小组治理：国家治理现代化要求下的社会治理模式优化——以C市行政区划调整改革为例.pdf

小组治理:国家治理现代化要求下的社会治理模式优化 以 C 市行政区划调整改革为例吴 莹 朱古月摘 要:小组治理是一种独具中国特色的国家治理和社会治理方式,在推进国家治理体系和治理能力现代化的新时代要求下,面临着保障公众参与、规范组织运作、提升决策水平等新挑战。基于 C 市行政区划调整改革过程中的小组治理实践分析发现,现有小组治理模式在组织上形成了多重矩阵结构以提升资源动员和风险防范能力,在流程中注重系统且弹性的政策体系建构和周期性信息反馈机制,从而能够在发挥小组治理既有优势的基础上,进一步提升治理的系统性、法治性、综合性和源头性。小组治理运行方式的优化,不仅有助于应对国家治理现代化提出的时代挑战,而且有助于巩固党在改革政策制定和任务执行过程中的核心地位,并通过“指导反馈”循环克服运动式治理对基层能动性的挤压,搭建政策制定体系促进政策的融合型创新。关键词:小组治理 国家治理现代化 行政区划调整问题的提出“工作组”是中国政治体系中一种非常设性的政治单元,有着不同于其他常设机构的特殊功能和地位。“小组治大国,大事立小组”因而也成为一种独具中国特色的国家治理和社会治理方式。在我国中央与地方的党政组织体系中,以各类特殊小组为“内核”而形成的小组政治机制,已成为中国国家治理体系的关键构成要素,是国家治理能力现代化过程中适应既有央地关系的有效治国理政方法。这一具有中国特色的国家治理方式,历经革命战争年代的社会动员、社会主义建设时期的政权组建和改革开放政策助推的角色功能演变,在长期政治实践中沉积了丰富的经验,并伴随着改革进入新时代而承担起更宽广的国家治理权责内容。当前,小组治理被政府部门广泛运用于协同治理,成为仅次于通过共同上级领导实现府际合作的重要方式。党的十八大以来,“领导小组”在官方话语和媒体宣传中频繁出现。小组治理在沟通信息、协调工作、节约成本等方面具有显著优势,但也因为组织的临时性,在机构合法性和任务针对性等方面存在不少问题。随着中国式现代化进程的全面推进,国家治理的现代化也要求国家治理的制度体系更加成熟完善,实现系统治理、依法治理、综合治理和源头治理的有机统一,小组221本文系国家“万人计划”青年拔尖人才项目“新时代城镇化背景下转型社区的精细化治理研究”的阶段性成果。王鸿铭:“工作组”模式:国家治理现代化的中国经验,学术月刊2021 年第 3 期。石亚军主编:中国行政管理体制实证研究:问卷调查数据分析,中国政法大学出版社 2010 年版,第 310320 页。李洪君、张晓莉:行政管理过程中的“小组”现象,党政干部学刊2005 年第 6 期。治理模式面临新的制度框架和实践要求。本文以C 市行政区划调整改革为例,分析在一项涉及全市多个部门和领域的综合性改革中小组治理的组织架构搭建和工作流程机制,进而说明在推进国家治理现代化的时代背景下,小组治理模式呈现出哪些细化升级的新特征,及其对于提升国家治理能力的意义。小组治理的历史发展与时代挑战(一)兴起与发展中国社会独特的历史传统和当今国家治理面临的时代背景,催生了带有国家治理底色的小组政治机制。从发展的脉络来看,小组治理既是革命年代和社会主义建设时期的“工作队”传统的继承发展,也是风险社会背景下复杂性治理对弹性组织形式的必然要求。一方面,从组织传统来看,小组治理的出现是继承自苏俄时代的榜样示范和革命时代的工作方式。在革命年代,新生的中国共产党通过在军队中建立“工作队”的方式,开展动员农村群众的工作,这种“有组织性的工作集体”成为贯彻群众路线的有力武器。在新政权建立后,工作队又承担起土地改革运动、公社化运动、社会主义教育运动、“三反”“五反”运动等中的重要组织和领导角色,成为国家权力管控基层社会、重建政权体系的重要工具。从社会主义革命建设时期延续下来的运动式、动员型的“政治的逻辑”为成立临时协调型小组提供了国家治理传统上的动因。改革开放之后,虽然一段时间内由于全面性分权改革的制度环境使得工作队的角色暂时被常规性官僚机构部门取代,但随着分税制改革、国有企业改革、项目制治理的兴起,工作组又作为中央指导地方解决问题、保证剩余控制权的有效手段而再次兴盛。这一时期的工作组派遣领域也从政治工作全面扩展到经济管理、环境治理、应急处理、扶贫工作等多个领域。另一方面,从制度基础来看,小组治理是传统等级制政府模式在复杂而快速变革的时代中进行灵活治理、协调治理的有效手段。从管理的层面看,政治管理主体一般是通过正式的政府部门设置来实现正常运行的,但是当今正处于信息化、全球化的时代背景下,组织机构时刻面临大量跨界限、跨领域的风险挑战,靠命令与控制程序、刻板的工作限制以及内向的组织文化和经营模式维系起来的严格的官僚制度,尤其不适宜处理那些常常要超越组织界限的复杂问题。这就要求一些灵活的、协调性强的、回旋余地大同时临时色彩浓的机构设置存在。任务型小组就是其中一种被中西方政府普遍采用以回应制度环境不确定性和服务个性化需要的组织形式。同时,中国政府结构中横向“小部门结构”设置的碎片化弊病、纵向层级政府间的“职责同构”配置格局,以及“分管型副职模式”结合分口把关的领导归口管理制度,也共同为小组治理机制的产生提供了体制内在的诱因。(二)国家治理现代化的新要求继党的十八届三中全会提出“国家治理体系和治理能力现代化”之后,十九届四中全会又给出了推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标和具体要求。在新时代,国家治理的现代化在更加强调治理的标准化、程序化、法治化、科学化、信息化、精细化等标准和要求的同时,也更加注重权力运作的公共性和对公民权利的维护。在打造共建共治共享的治理格局中,不仅要优化中央和地方的关系,转变政府职能,也要以追求公平正义为国家治理的突出取向,让权力在阳光下运行,有效保护公民的知情权和监督权,使治理结构从封闭走向开放。这些制度框架和治理准则的321小组治理:国家治理现代化要求下的社会治理模式优化 以 C 市行政区划调整改革为例李振:推动政策的执行 中国政治运作中的工作组模式研究,政治学研究2014 年第 2 期。刘金海:工作队:当代中国农村工作的特殊组织及形式,中共党史研究2012 年第 12 期。美斯蒂芬戈德史密斯、威廉D.埃格斯:网络化治理:公共部门的新形态,孙迎春译,北京大学出版社 2008 年版,第 6 页。程同顺、李向阳:当代中国“组”政治分析,云南行政学院学报2001 年第 6 期。周望:中国“小组机制”研究,天津人民出版社 2010 年版,第 125132 页。夏志强:国家治理现代化的逻辑转换,中国社会科学2020 年第 5 期。转变,也对小组治理模式的运作提出了新的要求。小组治理作为中国治理体系的有机组成部分,是国家应对常规治理困境的重要政策工具和弹性要素,在国家治理中充当了上级政策的执行机制、下级行为的纠偏机制、府际关系的调适机制以及“非常时期”的应急辅助机制等角色。同时,小组治理在国家与社会之间、中央与地方之间建立了中央性国家权力与人民性国家权力相互联结的有效机制,解决了一统体制和有效治理之间的矛盾,回应了国家治理现代化中以治理有效性证明国家能力的逻辑。但在推进国家治理体系和治理能力现代化的新时代要求下,小组治理也面临若干新挑战。第一,在权利本位的要求下,如何保障人民的利益表达权利和参与社会公共事务的需求?国家治理体系和治理能力现代化的推进,使得国家治理逻辑从权力本位转向权利本位,政府的权力运作更加科学化、规范化,公民的权利保护不断制度化和法治化。同时,市场和社会主体也是国家治理的重要参与者,国家治理现代化需要赋权赋能于民。但是小组一般是在党政系统内出于解决具体问题的需要,由权力层级较高的人物和部门牵头,联合多个部门形成的临时组织,“小组政治”具有权力密度高的特点。如何在党的集中领导和政府多个部门协调配合的施政过程中,保障人民群众的权益,在实践中提升公众参与国家治理的能力,是小组治理面临的挑战之一。党的领导和人民当家作主有机统一的国家治理现代化,要求小组的决策和执行过程既要坚守“以人民为中心”的立场,维护人民的权益和福祉,也要保障人民群众有序参与治理、监督政治权力能够得以落实。第二,在依法治国的要求下,如何保证组织的成立和运作符合法律的程序?法治是国家治理体系和治理能力现代化的基本要求,而小组作为一种非常规的任务型组织,通常围绕特定任务而设立并随着任务完成而解散,服务于具体的治理任务,灵活性比较强。小组治理通常缺乏严格的审批程序,其运行缺乏制度化管理,尤其是在财务方面缺乏监管。因此,如何保证小组这类任务型非常设组织在高效处理复杂任务的同时,其组织架构和运行逻辑符合宪法和法律对政治生活的相关规范,坚持依法治国、依法行政,是新时代国家治理现代化背景下小组治理面临的又一挑战。第三,在科学执政的要求下,如何提升决策和执行的科学化、系统化水平?国家治理体系和治理能力现代化要求完善执政党的领导体制、执政方式和决策机制,提升政府的执行能力和效率,规范各级党政主要领导干部的职责权限,科学配置党政部门和内设机构的权力和职能,明确职责定位和工作任务。小组政治作为党政关系的核心联结点,其工作机制侧重于领导而非执行,并不直接参与日常工作,因此长于议事决策而疏于有效执行。并且由于小组治理是在短期内最大限度地运用行政管理资源解决特殊问题的“专项治理”或“运动式治理”,其工作形式和内容在很大程度上取决于领导注意力分配、工作组成员权力地位和资源配置,可能会增加决策的偶然性和执行的投机性,从而损害制度的权威性,增加治理成本。因此,如何完善小组治理的决策和执行方式,4212023.4丁远朋、丁粮柯:国家治理中的弹性要素 基于工作组机制的一项分析,学习论坛2018 年第 6 期。李智超、黄吉霖、黄小霞:国家治理中的工作组模式 基于人民日报(19782016)相关报道的分析,公共行政评论2018 年第 4 期。夏志强:国家治理现代化的逻辑转换,中国社会科学2020 年第 5 期。徐勇:热话题与冷思考 关于国家治理体系和治理能力现代化的对话,当代世界与社会主义2014 年第 1 期。吴晓林:“小组政治”研究:内涵、功能与研究展望,求实2009 年第 3 期。应松年:加快法治建设 促进国家治理体系和治理能力现代化,中国法学2014 年第 6 期。童宁:地方政府非常设机构成因探析,中国行政管理2007 年第 3 期。张荣臣:建设什么样的党、怎样建设党 以国家治理体系和治理能力现代化为视角,中共中央党校学报2014 年第 4 期。吴晓林:“小组政治”研究:内涵、功能与研究展望,求实2009 年第 3 期。刘军强、谢延会:非常规任务、官员注意力与中国地方议事协调小组治理机制 基于 A 省 A 市的研究(20022012),政治学研究2015 年第 4 期。使之能够应对复杂多变的治理问题,也是中国式现代化进程中国家治理的时代要求。小组治理模式虽然经历了社会主义革命和建设的长期考验,适应现代国家治理的复杂性、灵活性的要求,但在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中,仍需要进一步调整优化以有效应对国家治理民主化、法治化和科学化的时代要求。案例讨论:C 市行政区划调整改革中的小组治理(一)研究方法和案例情况本文采取个案研究的方法,以 C 市行政区划调整改革事件为案例,分析小组治理模式推进改革任务落实的工作机制。C 市地处我国西南地区,属于特大型“主干”城市,常住人口超过 1000万。为了解决建制乡镇(街道)和村(社区)数量多、规模小、农村空心化、治理碎片化的问题,2020年 2 月至2021 年4 月,在省委省政府的部署下,C市在全市范围内开展行政区划调整改革,将乡镇(街道)、村(社区)、村(居)民小组的数量分别调减了114 个、1327 个和20800 个,完成了三个层级的建制与规模优化调整。在此之前,全国尚未有特大城市实施过如此大规模、高强度的行政区划调整,国家及省级层面没有实际的操作经验可借鉴,实施细则和审批程序也没有现成条文可循,而且改革涉及干部的分流安置、农村集体经济核算、党组织关系调整等众多敏感问题。针对这一创新性、综合性和不确定性极强的改革任务,C 市采取小组治理的方式来搭建工作组织、推动任务执行。课题组于 2020 年 10 月至 2021 年 4 月在 C市开展调研,对整个行政区划调整改革过程进行回顾和效果评价。访谈对象包括 C 市民政局主管领导和部门负责人以及乡镇(街道)干部和村(社区)干部,收集的资料主要包括关于行政区划调整改革的省级和市级文件、小组会议记录、工作简报和访谈资料。(二)小组治理综合组织体系搭建2020 年 2 月,C 市开始实施行政区划调整改革,其过程大致可以划分为两个阶段。第一阶段是从 2020 年 2 月至 4 月,主要任务是搭建由领导小组、专题工作组和区县指导组构成的综合小组组织体系。C 市为推进行政区划调整改革工作,成立了 1 个领导小组、6 个针对专项事项的专题工作组以及 7 个深入各区县指导具体工作的区县指导组,从而形成了“一核两翼多元一体”的综合小组组织体系(见图 1)。图 1 C 市行政区划调整改革小组架构资料来源:作者绘制1.领导小组针对行政区划调整改革,C 市市委市政府发文成立了市改革领导小组(以下简称“领导小组”)。领导小组设两名正组长(均为市委常委)和一名副组长(副市长),确保党委在改革中发挥总揽全局的领导作用。领导小组共有 29 名小组成员,由此项改革工作涉及的 29 个地方党政部门的正副职干部担任。这 29 个成员单位又可进一步划分为两条线,一条线链接党组织及其群团组织机构(包括 8 个市委机构和 3 个市级群团组织),另一条线链接 18 个市政府相关职能部门。两条线上的多元党政部门既在组织上相互协同,又有横向分工牵头负责,由此形成了领导小组的左膀右臂合力,构成多元一体架构。由于民政局是主责行政区划调整的职能部门,同时在市民政局设立市改革领导小组办公室(以下简称“领导小组办公室”)承担领导小组的日常工作。领导小组办公室设有 1 名办公室主任,由主责行政区划的市民政局局长兼任;6 名办公室副主任,由改521小组治理:国家治理现代化要求下的社会治理模式优化 以 C 市行政区划调整改革为例革主要涉及的党政常设职能部门的副职担任。从性质来看,该领导小组属于议事决策型的“党政领导小组”,党发挥议事决策的主导作用,同时整合党内资源和指导政府工作。这种组织构造既保证了党在行政区划调整这类影响范围广、涉及部门多、不确定性大的综合改革工作中的核心领导地位,又将党政两条线的主职领导都吸纳进小组,打破了职能部门的边界,使该项工作在领导注意力分配中处于优势地位,为下一步的资源整合和工作开展铺平了道路。2.工作组为保证行政区划调整改革的进行,在以领导小组为议事决策机构的同时,C 市还设立了两类工作组推动政策的执行和督导,分别是主职决策指导的专题工作组和主职执行监督的区县指导组。根据行政区划调整改革的重大事项和关键环节,C 市在市级层面设置 6 个专题工作组:综合协调组、干部安置及干部待遇财政补助政策组、农村“三资”政策组、职能优化和公共服务体系建设组、舆情引导组和信访维稳组。每个专题工作组均由中心事项相关的若干部门组成,由领导小组成员单位中的 8 个市委机构和 11 个主要政府职能局的正副职领导担任专题工作组的正副组长,相关单位的职能处负责人担任组员。例如,“村干部安置及干部待遇财政补助政策组”主要处理行政区划调整引起的村(社区)干部分流、转岗、待遇调整、离职社保等问题,由市委组织部副部长任组长,市委“两新”工委、市委社治委、市人社局、市财政局和市民政局的副职领导担任副组长,上述 5 个单位相关职能处处长担任组员,1 名市民政局工作人员担任联络员,共计 12 人组成。6个专题工作组共计 89 人,与领导小组的人员重叠率为 32.6%。为了对各区县开展行政区划调整改革具体工作进行指导和监督,C 市还成立了 7 个区县指导组,下沉到 22 个区县开展指导督导工作。在组建方式上,区县指导组采取“领导分片包干指导制度”,分地域设组指导,每个指导组由 3 个领导小组成员单位构成,包片指导 34 个区县。在人员配置上,与专题工作组根据中心事项性质灵活配备单位和成员不同,每个区县指导组规模固定,均由 1 名组长和 3 名成员构成,共计 28 人。由于干部安置及干部待遇财政补助、职能优化和公共服务体系建设以及农村“三资”政策是行政区划调整改革的主要内容和矛盾易发点,因此区县指导组组长由这3 个专题工作组的副组长兼任,组员则来自29 个成员单位的相关职能处室。其中,有 12 人同时担任专题工作组组员和区县指导组组员,两类工作组的成员存在67.9%的人员交叉。3.组织同构复制为推动上下层级组织一体化对口,在市级的领导小组、专题工作组和区县指导组“一核两翼”的小组架构体系搭建完成后,该结构也以简化的形式向下级党政系统复制。在领导小组方面,按照市委要求,各区县组建由当地党委“一把手”担任组长,即各区县党委书记履行第一责任人职责,组织、社治、农业农村、财政、人社、规划与自然资源、公安等多部门协同参与的改革领导小组。通过区县党委书记亲自挂帅担任各地领导小组组长,保证行政区划调整改革任务的中心地位和顺利执行。在专题工作组方面,各区县基本上“复制”了市级 6 个专题工作组,只是更换了专题名称,如联系指导组、人事调整组、清产核资组、基层治理组、宣传引导组、安全维稳组。少数区县还另外加上了纪律监督组,构成 7 个专题工作组,但依然大致按改革中的综合、人、财、事、宣传、维稳这几大块内容排列出专题。在指导组方面,各个区县也设置了数量不等的乡镇指导组,并“复制”了市级 7 个指导组的“领导分片包干指导”制度,每个乡镇指导组包片指导 1 至 2 个乡镇(街道)的改革工作。通过此种上下同构的小组架构设计,不仅确保了市级行政区划调整改革的任务执行有的放矢,而且减少了基层在执行中的自由裁量权,提高了问题解决的效率,降低了治理的成本。6212023.4分别是市委“两新”工委专职副书记、市委社治委副主任、市民政局副局长、市财政局总设计师、市农业农村局副局长和市发改委一级调研员。(三)多类别小组分工配合工作流程在完成综合小组组织架构搭建之后,行政区划调整改革的第二阶段从 2020 年 4 月开始,持续到 2021 年 4 月,三类小组根据各自的角色分工协作、相互配合完成各项改革目标。具体又可分为前半程的学习调研与政策制定、后半程的培训落实与反馈调整。1.学习调研与政策制定在改革前半程,领导小组组织 6 个专题工作组分专题开展经验学习和调研摸底,设计制定符合 C 市基本情况和改革目标的行政区划调整改革方案政策体系。C 市为行政区划调整改革的全面开展进行了充分的准备。一方面,赴省内外其他地区学习行政区划改革创新的先进经验;另一方面,调查研究本地实际情况,听取基层意见建议,形成关于 C市乡镇(街道)和村(社区)人口规模、干部结构、农村集体经济组织与“三资”管理现状的 4 份调研报告。在调研摸清面上情况的基础上,6 个专题工作组进一步协助领导小组及领导小组办公室落实“方案把关、政策保障”的工作职责,制定出台一套改革工作政策体系,包括 1 个改革总体实施意见、3 级改革工作操作模板、5 个部门联合配套文件、N 个单部门工作办法、26 个相关法律法规。在这套呈金字塔状多层级的政策体系中,“1+3”(1 个改革总体实施意见和 3 级改革工作操作模板)是总体设计,由领导小组办公室制定、成员单位完善,报市委市政府审议后印发,是对改革工作的总体性设计与整体谋划。“5+N”(5 个部门联合配套文件和 N 个单部门工作办法)是专题细则,由专题工作组的成员单位拟定,报领导小组审定并提出修改意见,成员单位修订后联合或单独印发,属于细分专题的具体改革方案设计。其中,部门联合配套文件体现了部门之间在政策制定上的合作,例如由市委组织部、市委社治委、市民政局联合印发的关于在村(社区)体制机制改革中全面加强村(社区)班子建设的实施意见;而单部门工作办法则是各成员单位围绕特定专题制定的部门专属措施,如市信访局印发的关于做实做细改革中的信访接待处置工作。这些各部门的单行办法相互联结,形成特定专题工作的政策丛,细化和补充了部门联合配套文件的具体执行。“26”是法治保障,由专题工作组涉及的成员单位收集与此项改革相关的 11 个国家级、3 个省级、12 个市级共 26 个法律法规,报送领导小组办公室整理汇编后直接印发。在严格遵循行政区划、基层自治等法律法规和法定程序的基础上,C 市通过领导小组带领专题工作组的方式,搭建了点(专门工作细则)、线(实操模板)、面(纲领性文件)相结合的金字塔状政策层级体系,确保整个改革有法可依、于法周延。2.培训答疑与执行反馈行政区划调整改革进入后半程后,小组治理分别从两个方向推进:一是对政策体系开展培训和宣传,并对工作实施过程中各种难题进行答疑解惑;二是督促检查各区县工作进展情况,收集相关问题,了解工作风险点,提出解决措施,推动改革目标落实。这两项工作是在领导小组的组织协调下,由专题工作组和区县指导组配合完成的。2020 年 4 月,领导小组审议通过C 市村(社区)体制机制改革工作培训会议方案后,区县指导组分赴各分管区县,采取座谈、查阅资料、听取工作汇报等方法,掌握区县乡镇(街道)村(社区)各级干群意见和工作进展情况,并采用“四不两直”的方式,随机抽查和指导重点工作环节。此后,每周开展“调研反馈培训总结”的周期性工作,直至全部区划调整工作完成。每周具体流程如下:1.区县指导组督检各区县改革执行情况,收集各地改革遇到的具体问题和潜在风险,每周五下午反馈给综合协调专题工作组。2.综合协调专题工作组对反馈的工作疑难点与风险点进行汇总分类,于次周周一将问题隐患分流至其他 5 个专题工作组。3.各专题工作组对上报问题进行研判后,由领导小组办公室组织全市改革专题培训会,进行721小组治理:国家治理现代化要求下的社会治理模式优化 以 C 市行政区划调整改革为例“四不两直”即不发通知、不打招呼、不听汇报、不用陪同接待、直奔基层、直插现场的暗查暗访制度。指导答复。根据“谁制定、谁培训”的原则,由各专题工作组中制定政策的责任部门或联合部门在专题培训会上进行政策阐释和业务指导。4.领导小组办公室整理各区县改革的创新举措和经验启示等工作信息动态,每周印发 1 期工作简报,供各区县相互借鉴学习。表 1 第一期专题培训会问题汇总及分流情况专题工作组专题发文与相关法律法规数分流问题类别问题条数综合协调组综合培训、分类分流问题风险干部安置及干部待遇财政补助政策组6干部队伍建设管理类问题18村(社区)两委班子选配和任用类问题27离任干部待遇政策类问题16财政奖补政策类问题16农村“三资”政策组11村级集体经济组织类问题27职能优化和公共服务体系建设组10公共服务能力类问题17舆情引导组信访维稳组4其他相关问题3合计31124表 1 列举了第一次专题培训会的问题汇总和专题工作组分流解答的基本情况。综合协调组主要是针对改革必要性、主要原则、关键内容环节等总体工作进行综合培训,进而把汇总分类后的具体问题分流给相应的专题工作组答疑培训。其他专题工作组分类答疑,针对性地解读政策以回应解决地方改革的实际困难,对相关区县级领导小组组长与办公室主任进行业务指导培训。例如,由干部安置及干部待遇财政补助政策组发文或与之相关的法律法规共有 6 部,第一次专题培训会汇总到该组的问题一共 77 条,包括干部队伍建设管理、村(社区)两委班子选配和任用、离任干部待遇、财政奖补政策等四类问题。可见,改革执行阶段的整个工作流程主要包括调研准备、制定政策、督导检查、收集问题、答疑培训、反馈执行、提炼经验七个步骤,由“领导小组+区县指导组+专题工作组”的综合小组体系分工负责、协作推进。领导小组总领指挥,着重于前期和末期的政策制定和经验总结;专题工作组侧重于前期和中期专题性事项的政策制定和答疑培训;区县指导组则是改革中段的主力,督促各区县工作进展的同时收集反馈困难问题(见图 2)。三类小组分工合作、相互配合,使得整个行政区划调整改革顺利推进。在决策层,市委市政府能够广泛而真实地了解基层情况,并根据执行实践中的动态信息反馈及时调整和细化政策;在执行层,各区县在执行行政区划调整任务时,能够得到统一细致的政策培训,工作过程中遇到特殊困难时也能得到具体指导,还可通过小组简报搭建的政府间横向信息交流平台,对其他地区的特色改革举措互学互鉴。图 2 执行各阶段中多类别小组分工协作流程随着行政区划调整改革任务目标的完成,领导小组的三位组长、领导小组办公室主任以及其他市委市政府领导各自带队分赴不同区县展开调研,通过走访视察村(社区),与基层政府、居民自治组织和群众等各类代表人员交流座谈,了解改革成效。2021 年 4 月,C 市宣布全面完成对区(县)、乡镇(街道)、村(社区)和村(居)民小组空间规划和体制机制的调整改革,以小组方式推动的行政区划调整改革告一段落。讨论与结论:国家治理现代化中的小组治理模式优化 从上文的案例实践中可以看出,C 市为完成行政区划调整改革这一具有综合性、复杂性、创新性的任务,成立了由领导小组、专题工作组和区县指导组构成的“一核两翼多元一体”的综合小组治理框架,并通过三类小组分工协作的工作流程完成了预定目标。在这一过程中,小组治理在国家治理现代化的背景下呈现出组织方式和工作流程方面的优化创新。(一)国家治理现代化要求下的小组治理新特征C 市的行政区划调整是按照上级部署开展8212023.4的,为解决基层治理单元数量多、规模小、农村空心化、治理碎片化等问题的改革任务,需要自上而下、打破常规、全面动员资源在预定时间内完成特定目标,具有运动式治理的特征。同时,C 市主动提出将行政区划调整工作从镇(街)和村(社区)两级进一步推进到村(居)小组层面,又具有地方政府政策创新的特点。不论是运动式治理还是政策试点,小组都被认为是理想的组织方式,因此这一工作在政策制定和执行过程中采取了多类别小组的分工配合来推进。除了运动式治理的绩效考核与政策创新决策失误的压力之外,新时代国家治理现代化的权利本位逻辑、风险社会的复杂性治理要求,也要求新时代的小组治理要注意权力运行的人民性、决策的科学化和执行的法治化。因此,小组治理模式在组织结构、决策执行和沟通反馈方面呈现出一些新特征。1.以多重矩阵式组织结构提升资源动员和风险防范能力在关于“组”的研究中,领导小组和工作组通常被分开讨论,前者侧重议事协商和综合决策,后者侧重政策执行和监督管理。但 C 市为完成行政区划改革这一兼具运动式治理和政策创新的复杂任务,搭建了包含领导小组和工作组的综合小组体系,还将工作组进一步区分为专题工作组和区县指导组,在以小组模式突破党政机构的条块分割和部门界限的同时,在小组体系内部也分化出新的矩阵式结构,进一步提升了小组治理策略在资源动员和风险防范方面的能力。这种多重矩阵式组织结构,一方面,能够发挥小组治理原有跨越纵向组织层级和横向部门边界动员资源的优势,将改革任务涉及的党政组织部门的一把手全部吸纳进来,集中各部门的注意力和资源,促进部门间的沟通交流与跨域合作,形成党政一体的多部门多层次临时矩阵组织,提升资源动员动力。另一方面,在小组内部形成组织和人员的重叠和嵌套,建立起多元的信息流通渠道和组织动员路径,有助于各种类型的小组根据任务执行不同阶段的重点,形成有针对性的主次关系和分工协作,小组组织本身也构成了条块结合的矩阵网络。这种多重矩阵式组织结构有助于提升小组这类任务型非常设组织在处理创新型、不确定性高的复杂任务时的能力,在决策和执行中能够更有效地吸纳各职能部门的专业性意见,整合政治权威和治理资源,预防矛盾和纠纷,减轻改革创新的阻力,防范风险,推动任务的完成。2.以系统而弹性化的政策体系提升治理的法治化和科学化水平以往的小组研究发现,小组的议事协调功能主要是通过开会、调研和督导等活动发挥的,其具体成果主要是会议纪要、领导讲话和工作简报等活动过程的记录,而非正式的政策法规。这些过程性记录形成的任务目标、执行策略、权责界限等可能存在一定的模糊性,而且相互之间的系统性、整体性较弱。在 C 市案例中,小组治理的过程始终注意对政策的系统性建设和策略的灵活性调整。一方面,在决策阶段,专门收集整理与行政区划改革相关的11个国家级、3 个省级、12 个市级共 26 个法律法规,以之为依据制定了包括改革总体实施意见、操作模板、配套文件、工作办法在内的多层次政策体系。这一方式确保了整个行政区划改革是在严格参照国家法律法规的框架下开展的法治化治理,并非个别领导人或小组成员特殊注意力分配的结果,有效抑制了决策的偶然性和随意性。另一方面,在执行阶段,严格遵照制度办法来操作,并通过专题工作组和区县指导组统分结合开展周期性专题培训,及时跟进汇总基层改革推进情况,并根据实际问题细化和调整具体的执行策略,既保证了全过程执行策略的法治化,又能专业化、科学化地解决问题,避免运动式治理中投机性手段的运用对制度权威的损害和治理成本的增加。3.以周期性信息沟通反馈机制突出“以人民为中心”的原则领导小组的决策协调主要是领导集体内部的921小组治理:国家治理现代化要求下的社会治理模式优化 以 C 市行政区划调整改革为例刘军强、谢延会:非常规任务、官员注意力与中国地方议事协调小组治理机制 基于 A 省 A 市的研究(20022012),政治学研究2015 年第 4 期。意见表达和综合,工作组的政策执行也主要在党政部门之中完成,对基层的意见吸纳有限。我国国家治理体系现代化建设的原则是“以人民为中心”,其落实既包括坚持党的立党为公、执政为民,与人民保持血肉联系,也包括通过群众路线将人民的意见和情绪引导进公共政策的决策和执行过程中。从 C 市案例可以看出,小组治理当前的运行方式非常注重凝聚人民群众对行政区划调整改革的共识和支持。在前期准备中,通过分专题、分区县的调研,充分了解基层干部和群众对此项工作的意见和担心,进而设置具体操作办法,凸显决策的民主性。在执行过程中,建立以星期为单位的“执行反馈周期”,了解政策的落实、及时解答疑惑、调整执行方式。例如,在社区区划调整过程中有群众对学区划分变动存有疑虑,市教育局所在的“职能优化和公共服务体系建设组”在当期的专题培训会上给出了答复,细化了社区调整与学校、幼儿园招生划片的政策办法。由于每个常设的市委市政府部门同时通过领导小组、专题工作组和区县指导组被链接到行政区划改革的治理任务中,上述周期性的信息沟通反馈可以在多重矩阵式结构中的不同通路来进行,从而有力保障了小组治理过程中人民的意见表达权利和参与公共事务治理的需求。综上,新时代小组治理的结构和策略都在实践中得到优化,其不仅是上级进行议事协调或者监督调整下级政府行为的自上而下治理的组织载体,而且成为一种达成多部门联动、资源整合、信息反馈的治理模式。这种模式注重系统治理,在强化党委领导核心的同时,促进跨部门的职能配合与行动协调;注重依法治理,依据法律法规构建针对特定治理任务的政策体系,运用法治思维和手段推进任务完成;注重综合治理,充分尊重基层干部的自主性和创造力、重视群众的意见和建议,及时调整治理策略;注重源头治理,在执行过程中及时收集和反馈人民群众的诉求和忧虑,解决问题、化解矛盾,从而将风险解决在萌芽状态。(二)对国家治理现代化的促进效用当今世界正面临百年未有之大变局,国际形势复杂多变、波谲云诡,国内改革发展稳定任务艰巨、各种问题矛盾相互交织。在转型中国的时代背景下,小组治理方式对于提升国家治理能力也有新的促进效用,主要表现在对于维护党的领导核心的充分合法性授权、为基层能动性提供空间和促进政策融合型创新。首先,通过充分纳入群众公共事务参与意见,进一步巩固了党在改革的政策制定和任务执行过程中的核心地位。中国的国家治理现代化是在中国共产党的领导下进行的,国家治理现代化的推进就是要继续健全和加强党全面领导的组织体系、制度体系和工作机制。新时代的小组治理,在组织体系上保证了党在治理中的中心地位和在具体工作中的全面领导,并且特别注重在深入调研、充分听取基层部门和群众意见的基础上、在法律法规的框架内进行议事协调和决策部署,将党的领导和人民当家作主有机统一,从而赋予了党的核心领导地位更加充分的合法性。其次,通过“指导反馈”循环克服运动式治理对基层能动性的挤压。小组治理经常被运用于运动式治理中,专项任务往往变成政治任务,将上层目标层层分解、加码后形成的任务,既可能忽略职能部门在专项业务上的专业性,又可能压制基层主体在治理过程中的主动性和能动性。但是新时代的小组治理基于多重矩阵式结构构建了执行过程中的“信息沟通专员信息中枢者”的横向联通机制和“区县指导组+专题工作组”的纵向反馈机制,及时将任务执行中各个职能部门的意见和区(县)、乡镇(街道)、村(社区)的问题反馈至决策中枢,并进行针对性、特殊化的处理,在一定程度上保证了基层主体在治理过程中的话语权,也提升了治理体系的灵活性和情境应变能力。同时,这也呼应了新时代国家治理现代化背景下治理主体从一元走向多元、治理结构由封闭走向开放的要求。最后,通过小组治理搭建组织结构和工作流0312023.4李海青:新时代的国家治理现代化:变革与方向,人民论坛2020 年第 29 期。程促进政策的融合型创新。新时代的国家治理面临着许多领域的历史性变革、系统性重塑和整体性重构,因此也需要更加灵活的治理机制去处理行政区划调整改革这类触及众多改革敏感区且没有先例可循的临时性、综合性任务。多类别综合小组体系的组织结构和工作流程有助于促进多部门协调联动,形成外学内察、转化输出的政策创新机制。在具有政策创新性质的地方治理任务中,小组一方面是“过滤器”,凭借统合架构的优势,广泛吸收、反复鉴别比较并筛选取舍来自组织内外、体制上下多渠道的各种创新要素;另一方面是“生产机”,将汲取过滤而来的分散元素彼此关联、异质性元素互补相容,最终以结构化的凝结形式呈现出新制度方案,并投入到具体改革情景里使用。小组治理搭建的政策制定体系在充分吸收、采纳借鉴外部普遍经验的同时,把准内部现实基础的特殊脉络,根据域内情况整理修正域外的先行成果,并推出契合本土的政策版本,达成政策创新的普遍性与特殊性、系统性与科学性的融合统一。作者简介:吴莹,中国社会科学院社会发展战略研究院研究员;朱古月,中国社会科学院社会发展战略研究院博士研究生。责任编辑:丁惠平唐代长孙楚璧墓志校释周阿根 长孙楚璧为唐初宰相长孙无忌之孙。长孙氏家族在北朝隋唐时代具有重要影响。长孙楚璧墓志 2015 年出土于洛阳市偃师区缑氏镇东南唐僧寺附近,学界广泛关注。齐运通洛阳新获墓志百品(国家图书馆出版社 2020 年版)收录了长孙楚璧墓志,录文较为精确,可补证魏书新唐书等传世文献的不足,更是我们研究唐初及长孙家族的历史第一手可靠资料。但是笔者在研究该墓志的过程中,发现其中的两则典故语词的释读尚存疏误,兹提出一得之见,以求教于齐先生及诸位方家。1.“父泽,左千牛卫长史,贬梓州铜山县令。庆袭龙章,姻联帝戚。贤亲入卫,周王重祈父之班;谤累因忠,萧传罢将军之印。咸以享宗存祀,开国承家,休声畅焉,为代称矣。”(第 158 页)“谤累因忠,萧传罢将军之印”一语费解。复审原拓,“传”作“”,当为“傅”之俗写。碑刻文献“傅”“傳”俗写往往相混不别,前修时贤多有论述,此不赘论。“萧傅”为“萧太傅”之省,乃“一代宗儒”萧望之,西汉大学问家,官太傅。黄龙元年(前 49),宣帝寝疾,拜望之为前将军光禄勋,与外属侍中乐陵侯史高、太子少傅周堪同受遗诏辅政,领尚书事。汉元帝即位,望之以师傅见重,数宴见,言治乱,陈王事,劝导遵古制,多所欲匡正,甚受元帝敬重”后因极力主张选用士人为中书,反对任用宦官主理中书事,由是与宦官交恶,受陷下狱。旋被赦,但收前将军光禄勋印绶。“谤累因忠,萧傅罢将军之印”当即本此。萧望之事迹详参汉书萧望之传。2.“夫人清河县君张氏,家风习礼,天性知仁。陈晃之妻,始和鸣于君子;杨赐之母,早遗训于贤才。悲夫龙剑双沉,灵舆千里,随车两泣,迎路风号。”(第 158 页)“陈晃之妻,始和鸣于君子”一句费解。陈晃何许人?复审原拓,“晃”作,当为“完”之俗写,毛远明汉