我国职业教育法治特征、问题及其现代化建构.pdf
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1、第 卷第 期 年 月高等职业教育探索 收稿日期:基金项目:年度河南省高校人文社会科学研究一般项目“新时代职业教育背景下河南乡村振兴学院的出场语境、功能定位与建设路径研究”()。作者简介:李中亮,河南大学继续教育学院教授,硕士,研究方向:职业技术教育学和成人教育学;王孟璐,河南大学教育学部硕士生,研究方向:职业技术教育学。文章编号:()我国职业教育法治特征、问题及其现代化建构李中亮,王孟璐(河南大学,河南 开封 )摘要:我国职业教育法治呈现出比较完整的法律法规体系、清晰明确的法治理念、比较系统的法治措施和显著的法治建设成效等时代特征,然而存在配套法规不足、传统治理观念束缚、行政管理较多和执法质量
2、较低等问题。国家治理体系和治理能力现代化推进背景下,职业教育法治现代化应当以人民利益为宗旨、以培养技术技能人才为目标、以凸显类型属性为核心、以国际化为视野,加强体系化的法律法规建设,健全社会性的实施机制、规范性的监督机制和可操作的司法机制。关键词:职业教育;法治;职业教育法;现代化中图分类号:文献标识码:伴随着“法治中国”建设的历史进程和国家治理体系和治理能力现代化的不断推进,职业教育法治的重要性、迫切性日益凸显。运用法治思维和法治方式深化职业教育改革、推动职业教育发展、化解职业教育利益纠纷、维护职业教育主体权益,已经成为职业教育治理的必选与首选。当下的职业教育法治存在着亟需研究的重要问题,如
3、,我国职业教育法治进展如何,凸显哪些特征?目前职业教育法治是否与治理现代化相契合,存在哪些问题?新时代职业教育法治应当具有什么样的现代化内涵与结构?职业教育法治现代化如何进行科学建构?这些问题关涉新时代我国职业教育法治的健康发展,而学界对这些问题研究不足。基于此,笔者拟就职业教育法治现代化的丰富内涵和建构路径等展开分析。一、我国职业教育法治的主要特征伴随着社会法治化进程的不断推进,我国职业教育法治化日趋完善和成熟,形成了比较完整的法律法规体系,确立了清晰明确的法治理念,健全了比较系统的法治措施,取得了显著的法治建设成效,“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”的法治局面正在形成和发展。(一)
4、形成了比较完整的法律法规体系在长期的职业教育法治实践中,我国逐渐形成了包括法律、行政法规等在内的比较完整的职业教育法律法规体系。劳动法 教育法 教师法 高等教育法 民办教育促进法 职业教育法 等法律的制定、修改和施行为职业教育发展提供了坚实的法治基石。特别是自 年 月 日起正式施行新修订的 职业教育法,“内容大为拓展丰富,体系结构更加完备,针对性和可操作性更强”,标志着新时代我国职业教育法治进程取得了新的突破性进展。同时,教育部高度重视职业教育行政法规建设,颁发了一系列的条例、规定、意见、方案等行政法规,涉及职业教育发展、质量保障、经费供给、教学改革、“双高计划”建设等重要问题;人力资源社会保
5、障部高度重视职业技能培训行政法规建设,制定一系列的条例、规定、意见、方案等行政法规,涉及专业技术人员继续教育、继续教育基地建设、技能人才培养、企业新型学徒制、产业工人队伍建设、技能中国建设等重要问题。财政部、国资委、中华全国总工会、全国工商联等部门在规定的职责范围内,分别负责有关的行政法规的建设任务。这些行政法规和法律共同形成了较为完整的职业教育法律法规体系。(二)确立了清晰明确的法治理念在长期的职业教育法治实践中,我国逐渐形成和确立了清晰、明确的法治理念。新时代社会主义法治理念和我国现代职业教育理念共同构成了我国职业教育的法治理念。一方面,职业教育法治应坚持党的领导、社会主义、人民当家作主、
6、依法治国等法治理念,这些理念是我国所有法治体系必须秉持的基本理念,从而使职业教育法治建设在国家法治大系统中运行。另一方面,职业教育法治理念具有自身的独特性,如提高劳动者素质和技术技能水平的理念,培养能工巧匠、大国工匠的理念,促进就业创业的理念,建设教育强国、人力资源强国和技能型社会的理念,立德树人、德技并修的理念,产教融合、校企合作的理念,面向人人、因材施教的理念等,这些理念体现了我国职业教育的时代精神。上述清晰、明确的职业教育法治理念,既是我国职业教育法治及其发展历史的总结,也为我国职业教育法治的改革与创新提供方向指引。(三)健全了比较系统的法治措施在长期的职业教育法治实践中,我国已经形成了
7、包括实施、监督和司法等在内的比较系统的职业教育法治运行机制,学习、宣传、贯彻、落实的制度比较健全,措施比较得力。在实施方面,职业教育组织保障、经费保障、人员保障、信息技术保障等安排科学,机构比较健全,资金投入比较及时,人员分工与合作机制比较顺畅,信息化保障比较到位,招生录取、教育教学、考试考核和学籍管理比较规范,教育链、人才链与产业链、创新链得以有效衔接。在监督方面,行政监督、民主监督、群众监督和社会监督比较到位,事前监督、事中监督和事后监督的体制机制已经形成,监督的社会效应正在显现。在司法方面,公安部门、法院、检察部门等机构调解纠纷、裁判案件和法律检察时利用职业教育法律法规的频次增加,援引职
8、业教育法律法规条文的规范性逐渐增强,司法的社会信服力逐渐增加。(四)取得了显著的法治建设成效职业教育的社会地位显著提升,职业教育重要性的社会认知显著提升,职业教育发展和技术技能人才培养的质量得到有效保障,这些成效是近年来职业教育法治建设的重要成果,职业教育参与主体执法、守法、护法的意识显著提升。职业教育与普通教育具有同等重要地位,不再停留在新修订的 职业教育法 规定层面,而且落实在实践层面,国家和地方政府在政策扶持、经费支持、教育教学改革、毕业生待遇等方面给予职业教育同等的制度对待,在学校规划、人才培养、优质学校和专业群建设、评价评估等给予一致的指导、管理和治理。“三百六十行,行行出状元”“人
9、人出彩、人人成才”的社会观念开始形成,学生主动选择职业教育的意愿逐年增加,学生家长支持职业教育的社会氛围逐渐形成,企业选人用人的“唯能力、唯技能”理念开始确立。职业教育招生规模和在校生规模逐年扩大,普通高等教育“一家独大”的发展局面被打破,“两翼双飞”的发展趋势已经形成。职业院校人才培养的特色已经形成,移植、复制普通学校人才培养的做法已经被摒弃,类型教育理念日益凸显,产教研融合、校企合作、学徒制培养等模式在职业教育领域得到广泛普及,技术技能人才培养质量开始被社会认可。二、我国职业教育法治存在的主要问题新时代,随着我国经济发展和产业结构调整以及职业教育的转型发展,职业教育法治现代化建构需要加快,
10、配套法规不足、传统治理观念束缚、行政干预较多和执法质量较低等问题亟需正视和解决。(一)配套法规不足尽管新修订的 职业教育法 已经开始施行,然而缺乏配套法规、行政法规不足等问题依然制约了我国职业教育立法体系的完善,一些涉及高等职业教育、职业教育学位授予、职普融合发展、教育分流等关系职业教育改革创新的重要法规缺失、不足或亟需修改完善。以高等职业教育发展为例,新修改的 职业教育法 明确国家要发展“专科、本科及以上教育层次”的职业教育,然而与职业教育法律相配套、相衔接的行政规章并没有及时出台,本科层次的招生规模、培养学校、培养质量等规章制度亟需明确,硕士层次和博士层次的职业教育亟需提到职业教育规划议程
11、。再以学位制度为例,普通高等教育已经建立了学士、硕士和博士学位制度,然而,缺失的职业教育学位制度影响了技术技能人才社会地位的认可。发展本科层次职业教育,授予本科层次职业教育学生以学士学位,是建立独立成轨的职业学位(技能型)体系的时代要求,然而,授予何种学位、需要达到什么条件、如何确保本科层次职业教育授予学士学位质量,需要国家行政管理部门给予明确的制度性规定和安排。(二)传统治理观念束缚“内卷”和焦虑现象不仅表现在义务教育、高等教育、家庭教育等领域,而且表现在职业教育领域,折射出教育治理理念的多元冲突。在“学而优则仕”、重“文”轻“技”、学历至上的传统文化思想和传统治理观念影响下,普通高等教育毕
12、业生、高学历人才、国家公务员和事业单位职工的地位、待遇和发展潜力高于职业教育毕业生、技术技能人才、低学历产业工人,从而造成职业教育法律法规的社会地位、专业价值和适用频率低于经济法律法规、其他教育法律法规。这种凸显理论人才、科研人才等传统人才价值的社会治理理念影响了应用型、技能型人才等新兴实用人才社会价值的实现,降低了职业教育社会认同度、人才培养质量、毕业生就业创业能力,也降低了职业教育法治认同度、实施效果和人民满意度。(三)行政干预过多对职业教育的管理,我国各级政府倾向于运用行政管理的方式,计划性指导的频率显著高于市场化指导的频率,强制性指导的频率高于鼓励性指导的频率,统一安排的频率高于“自选
13、动作”的频率。如,中等教育阶段的职普教育分流政策明显带有行政管理色彩的“烙印”,每个地方要么 对 、要么 对 的分流,具有非常硬性的强制要求。再如,普通高中毕业生可以选择攻读本科,也可以选择攻读高职或高专,然而,中职毕业生成功攻读高职或高专的概率不大,成功攻读本科的概率较小,成功攻读研究生层次职业教育的概率更小,这种限定的“名额或比例指标”反映了国家或地方政府计划性指导教育发展的行政管理理念,剥夺了部分职教生“同等的升学机会”。这种行政管理色彩较为浓厚的治理模式具有一定的局限性,过多地干预职业教育市场,妨碍职业教育发展的自由竞争。(四)执法质量较低执行与落实是保证职业教育法律法规价值的重要手段
14、,落实机制、监督机制和司法机制不足制约我国职业教育法治现代化建设进程,治理效果较差。一些主体学习宣传贯彻职业教育法律法规的意识不强,行动缓慢,措施流于形式,组织、经费、人员和工作安排不够到位,“雷声大,雨点小”的现象经常发生。一些地方的职业教育监督机制不足,行政组织、群众组织和社会组织的监督作用难以发挥,缺乏事前、事中和事后必要的监督手段,监督原则性不强、走过场的现象比较突出,“大规模招生、低质量培养”的现象比较突出。我国职业教育法律法规司法适用性不高,存在法律条文援引数量不足、援引规则不统一等问题 ,与义务教育、教师、民办教育等教育领域的法律相比,职业教育法律法规的司法案件数量相对较少,司法
15、适用频率较低。一些职业教育法律法规比较抽象,对法律权利和义务规定比较笼统,对法律责任和罚则规定语焉不详,公安部门、法院、检察部门等机构调解纠纷、裁判案件和法律检察时缺乏适用性的法律援引条文,从而出现改引劳动法、合同法等其他法律条文的现象,降低了职业教育法律法规的适用性。三、我国职业教育法治现代化的内在结构职业教育法治涉及职业教育高质量发展,涉及职业教育治理体系和治理能力现代化进程。职业教育法治应融入国家治理体系和治理能力现代化建设之中,走现代化之路,为职业教育高质量发展服务,呈现具有鲜明时代感、现实感的丰富内涵。(一)以人民利益为宗旨职业教育是与人民利益息息相关的重大民生问题,关系到千家万户,
16、因而职业教育法治应把人民的利益、愿望和福祉放在首位,保障人民群众享受职业教育资源、接受优质职业教育、参与职业教育管理的权利。职业教育法律法规的出台、实施、监督和司法应倾听人民群众的呼声、意见和建议,鼓励和支持人民群众多维度、全过程参与职业教育改革创新,使人民群众享受到充分的法律法规“红利”。为人民提供优质的职业教育与培训,满足人民美好生活需求,满足人民日益增长的学习需求,是职业教育改革创新的基本动力。当下职教生升学愿望十分强烈,对高层次职业教育的需要十分旺盛,国家和地方政府出台职业教育政策时应考虑职教生的学历提升问题,根据社会需求和学校潜力科学制定对口升学比例,积极发展本科职业教育,创造条件试
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