浅谈城市基础设施建设和管理中的问题(党校_城市公共行政学_论文).doc

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摘 要

当前中国，正处于城市化加速发展时期，在融入全球经济一体化的浪潮中,市场化改革的领域进一步拓宽，这些都是城市经营理念在中国迅速传播的时代背景。城市经营，就是要求城市政府把城市视为大宗国有资产，通过对城市规划，建设，管理的科学运营，是城市政府适应国际经济体制变化所走的一条建设城市、完善城市功能和发展城市经济的必由之路。城市经营作为一种全新的理念，被越来越多的城市政府所推崇，并应用到提高城市竞争力和城市发展的实践中
随着我国城市经济迅速发展，城市功能不断提高，城市化进程逐步加快，城市已成为市场资源有效配置的重要载体，成为市场交换关系汇集的经济单元，成为市场资源的重要单位。曾经在计划严格控制下的人流、物流、商流、资金流、信息流等开始自由流动，成为市场之间争夺的目标：城市、企业、投资者之间的计划配置关系逐渐转变为市场机制作用下的双向选择关系，改善投资环境成为扩大城市经济总量的关键环节。
而作为城市经营管理的重要对象的城市基础设施，则是经济和社会发展的基础与载体，运营质量及效率直接关系到国民经济的发展和社会的全面进步，长期以来，政府垄断的经营管理体制严重制约了城市基础设施产业的健康发展，进行城市基础实施市场化运作，对促进市场竞争、提高其运营效率和运营质量具有重要意义。
而城市基础实施是城市赖以生存和发展的基础性条件。由城市基础设施提供的产品和服务，不但是城市生活的前提，也是城市经济正常运行的基础。它为市民提供了必须的产品和服务，满足了直接消费，大大节省了人们获得水源、动力、运输物资或联系业务所需的时间和精力，使人们把时间和注意力转移到其它的产品生活中去，从而提高了生产力；基础设施通过影响城市产业收益回报率，宿州城市，来吸引人才、技术、资金等要素为城市发展积累资源。基础设施的作用还表现在它加快了物流、资金流、和信息流传递的速度，降低了市场交易的成本，为其它产业提振了发展条件。同时城市基础设施的规模、类型、水平影响着城市的产业发展和价值体系的形成。城市基础实施的质量状况影响尝试的产品成本和竞争力。
如何解决好城市基础设施的问题是城市经营的一项重大任务，对促进城市经济快速发展，不断提高城市生活质量，具有重要现实意义。

关键词：城市基础设施

论城市管理和基础设施建设中的问题

城市基础设施是城市赖以生存和发展的基础,是既为物质生产又为人民生活提供一般条件的公共设施。城市基础设施作为整个国民经济系统的基础设施在城市地域内的延伸, 是为满足城市物质生产和居民生活的需要, 向城市居民和各单位提供基本服务的公共物质设施以及相关的产业和部门。城市基础设施主要由能源系统、供排水系统、交通运输系统、邮电通讯系统、生态环境保护系统、城市防灾系统等几大部分组成。它们既相对独立又紧密配合, 是城市物质生产和人民生活正常运行的保证。城市基础设施作为城市赖以生存和发展的基础条件, 具有服务的公共性和两重性、效益的间接性和长期性、运转的系统性和协调性以及建设的超前性和形成的同步性等特点。

一、城市基础设施和城市化的关系

1、城市基础设施可以推进城市化进程一方面。
城市基础设施是城市形成的条件。在一定的生产力水平条件下, 城市形成的地点与规模, 很大程度上都取决于基础设施。城市基础设施也是城市发展的保障。当城市发展到达一定规模后, 随着人口和产业在城市的集聚, 经济发展和环境、交通之间的矛盾会随即产生。城市基础设施的发展有利于缓解这些矛盾, 如交通设施的建设, 可以缩短城市之间的距离, 降低运输成本; 电力输送与天然气管道的架设, 可以为城市提供稳定而清洁的能源等。这些矛盾的解决, 为城市化的进一步发展创造了基础条件。另一方面, 城市基础设施有利于城市化进程中聚集效益的产生。城市基础设施的存在和发展, 促进了城市各部门专业化分工体系的发展, 高度专业化的分工进而使各种生产、生活活动紧密地联系起来, 为各部门之间迅速传递人流、物流和信息流, 把城市内的各要素联接成为按一定规律高速运转的有机整体提供了条件。可以说, 城市基础设施是城市产生聚集效益的决定性因素。而城市化进程中产生的聚集效益又推动城市化的进一步发展。
2、城市化可以影响城市基础设施的发展。
城市化进程的推进有利于促进城市基础设施的进一步发展。2004 年末, 中国的城市化率已达到41.6%, 根据诺瑟姆曲线描述的城市化进程规律和世界各国城市化的经验, 中国的城市化水平已经处于曲线的第一个拐点位置, 即将进入高速发展的起始阶段, 待整个快速城市化进程完成后, 中国的城镇人口将达到 10～ 11 亿人, 和现状相比将增加 5～ 6亿人。如果每增加一个城市人口, 基础设施至少增加 1 万元的投资, 那么当整个快速城市化进程完成后, 中国对基础设施的投资将至少达到 5～ 6 万亿元, 这将使城市基础设施建设的任务显著加重, 城市基础设施投资的规模将会迅速扩大。

二、城市公共设施管理中存在的问题

1、社会主义市场经济体制初步建立的今天。
人们对政府与市场在经济活动中的正确定位问题已经有了比较清楚的认识，但对两者在城市基础设施建设和经营领域中的定位问题，仍缺乏正确理解。目前，在城市污水和垃圾处理等环境基础设施领域，关于这一问题的认识偏差主要表现为两个极端。一个极端是受计划经济思想的束缚和对公共物品理论的片面理解，过分强调政府直接提供城市环境基础设施的作用。目前，一些地方政府和管理人员存在片面理解公共物品理论的现象，认为城市基础设施建设与运营不宜进行市场化，过分强调政府对提供设施的责任，不积极创造有利于市场化的政策环境。另一个是没有全面和深入地认识清楚市场机制的实质和风险，片面夸大市场化的作用。与第一种认识偏差相反，一些人被少数成功的市场化案例和媒体报道上的渲染所迷惑，认为市场化方式是发展城市基础设施的主要办法，有的甚至将BOT项目误解为不是由政府和居民而是由投资者最后承担项目成本，有误导政府不发挥主导作用的危险。
2、《城市规划法》颁布实施以来。
各地在严格执行城市规划方案方面做得不够，一方面部分城市规划水平不高；另一方面城市发展简单地“摊烧饼”，在城市功能分区和定位等方面缺乏统筹安排和控制，朝令夕改现象时有发生，严重影响规划方案的贯彻实施。其次是城市供水、排水和热力、燃气以及电力和电信等基础设施专项发展规划参差不齐，缺乏统一规划和相互衔接。许多项目不能按照规划要求如期施工、建设和投入使用，一些项目未纳入规划和计划，建设带有盲目性。项目之间缺少协调和配套，特别是一些居民小区，配套的邮政网络、电信设施、区内道路、商业街区、环境绿化和垃圾处理等滞后于住宅建设，不仅给居民生活带来不便，而且也造成不必要的浪费。
3、建设资金短缺。
是制约城市基础设施发展的首要问题。尽管国家采取了积极的财政政策支持基础设施项目的投资，带动国有单位投资向基础设施项目倾斜，但积极的财政政策毕竟不是长久之计。在基础设施投资需求迅速扩张的形势下，国家预算内投资对基础设施项目建设资金的满足率将呈逐年下降的趋势。城市基础设施项目投资额巨大，单靠政府无力承担，使用国外政府贷款和引进外资也有限，即使引进外资也需要大量的自身配套资金。很多急需发展的项目，就是因为资金不足，不能列入计划，无法开发。实际上，经过20年的经济发展，中国的民营企业已经成长壮大，它们当中不乏实力雄厚的大企业，有几十家民营企业的营业收入额和资产额均在5亿元以上，达到国家大型企业标准，完全有能力承担较大规模的基础设施投资经营项目。但是，由于制度和政策的壁垒，造成一方面资金闲置无用武之地，另一方面又有大量项目因缺乏资金而不能上马。
4、监督机制不健全。
项目超概算的比例平均为91%，其中，交通、电力和铁路等行业中，基本建设大中型项目超概算的比例为100%，有些项目超过原概算2～3倍。由于制度上的原因，质量问题已经成为困扰基础设施建设的一大难题。工程质量低下，“豆腐渣”工程层出不穷，给国家建设、城市发展造成损失，甚至直接威胁人民群众的生命财产安全。由于监控的法规不够完善、内容不够具体和明确，导致工程质量难以有效地提高。
5、我国目前正处于从计划经济向市场经济转轨的时期。
城市基础设施管理同其他经济管理一样，仍然是混合的管理模式，既延续计划经济的管理方法。在实际的运行管理中，由于重视建设过程管理、轻视运营和养护管理的思想的存在，激励和考核制度的不健全，导致管理部门间缺乏必要的整合，各个部门各自为政，难以协调工作。另外，由于管理手段和方法落后，已经不能满足基础设施经营管理的需要，造成工作效率低下。

三、加快城市基础设施建设及提高管理水平的对策

1、应转变观念。
公共物品理论认为，对于诸如国家安全、自然生态保护和清洁空气等纯公共物品，其消费具有绝对的非排他特性，必须由政府提供。准公共物品可以由私人部门参与生产，但并不是说政府就可以袖手旁观，相反在许多情况下和环节中，政府必须发挥主导作用。大多数城市基础设施属于准公共物品，可以通过产权界定和价格机制来实现其消费的可分割性，排除不付费者的搭便车现象。所以，对于城市基础设施的提供，可以在一定程度上实现责任者与生产者的分离，即政府有责任组织相关设施的生产，但不一定亲自建设和运营，可以交由市场完成。这就是城市基础设施实行市场化的理论基础。从国外的发展历程看，到20世纪，英、美等工业化国家的公共部门和地方政府承担起为社会提供基础设施服务的绝大部分责任。然而，这一模式很快又暴露出了政府财政负担加大和建设运营效率低下等新的问题。所以，从20世纪80年代开始，工业化国家重邀私人部门参与基础设施建设和运营领域。但这一次变化与以往不同，不是对谁处垄断地位的简单划分，而是要建立一种公共部门与私人部门的伙伴关系，倡导私人部门参与基础设施建设与运营，政府对私人部门的相关活动也有了较完善的法律法规约束和很强的监管能力。
因此，在推进我国城市基础设施建设与运营市场化过程中，必须首先正确处理好政府与市场的关系。在设施建设规划方面，政府必须发挥主导投资作用，市场化方式为辅，在中长期，可以期望市场化方式发挥较大作用；在设施的运营管理等方面，可以全面实行市场化。此外，政府在推进市场化中应该发挥3个作用：一是创建市场，确立企业参与基础设施领域的法人地位，建立相关收费体系，界定不同市场化模式下的产权制度。二是规范市场，全面制定城市相关设施建设规划，避免市场化过程中设施建设的盲目性；确立民营企业准入和公平竞争规则，避免鱼目混珠，恶性竞争；通过调控收费价格，保证所有人都能享有设施服务；严格监管，保证产品质量。三是扶持市场，通过税收、土地、用电等优惠政策和技术及信息咨询服务，扶持相关企业积极参与市场化。
2、要加强城市规划。
为加快城市化进程，要根据城市经济社会发展的内在规律和城市环境容量，重点研究我国城市发展的方向和目标。提高城市规划设计水平，合理调整布局结构，拓展城市发展空间。以提高城市化水平和经济社会发展水平为目标，努力抓好城市总体规划和城市详细规划以及城市设计工作，搞好城市供水、排水、燃气、集中供热、供配电、抗震防灾和综合交通等专项基础设施发展规划，重视城市中心区和重要节点的设计工作，努力提高城市规划水平。要积极与国外高水平规划设计单位进行业务交流，加强对规划设计队伍的培训，提高规划设计的整体能力和规划设计水平。有计划地进行各项城市基础设施的建设，努力完善城市基础设施功能，全面提高城市化水平。
3、建立和完善城市基础设施建设投入机制
城市基础设施建设是城市建设的重要组成部分，且是必须先行的重要部分。其中除极少数与自然垄断有关如水资源、矿产资源的开发或关系国民经济命脉、国家安全的重大项目仍然必须由国家代表全民独占经营外，其余行业都应打破行业垄断，引进竞争机制。
融资方式的创新。积极开拓城市基础设施项目建设的融资渠道，当前大规模的城市基础
设施建设受到国家财力的制约，为保证城市基础设施的建设，应积极开拓新的融资渠道。在积极利用银行贷款的同时，应根据城市基础设施建设受国家产业政策的支持、市场需求和收益稳定的特点，积极探索新的融资方法，广泛吸引社会资金用于城市基础设施建设。我国的许多城市根据自己的实际情况，在如何利用社会大量的闲置资金，特别是活力四射的民营资金方面，做出了积极的探索，如浙江省的“政府主导、市场运作”方式，北京的城市特许经营的办法等。
确定明确的产权关系。产权的有效界定能够提高经济运行的效率。我国的政府部门承担着提供大部分的基础设施供给和服务的责任，将所有权、经营权和监督权集于一身，这大大地降低了建设和运行管理的效率。应积极进行产权制度改革，在大多数基础设施项目上，政府应该从这一角色退出，担当起建立市场、规范市场和监督市场的重任，让企业在微观领域更好地发挥作用。
建立风险约束机制。由于基础设施的投资回收期长，其中的不确定因素较多，因而有必要建立起一套规范的风险约束机制和投资回报机制，以保护投资主体的基础设施的投资收益。
价格体制的改革。根据市场经济的要求，逐步按照价值规律办事，制定积极有效的调控政策。
完善外部环境。政府提供相关信息的收集、整理和发布；提供必要的协调服务；建立健全各种法律法规。
4、加强基础设施的建设管理
充分发挥投资主体的监督职能。作为建设项目的投资主体，政府必须建立一整套筹措资金和偿还资金的监督约束机制，使建设单位在一定责任的压力下，科学合理地使用建设资金，以减少投资浪费，保证投资收益。
加强政府对工程质量的控制和监督。一方面，通过法律法规的建立，构建基础设施建设市场的运行规则，并保证其正常实施。应立足于建立法律、法规和强制性的技术标准，以结构质量为重点，以建立使用许可制度为手段，以保证使用安全为目的。另一方面，明确政府监督检查的主要内容，特别注意对结构安全问题的控制，避免危及市民人身财产安全的恶性事件发生。
5、在运营管理中寻找新的突破口
确立管理及服务也能帮助创造和提高生产力的思想，提高重管理与服务水平。树立基础设施的人才管理、成本管理思想，一方面加大基础设施管理的投入；另一方面又加强现有设施的养护，延长使用寿命，增强服务效能等。与此同时必须转变对政绩的认识，并确立必要的群众观念。提高公众参与度和社会监督力度。
以功能分类，整合现有的资源。建立一套完整的、针对基础设施管理的激励和考核制度。根据基础设施满足城市不同的需求方面，对整个系统进行分类，对各个管理部门进行必要的整合，形成一个有机系统，加强内部的协调管理能力，利用信息技术，提高服务手段。
运用现代化的技术进行综合管理，提高工作的效率和质量。在当今信息社会中，应该充分利用信息化给日常的管理工作带来的便利，建立城市基础设施综合服务网络系统，利用网络对基本信息进行加工分析，在空间上将各个基础设施管理部门联系起来，在时间上尽量保持工作的同步性，做到信息共享，加强监控，提高管理的水平。
建立综合的评估机制，对已建工程进行全面综合的评价。规范的评价机制的建立和实施，即通过对基础设施投入使用后效果的实践检验和监督机制，保证规划和建设目标的实现，提高规划、建设的决策水平。任何一项设施建设完成并投入使用之后，应当结合使用的实际效果，对原先的规划目标和建设目标进行评价。

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