合适，这种贷款限额水平有效地将目标客户锁定在农村弱势群体内。目前小额贷款公司试点效果欠佳的一个重要原因恰恰在于初始的制度设计不够明确，无论是人民银行与银监会的试点指导意见还是各地政府出台的试点工作意见都缺乏细致的规定。因此，界定清楚的小额贷款概念是出台专门监管制度的前提。
2、设置专门的监管主体
目前小额贷款公司的监管属于地方政府监管审批，但因为地方政府不具备金融监管的经验与条件，小额贷款公司的监管主体虚置、约束弱化。从整个宏观金融体系来看，提供小额贷款的机构众多，包括小额贷款公司、村镇银行、农村资金合作社甚至传统商业银行的专营部门等等，应当考虑设置一个专门的统一的监管部门。可供讨论的方案有两种，一是交给银监会监管；二是成立独立的小额贷款监管委员会。鉴于银监会对推动小额贷款的积极性不强，可以考虑设置小额贷款监管委员会的方案，人民银行可以在小额贷款委员会中发挥重要作用，同时选择一位深刻了解小额信贷并且有创造一个新的金融部门的耐心和能力的人士来担当首届委员会主席。独立的监管部门有助于推动小额贷款机构的创新与升级，有利于加强小额贷款对三农与微型企业的扶持。
3、建立正向激励机制，以市场化手段引导小额贷款公司服务“三农”
（1）从服务“三农”的角度出发，统一制定工商、税务等优惠政策。针对小额贷款实际税负过重的问题，已有一些地方政府出台了相应的税收优惠规定，如浙江省政府允许小额贷款公司的税收参照农村信用社，并实行全部返还三年营业税、给予贷款余额0.5%风险补助的财务补贴政策。这种做法的针对性还有待提高，可以考虑按照贷款投向三农的比例高低予以不同程度的税收优惠或财政补贴。通过这种区别政策引导小额贷款公司甚至其他类型的金融组织明确市场定位，坚持服务“三农”的方向。
（2）采用多种办法，积极创新拓展小额贷款的赢利空间。可以从成本和收益两个角度来考虑：针对现行的融资困难，可以考虑对优秀的小额贷款公司适度开放金融市场，发行短期中期票据，集合债券，再贷款融资等，同时适度提高融资比例，将小额贷款公司融资比例从资本净额的50%逐步提高到两倍以内；可以通过立法，考虑放宽小额贷款公司贷款利率不能超过同期基准利率四倍的规定，以市场化原则进行贷款定价。
（3）探索资产管理新途径，强化风险防范与赢利能力。近几年，国内外都出现了所谓的P2P信贷助农模式（个人对个人贷款），如美国的Kiva和中国宜信的宜农贷。它是信息技术革命背景下结合小额贷款发展出来的一种新型金融模式，其基本思路是通过一定的机制把城市中高收入、热心助农扶贫公益事业的人士和有信用贷款需求的低收入农户（主要是贫困妇女）对接，形成个人对个人的民间借贷关系。该模式涉及四个不同主体：P2P网络平台、小额贷款机构、借款农户、出借者。在具体操作过程，为了降低交易成本与信息不对称的难题，平台与农村小额贷款机构（MFI）建立合作关系，由小额贷款机构负责借款人审查、贷款审批、发放及回收工作。在小额贷款机构发放贷款后将借款人的相关信息传送到P2P平台，平台在网络上公布这些借款人信息供潜在的出借人选择。一旦出借人决定给予某一借款人贷款，与该名借款人相关的对应贷款就从小额贷款机构手中转至出借人，出借人开始承担该笔贷款的承诺收益与全部风险。由于出借人在决定贷款之前，借款人已经获得了小额贷款机构的贷款，因此，P2P助农信贷模式的实质是小额贷款机构的债权分销，出借人通过扶持小额贷款机构来达到扶贫助农的终极目标。小额贷款公司目前规定“只贷不存”，资金来源渠道有限，可以考虑从资产管理方面加速资金流转进而提升业务发展空间。
4、拓宽成长空间，为小额贷款公司提供更多选择
在小额贷款公司经营管理能力达到一定水平后，建议借鉴国际成功作法，为小额贷款公司提供多种出路。
（1）定位为贷款零售商。借鉴美国商业金融公司的作法。在股东来源上，不设限制；在资金来源上，不吸收存款，主要依靠资本市场、母公司或银行来获取资金来源，其中大型金融财务公司依据较高的信用评级发行商业票据和债券筹资。小型金融财务公司除自有资金外则主要从银行和其他金融财务公司借款筹资，当不良资产超过一定比例时，将停止其接受融入资金。
（2）定位为受限银行机构。借鉴香港第二级牌照金融机构（接受存款公司和有限持牌银行）的作法。在股东来源上，接受正规银行业金融机构参股，在资金来源上，可吸收大额存款（同时提高对注册资本的要求）。
（3）定位为村镇银行。在银监会现有制度安排基础上，对所有权条款加以折衷调整，寻求市场较为认可的方案。
【参考文献】
［1］ 高鸿斋：小额贷款公司实务研究及政策建议——对山西省小额贷款公司试点情况的调查[J]．金融纵横，2009（9）．
［2］ 谭敏、桂英、李祟：引导与扶持：小额贷款公司发展不可缺少的助力——对黑龙江省首家小额贷款公司的调查[J]．黑龙江金融，2009（7）．
（责任编辑：张琼芳）

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