《河北省安全生产风险管控与隐患治理规定》解读.doc

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《河北省安全生产风险管控与隐患治理规定》全面解读
石家庄桥西区安监
《河北省安全生产风险管控与隐患治理规定》于7月1日正式实施。
《规定》共分六章三十条，对加强安全生产风险辨识管控与隐患排查治理工作作出了具体规定。
一是明确界定了生产经营单位和监管部门的责任。生产经营单位是风险管控与隐患治理的责任主体，应当健全全员安全生产责任制。
二是明确了生产经营单位的风险辨识频次和内容。《规定》施行起三年内，生产经营单位应当每年组织开展一次全面辨识；三年后，高危行业每年开展一次全面辨识，其他生产经营单位每三年至少开展一次全面辨识。
三是明确了生产经营单位的风险管控职责。生产经营单位应当建立风险管控信息台账（清单），编制发布风险分布图，修改完善安全操作规程，建立专项管理制度，开展风险辨识管控专项培训，评估分析和改进管理制度。
四是明确了生产经营单位对风险实行分级管控。生产经营单位要将辨识出的风险确定为重大、较大、一般和低四个等级，分别以红、橙、黄、蓝四种颜色标注，并逐一制定风险管控措施，对较大及以上等级的风险制定专门管控方案，对风险的管控情况实行动态评估。
五是明确了生产经营单位隐患排查的频次和内容。生产经营单位主要负责人每季度至少组织并参加一次，安全管理部门每旬至少组织一次，车间每周至少组织一次，班组每天组织一次。
六是明确了政府部门的职责。负有安全生产监管职责的部门和其他行业（领域）主管部门，要建立重大隐患排查整治、案件查办、违法企业处罚和追责问责“四个清单”。
《规定》相关解读
一、风险管控与隐患治理规定出台的背景
风险分级管控和隐患排查治理双重预防工作简称“双控”。2016年1月，习近平总书记对“双控”工作作出重要指示，要求“要把遏制重特大事故，作为安全生产整体工作的‘牛鼻子’来抓，对易发重特大事故的行业领域，要采取风险分级管控、隐患排查治理双重预防性工作机制，推动安全生产关口前移”。
2016年10月，国务院安委办下发了构建双重预防机制的意见，明确了“双控”的总体思路、工作目标和方法措施。
2016年12月，党中央、国务院《关于推进安全生产领域改革发展的意见》中强调，要构建“双控”工作机制，严防风险演变、隐患升级，导致生产安全事故发生。
我省是经济大省、资源大省，高危行业集中，高危企业众多，安全生产任务十分繁重。近年来，我省牢固树立安全发展理念，不断加大安全生产工作力度，积极采取一系列安全防范措施，安全生产形势持续稳定好转。从2013年到2017年这五年，事故起数和死亡人数连续双下降，事故起数由9886起下降到4849起，死亡人数由2895人下降到2496人，分别下降50.95%和13.78%。但是，事故的总量依然较大，安全生产形势依然严峻，安全基础依然薄弱，事故多发的局面尚未根本改变。通过对大量的事故原因进行剖析，事故的发生与风险辨识不全面、风险管控不到位、隐患治理不闭环，有着直接关系，成为导致事故发生的主要因素。有效遏制安全事故的发生，要从源头上加强管理，把风险辨识出来进行有效的管控，把隐患排查出来进行有效的治理。为贯彻落实总体国家安全观和安全发展理念，落实生产经营单位安全生产主体责任，强化安全生产监督管理，预防和减少生产安全事故，根据有关法律、法规的规定，结合我省实际，制定和颁布了风险管控与隐患治理规定，这就是河北省人民政府令﹝2018﹞第2号。
风险管控与隐患治理规定在制定过程中，省政府主要领导和有关领导高度重视，多次听取汇报，组织专家进行研究讨论。5月7日省政府第12次常务会议审议并通过了这一规定，许勤省长对此作出重要指示：这一规定是我省认真落实习近平总书记指示精神，落实总体国家安全观和安全发展理念，进一步完善法制体系的具体措施。坚持关口前移，把风险管控放在安全生产工作的重要位置，这完全符合党中央的要求，制定这个规定很有必要，非常及时。
二、风险管控与隐患治理规定的主要内容
《河北省安全生产风险管控与隐患治理规定》共分六章三十条，对加强安全生产风险辨识管控与隐患排查治理工作作出了具体规定。一是明确界定了生产经营单位和监管部门的责任。生产经营单位是风险管控与隐患治理的责任主体，应当健全全员安全生产责任制；监管部门按照各自职责，履行风险管控与隐患治理工作的监督管理责任。二是明确了生产经营单位的风险辨识频次和内容。明确要求，生产经营单位要进行全面辨识和专项辨识。《规定》施行起三年内，生产经营单位应当每年组织开展一次全面辨识；三年后，高危行业每年开展一次全面辨识，其他生产经营单位每三年至少开展一次全面辨识。全面辨识生产工艺技术、设备设施、生产经营环境、从业人员的作业行为、管理制度落实情况等重要因素。在生产经营环节或者生产经营要素发生重大变化，高危作业实施前，新技术、新材料推广应用前，以及发生事故后要开展专项辨识。三是明确了生产经营单位的风险管控职责。生产经营单位应当建立风险管控信息台账(清单)，编制发布风险分布图，修改完善安全操作规程，建立专项管理制度，开展风险辨识管控专项培训，评估分析和改进管理制度。四是明确了生产经营单位对风险实行分级管控。生产经营单位要将辨识出的风险确定为重大、较大、一般和低四个等级，分别以红、橙、黄、蓝四种颜色标注，并逐一制定风险管控措施，对较大及以上等级的风险制定专门管控方案，对风险的管控情况实行动态评估。五是明确了生产经营单位隐患排查的频次和内容。生产经营单位主要负责人每季度至少组织并参加一次，安全管理部门每旬至少组织一次，车间每周至少组织一次，班组每天组织一次。应当对从业人员行为、生产经营场所和设施设备、建立实施安全生产管理制度三个方面组织隐患排查，并建立排查清单和治理台账，对排查出的隐患要制定整改方案，严格组织整改。六是明确了政府部门的职责。负有安全生产监管职责的部门和其他行业(领域)主管部门，要建立重大隐患排查整治、案件查办、违法企业处罚和追责问责“四个清单”；制定并发布各行业领域的风险分级管控、隐患排查治理指导手册；对生产经营单位风险的自辨自控、隐患的自查自改工作实行分级分类监管，对重大隐患实施督办。
三、风险管控与隐患治理规定解决了四大问题
在这一规定制定过程中，认真总结提炼各生产经营单位两年来“双控”工作的成功做法，借鉴了其他省市的有益经验，坚持问题导向，突出解决了“双控”中的四大问题。一是解决了安全管理关口前移不到位的问题。风险得不到有效管控就会升级为隐患，隐患得不到及时的治理就可能发生事故。“双控”规定把风险的辨识管控放在重要的位置上，把隐患排查这一关口前移到风险辨识管控这一环节上，把事故消灭在萌芽状态。例如“双控”规定中明确要求，生产经营单位要定期开展全面辨识，根据情况及时开展专项辨识，并规定了辨识的频次和内容。二是解决了生产经营单位主体责任不明确、不具体的问题。在“双控”管理上，生产经营单位最大的问题就是“双控”责任不明确、工作机制不健全，风险的辨识不全面、管控的措施不到位、隐患的排查无重点、隐患的治理不闭环。针对这些问题，“双控”规定中一一进行了规范和要求。例如“双控”规定中明确，生产经营单位在风险辨识管控方面要履行六项职责；生产经营单位要明确上至主要负责人，下至从业人员的具体责任；主要负责人要每季度对风险管控措施落实情况进行检查。三是解决了部门对生产经营单位“双控”监督没有法律依据和有力抓手的问题。虽然“双控”工作已经开展了两年多时间，相关的文件发了不少，专项督导也组织了很多，但政府监管部门在对生产经营单位履行职责情况的监督上没有统一的规范和标准，对不落实主体责任的生产经营单位进行惩戒缺乏法律依据和有力抓手。《规定》中明确和强化了政府部门监管手段，严格了法律责任，有利于各行业领域监管部门加大对生产经营单位的监管力度。例如“双控”规定明确，对生产经营单位不按规定要求开展风险辨识管控和隐患排查治理的七种行为，处三万元以上五万元以下的罚款；对拒不执行整改指令消除隐患的，处三十万元以上五十万元以下的罚款，并责令停产停业整顿。在处罚生产经营单位的同时，对其主要负责人也要进行处罚；在实施行政处罚的基础上，还要按相关规定对生产经营单位及其负责人列入失信名单并公告。四是解决了政府部门履职不到位无问责依据的问题。“双控”规定中明确，政府和负有安全生产监督管理职责的部门、其他行业领域主管部门及其工作人员，未履行风险管控与隐患治理领导责任和协助责任，未履行监督管理职责，未制定、发布和修订风险分级管控、隐患排查治理指导手册或指引，以及其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法给予处分；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。
《规定》对企业在安全风险辨识管控与隐患排查治理方面提出了以下明确要求：《规定》突出关口前移、源头管控，贯彻“预防为主、综合治理”方针，对加强企业安全风险辨识管控与隐患排查治理工作作出了具体的规定。一是明确了生产经营单位六项管控职责，并要求健全全员安全生产责任制，明确本单位主要负责人、分管负责人、其他负责人、各部门、各岗位及从业人员的责任。二是明确了企业开展风险辨识与隐患排查的内容和频次，《规定》施行起三年内，生产经营单位应当每年组织开展一次全面辨识；三年后，高危行业每年开展一次全面辨识，其他生产经营单位每三年至少开展一次全面辨识。三是要求实施分级分类监管。将风险确定为重大、较大、一般和低四个等级，分别以红、橙、黄、蓝四种颜色标注，要逐一制定风险管控措施。四是要求生产经营单位建立隐患排查清单、编制隐患治理信息台账，明确了具体内容。五是明确了违法责任，对主体责任不落实的企业，加大了对主要负责人的处罚力度；对重大隐患隐瞒不报或者不按照行政决定进行整改消除隐患的，降低相关生产经营单位及其有关负责人安全生产诚信等级或者列入失信名单，并向社会公告。
河北省在贯彻执行《规定》推动“双控”机制建设开展的重点工作：一是要大力开展宣贯工作。各级监管部门、企事业单位都要深入开展专题学习，把《规定》纳入各类安全教育培训，切实让所有人学法、懂法、用法，为我省安全生产“双控”工作持续推进奠定基础。二是分行业制定规范。省级各监管、主管部门要抓紧制定并发布各行业风险分级管控、隐患排查治理的指导手册或指引，尽快指导各行业领域开展工作。三是推动生产经营单位全面贯彻落实。推动企业建立健全安全风险分级管控和隐患排查治理的工作制度，不断完善“一个台账、四个清单”，落实好安全风险的辨识、评估、分级、管控和事故隐患的排查、上报、整治、销账等各环节工作责任，形成覆盖所有区域、行业(领域)与企事业单位，并一直延伸到企业班组和岗位，规范完善的“双控”体系与协调联动的管理运行机制。四是强化督导检查。各负有安全监管职责的部门，要将本行业领域生产经营单位落实《规定》情况作为执法检查的重要内容，适时开展专项执法检查，对不按《规定》落实“双控”责任，风险辨识不到位，隐患整改不及时的，要依法予以处罚，通过严格的执法倒逼生产经营单位切实履行规定的职责。
《规定》对政府及有关部门落实安全风险辨识管控与隐患排查治理监管责任方面提出了以下要求：一是要制定工作标准。为指导企业开展“双控”工作，统一全省标准规范，要求省级负有安全生产监督管理职责的部门和其他行业领域主管部门，应当自本规定施行之日起六个月内，制定并发布各自监管、主管行业领域的风险分级管控、隐患排查治理指导手册或者指引，每两年修订一次。二是实施分级分类监管。要求县级以上人民政府负有安全生产监督管理职责的部门对生产经营单位风险的自辨自控、隐患的自查自改工作实行分级分类监管，通过强化信息化监管等手段，实现数据共享、动态监管。三是明确提出要建立重大隐患督办制度，健全重大隐患排查整治、案件查办、违法企业处罚和追责问责等清单工作机制。四是执法检查。要求监管部门开展执法时应对“双控”进行重点检查，对违法行为依法予以处罚。
制定出台《规定》的重大意义：一是落实习近平总书记和国家要求的需要。党中央、国务院历来高度重视安全生产工作，尤其是强调要将“双控”作为保障安全生产的基础性、关键性工作来抓。习近平总书记在中共中央政治局常委会会议上提出：要对易发重特大事故的行业领域，要采取风险分级管控、隐患排查治理双重预防性工作机制，推动安全生产关口前移。中共中央、国务院和国务院安委办有关文件也对“双控”工作提出了明确要求。我省以政府规章的形式出台《规定》，有利于真正把习近平总书记指示精神和国家的要求部署落到实处。二是强化安全基础管理，有效预防和减少安全事故的需要。通过对事故原因进行分析，大多事故是因为企业“双控”工作机制不健全、管理制度不完善，风险管控不住升级成隐患，隐患治理不好而造成的。为此必须切实做到源头管理和关口前移，夯实安全管理基础。三是对企业“双控”工作实践经验进行总结的需要。近年来，各地各部门各企事业单位对风险辨识管控工作不断探索，积累了一定实践经验，我们这部规章就是以法的形式把有益经验固定下来，形成“双控”机制建设的制度化、规范化。通过执行《规定》规范各级行为，从而提升安全生产整体防控能力，夯实安全生产的基础。
《规定》的适用范围：《规定》是一部政府规章，适用于我省各行业领域生产经营单位和各负有安全生产监督管理职责的部门，各生产经营单位应该严格依照《规定》落实“双控”主体责任，各负有安全生产监督管理职责的部门应该依据《规定》履行监管责任，通过共同努力，共同促进我省安全生产“双控”工作不断提升水平。六、公民与法治：《规定》与目前执行的法律法规及政策文件相比，在“双控”工作上提出了哪些创新要求？河北省安全生产监督管理局正处级监察专员吴志鸿：《规定》在遵循有关法律法规的基础上，注重结合我省安全风险辨识管控与隐患排查治理工作实际，把两方面内容相衔接，并把隐患排查的重点放在风险管控措施的落实上，可以说，提出了很多亮点和创新内容：一是明确班组是确保安全的第一道防线，明确了生产经营单位班组对风险的具体管控措施；二是对风险辨识管控与隐患排查治理的衔接做了明确规定，解决了“两张皮”的问题；三是将王东峰书记关于建立健全重大隐患排查整治、案件查办、违法企业处罚和追责问责“四个清单”的指示纳入了《规定》，要求实行清单化管理；四是加大了对违规生产经营单位主要负责人的处罚力度，在对企业处罚的同时，重点对企业主要负责人设定了罚则，以督促企业主要负责人切实落实第一责任人的责任，抓住了企业安全管理的关键环节；五是首次提出了依法设置安全生产管理机构的生产经营单位应当设立安全总监(首席安全官)，专职负责安全生产工作。

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