外嫁女的农村集体经济组织成员身份认定问题研究——基于人民法院审结的244个相关诉讼案件统计分析.pdf
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1、61外嫁女的农村集体经济组织成员身份认定问题研究基于人民法院审结的 244 个相关诉讼案件统计分析蒋 月 潘锦涵*摘 要:是否具有农村某集体经济组织成员身份,是外嫁女能否参与该集体经济组织内部重大利益分配的最主要因素和关键所在。统计分析 244 个涉外嫁女的集体经济组织成员权益纠纷案件,可发现农村集体经济组织认定外嫁女的集体成员身份时存在程序不正当、标准不合理等问题;各地行政机关介入集体成员身份认定的模式多样,且并无明确法律依据。人民法院审理外嫁女等原告是否具有农村集体经济组织成员身份案件时评判标准及裁决结果也不统一,不予认定的理由包括相关法律法规缺位、争议应由行政机关处理、属于村民自治范畴等
2、,不同案件中的身份认定标准差异较大。鉴于农村集体经济组织成员身份事关农业户籍居民的基本生存保障等重大利益,建议在农村集体经济组织法(草案)中设立农村集体经济组织成员身份登记制度,人民法院应统一确立农村集体经济组织成员身份司法认定的标准,明确行政机关在农村集体经济组织成员身份认定上负有指导责任,同时规定外嫁女的农村集体经济组织成员身份保留事项。关键词:农村集体经济组织 成员身份 外嫁女 司法认定 立法完善*蒋月,厦门大学法学院、马克思主义学院教授。潘锦涵,厦门大学法学院2020级法律(法学)硕士研究生。一、问题的提出“外嫁女”是我国农村因婚嫁习俗而生的特有概念,专指与村外人员结婚后户口保留在本村
3、或者户口迁出后又回迁本村等情形下的妇女群体。能否享有农村集体经济组织2023年第2期(总第13期)62(以下简称村集体)成员身份基本上决定着自然人能否参与该集体所有土地的承包、能否申请并享有宅基地使用权、能否参与被征用土地的补偿分配等村集体内部重要的财产利益分配,而这些重大事项事关外嫁女的生存权和发展权。她们有时被其户籍所在村组拒绝承认具有该集体经济组织成员身份,从而无法享有土地承包经营权、集体经济收益分配权、宅基地使用权、征地补偿款分配权等权益。2021 年 9 月 9 日,国务院新闻办公室发布的国家人权行动计划(20212025 年)明确指出:“保障农村妇女平等享有土地承包经营权、宅基地使
4、用权等不动产权益,平等享有集体经济组织收益分配、土地征收或征用安置补偿权益。”1可见,保障包括外嫁女在内的农村妇女平等享有村集体土地权益是事关人权保障的问题。实际上,外嫁女正是农村妇女平等享有村集体土地权益过程中最常见的受歧视群体。农业农村部部长韩长斌在 2020 年 4 月 26 日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议上所作的国务院关于农村集体产权制度改革情况的报告明确批评部分地方工作不规范,指出“少数地方在确认集体经济组织成员身份时,没有充分尊重历史、合理兼顾现实,将户籍仍在本村的外嫁女排除在外,造成两头空现象”2。这说明村集体成员因婚嫁导致户籍迁移或者保留而在认定村集体成员身份
5、时作为外嫁女被排除在外,剥夺这部分农村妇女参与村集体内部经济利益分配,侵害她们的平等权利的问题的确存在。报告进一步指出:“2015 年以来,中央农办、农业农村部会同有关部门共组织开展四批农村集体产权制度改革试点,各级试点单位已覆盖全国 80%左右的县(市、区)。各地以县或地市为单位制定符合实际的集体经济组织成员身份确认指导意见,明确政策底线,在成员身份确认中注重维护妇女合法权益。”32016 年 12 月 26 日中共中央 国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见明确要求:“确认农村集体经济组织成员身份。依据有关法律法规,按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则,统筹考虑户籍关系、
6、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素,协调平衡各方利益,做好农村集体经济组织成员身份确认工作,解决成员边界不清的问题。改革试点中,要探索在群众民主协商基础上确认农村集体经济组织成员的具体程序、标准和管理办法,建立健全农村集体经济组织成员登记备案机制。成员身份的确认既要得到多数人认可,又要防止多数人侵犯少数人权益,切实保护妇女合法权益。提倡农村集体经济组织成员家庭今后的新增人口,通过分享家庭内拥有的集体资产权益的办法,按章程获得集体资产份额和集体成员身份。”4农业农村部1 中华人民共和国国务院新闻办公室:国家人权行动计划(20212025年),人民出版社2021年版,第41页。2 韩长赋:国
7、务院关于农村集体产权制度改革情况的报告2020年4月26日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议上,载中国人大网2020年5月12日,http:/ 同上注。4 中共中央 国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见,2016年12月26日中共中央、国务院发布。63外嫁女的农村集体经济组织成员身份认定问题研究 的公开信息表明,截止到 2021 年 5 月初,我国 18 个省份完成了农村集体产权制度改革试点任务;全国范围内全面开展成员身份确认,并确认集体成员 9 亿人。1“在试点地区成员身份识别实践中,最具争议性的是对外嫁女 外来户 嫁城女 农转非 入赘婿等特殊群体的成员资格识别。”2一
8、方面,传统思想观念影响着村民自治,“男娶女嫁”观念依旧左右着村民认知建构,“嫁出去的女儿如泼出去的水”等刻板印象使得村集体倾向于将外嫁女认定为丧失本村集体成员身份的群体;另一方面,基于现实经济利益算计,为了减少村集体利益分配参与者,外嫁女及其子女作为村庄里的少数人口,其集体成员身份易被选择性剥夺。3因此,村集体在按照村民自治的多数决规则决定涉及村民利益的事项或者制定村规民约时,通常会直接规定外嫁女等少数群体“不予分配补偿”或者减半分配相关利益。4(一)国家立法尚未明确规定村集体成员身份认定标准何谓集体成员身份?该身份的取得、保留以及丧失有哪些标准和程序?村集体成员的权利和义务是什么?我国目前尚
9、无法律法规明文规定,也缺乏全国统一、明确、权威的判断标准。1998 年制定并历经 2010 年修订和 2018 年修正的中华人民共和国村民委员会组织法(以下简称村民委员会组织法)采取“村民”“村民代表”等表述,并未出现“农村集体经济组织成员”的概念。2003 年 3 月 1 日起施行并于 2009 年和 2018 年两次修正的中华人民共和国农村土地承包法(以下简称农村土地承包法)使用了“农村集体经济组织成员”的概念,其第 5 条第 1 款规定:“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。”但该法没有规定“农村集体经济组织成员”身份的取得或丧失。2018 年修正的中华人民共
10、和国妇女权益保障法(以下简称妇女权益保障法)第 32 条、第 33 条、第 55 条,以及 2022 年修订的妇女权益保障法第 55 条、第 75 条、第 77 条都强调妇女享有与男子平等的权利,但这些条款均未涉及村集体成员身份认定及其标准。2022 年修订的妇女权益保障法关于农村妇女集体成员身份认定的新增内容包括乡镇人民政府对于村自治组织有关集体身份确认的指导与责令改正,检察机关认为农村妇女集体成员身份认定违反法律规定的可以发出检察建议以1 参见农业农村部:18个省份完成农村集体产权制度改革试点任务 9亿人确认集体成员身份,载央广网2021年5月2日,https:/ 马翠萍、郜亮亮:从29个
11、试点县看农村集体成员资格认定地方实践,载农村经营管理2019年第8期,第20页。3 参见惠建利:农村集体产权制度改革中的妇女权益保障基于女性主义经济学的视角,载中国农村观察2018年第6期,第81页。4 参见蒋月:中国农村征地补偿款分配中的性别不平等问题,载薜宁兰主编:国际视野本土实践亚洲地区性别与法律研讨会论文集,中国社会科学出版社2008年版,第186页。2023年第2期(总第13期)64及依法提起公益诉讼等。集体成员身份认定是村集体经济利益分配系统中维护性别平等的关键,有观点甚至主张:“成员资格认定不属于村民自治范畴”,因为“案涉征地补偿分配涉及个体成员的利益保护与全体成员的利益平衡,集
12、体成员每增加一人,其他成员的利益就会相应减少,存在明显法人利益冲突”;成员身份纳入村民自治容易导致以多数人意见“合法地”损害少数人或者个体成员合法权益的问题。1 2022 年 12 月 30 日,全国人民代表大会常务委员会在中国人大网等权威网站公布的中华人民共和国农村集体经济组织法(草案)以下简称农村集体经济组织法(草案)第 11 条规定:“户籍在或者曾经在农村集体经济组织并与农村集体经济组织形成稳定的权利义务关系,以农村集体经济组织成员集体所有的土地为基本生活保障的农村居民,为农村集体经济组织成员。”该草案第 12 条进一步规定:“农村集体经济组织成员大会按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群
13、众认可的原则,统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、生产生活情况、基本生活保障来源、对集体积累的贡献等因素,依法确认本集体经济组织成员,制作或者变更成员名册。因集体经济组织成员结婚、生育、扶养收养和政策性移民而增加的人员,一般应当确认为集体经济组织成员。省、自治区、直辖市人大常委会可以依据本法规定,结合本行政区域实际情况,对集体经济组织成员资格条件及成员确认作出具体规定。”不过,该草案规定的认定标准考虑因素似乎偏多,过于复杂。审议中的农村集体经济组织法(草案)如何规定外嫁女的集体成员身份认定问题,还需进一步研究。可见,国家立法有意为村集体成员身份认定提供法定标准。相关国家立法缺失,势必增加相关争
14、议解决的难度。(二)关于村集体成员身份认定的地方实践差异和影响近些年来,部分地区根据本地实际情况相继制定了集体成员身份认定标准。例如,2020 年修正的浙江省村经济合作社组织条例2第 17 条规定:“户籍在本村,符合下列条件之一,且遵守村经济合作社章程的农村居民,为本村经济合作社社员:(1)开始实行农村双层经营体制时原生产大队成员;(2)父母双方或者一方为本村经济合作社社员的;(3)与本社社员有合法婚姻关系落户的;(4)因社员依法收养落户的;(5)政策性移民落户的;(6)符合法律、法规、规章、章程和国家、省有关规定的其他人员。”该条例第 21 条进一步明文规定了社员的权利,包括“享有对本社集体
15、资产承包经营的权利”,“享有本社章程和社员(代表)大会决定的生产生活服务、收益分配、土地征1 参见孔梦娜:浅析“外嫁女”农村集体经济组织成员资格的司法认定,载中国法院网2021年12月18日,https:/www.chinacourt.org/article/detail/2021/12/id/6441454.shtml。2 该条例于1992年7月25日浙江省第七届人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过,后分别于2007年修订、2020年修正。65外嫁女的农村集体经济组织成员身份认定问题研究 收补偿费分配、宅基地使用和各项福利的权利”等。浙江省农村集体资产管理条例第 2 条第 3 款规定“本
16、条例所称村集体经济组织及其成员,是指浙江省村经济合作社组织条例规定的村经济合作社及其社员,以及村经济合作社股份合用制改造后成立的村股份经济合作社及其社员股东”。2020 年 8 月 21 日,黑龙江省第十三届人民代表大会常务委员会第二十次会议通过的黑龙江省农村集体经济组织条例规定了判断村集体成员身份的依据,其第 9 条规定:“农村集体经济组织应当依据有关法律、法规,按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则,统筹考虑户籍关系、土地承包关系、与集体经济组织利益关系等因素,在民主讨论的基础上,对本集体经济组织成员的身份进行确认。已经完成成员身份确认的,不再重新确认。农村集体经济组织成员身份确
17、认具有唯一性,不得同时作为同一层级两个以上农村集体经济组织的成员。农村集体经济组织成员身份确认结果应当经乡(镇)人民政府或者街道办事处登记,报县级农业农村行政主管部门备案。”村集体成员身份是事关农村居民重大切身利益的事项,地方性法规的效力仅及于对应的行政区域内,国家法律法规缺位的不足显而易见。村集体成员身份的有无,主要根据户籍、生产生活关系、生存保障三个方面进行识别。一般情况下,取得村集体成员身份有下列三种途径:一是原始取得;二是法定取得,指的是基于婚姻关系、收养关系、政策性迁入等途径获得的成员资格,是强制性的制度安排;三是申请取得,对于非因婚姻、收养、血缘、户籍政策等原因而要求加入村集体的农
18、村居民,一般须向该村集体提出书面申请,按民主议事程序协商取得成员资格。观察各地实践,村集体成员身份认定标准可以划分为户籍标准、事实标准和“户籍+”复合标准三类。其中,采用户籍所在地作为成员身份认定标准最为常见,因“该标准有特定的历史原因和独特的优势”。事实标准主张以是否在农村实际生活、履行村民义务、拥有承包地等事实为依据判定是否具有成员身份。事实标准主要针对通过婚姻、收养、政策移民等法定途径取得成员身份的外来群体,对这些人而言,户籍并不是获得村集体成员身份的必要条件。“户籍+”复合认定标准在具有村集体“户籍”的基础上兼顾生存保障、履行集体义务、生产生活关系、土地承包等因素,且各要素权重有别,从
19、而形成复合标准,考虑“熟人社会中的生存权和传统文化中的公平权”。但是,上述三种身份认定标准各有不同程度的欠缺:单一户籍标准简单易操作,然而极易导致部分群体成员身份“两头空”;事实标准“强调尊重事实,但如何判定是否形成了较为固定的生产生活关系,具有很强的主观性,极易产生争议”,可操作性弱于户籍标准;复合标准兼顾因素多,不同要素分配权重不同会导致结果差异,易引发内部争议。1村集体成员身份认定争议更多地集中在外嫁女等身份转换人群。关于户籍识别要素,通过婚姻取得村集体成员身份的,在成员婚姻关系变化时,绝大部分试点地区不论迁入1 参见马翠萍、郜亮亮:农村集体经济组织成员资格认定的理论与实践以全国首批29
20、个农村集体资产股份权能改革试点为例,载中国农村观察2019年第3期,第32页。2023年第2期(总第13期)66地还是迁出地,都依据户籍进行识别。各地政策将户籍识别用于“外嫁女”“嫁城女”“回迁户”“农转非”等特殊身份群体时,这些特定群体与户籍绑定的松紧程度不尽相同。关于生产生活关系识别要素,“福建和天津试点地区对嫁入女规定,在基准日之前与本村集体经济组织男性成员结婚,之后一直在本村集体经济组织生产生活,即使户口尚未迁入的农村集体经济组织的女性,仍被认定为本集体经济组织成员”;“重庆试点地区规定,外嫁女已在男方地区形成较为固定生产、生活的,无论其户口是否迁出,承包地是否被收回,均认定丧失原集体
21、经济组织成员资格”;“青海试点地区规定,外嫁女离婚以后继续生产生活在本村的农业户籍人员仍属于本集体经济组织成员”。1关于生存保障识别要素,生存保障通常是指土地保障和社会保障体系,“绝大部分试点地区将生存保障因素作为判定特殊群体是否丧失成员资格的重要依据”2。与非农户籍男性结婚的外嫁女进行成员身份认定时,考虑到户籍限制,这类外嫁女不能享有城镇居民享有的医疗、就业、养老等社会保障,其最终基本生活保障依旧是农村土地,对此,内蒙古、河北、甘肃等试点地区规定,这类农业户口人员仍具有村集体成员资格;“黑龙江试点地区在户籍识别基础上,对嫁城女又附加了保留原集体经济组织承包地的限定条件”3。当然,采取以上三个
22、衡量要素仍难以覆盖现实生活中的全部情形。各试点地区的村集体成员身份认定差异主要体现在成员身份丧失条件上,会在户籍迁出的基础上,附加是否存在实质的生产生活关系、是否以集体土地为基本生活保障以及是否履行了村集体成员的义务等条件作为判定村集体成员身份丧失与否的依据,体现了对成员身份丧失的谨慎态度。4如何界定村集体成员身份直接关系到成员能否参加土地利益分配及其基本生存保障的有无,因此对于某人丧失村集体成员身份必须要慎重。在明确是否具有村集体成员身份和能否享有基本利益分配这些事关农村居民核心利益的重大事项上,不同地区的判定依据和标准明显不统一。(三)涉外嫁女的村集体成员身份争议的相关司法政策和诉讼案件裁
23、决结果及影响针对村集体成员身份及相关争议,人民法院的态度从“不予受理”转向有条件保护。51994 年 12 月 30 日,最高人民法院出具给江西省高级人民法院的关于王翠兰等1 马翠萍、郜亮亮:从29个试点县看农村集体成员资格认定地方实践,载农村经营管理2019年第8期,第20页。2 同上注。3 同上注。4 参见马翠萍:农村集体经济组织成员资格认定的地方实践及启示,载中国发展观察2018年第14期,第51页。5 参见赵风暴:关于农村集体经济组织成员资格问题的几点思考,载人民法院报2022年9月1日,第7版。67外嫁女的农村集体经济组织成员身份认定问题研究 六人与庐山区十里乡黄土岭村六组土地征用费
24、分配纠纷一案的复函明确“征用土地的补偿、安置补助费,除被征用土地上属于个人的附着物和青苗的补偿费付给个人外,其余由被征地单位用于发展生产和安排就业等事业。现双方当事人为土地征用费的处理发生争议,不属于法院受理案件的范围,应向有关机关申请解决”1。数年后,前述司法立场有所调整。2001 年 7 月 9 日,最高人民法院研究室在关于人民法院对农村集体经济所得收益分配纠纷是否受理问题的答复中,肯定“农村集体经济组织与其成员之间因收益分配产生的纠纷,属平等民事主体之间的纠纷。当事人就该纠纷起诉至人民法院,只要符合中华人民共和国民事诉讼法第一百零八条的规定,人民法院应当受理”2。然而,该答复要求依法妥善
25、处理村集体成员身份和收益分配纠纷的态度并未被最高人民法院发布的司法解释采纳。2005 年 3 月 29 日,最高人民法院审判委员会第 1346 次会议通过的最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释3(以下通称土地承包纠纷的司法解释)第 1 条第 1 款规定,人民法院应当依法受理下列涉及农村土地承包的民事纠纷:(1)承包合同纠纷;(2)承包经营权侵权纠纷;(3)承包经营权流转纠纷;(4)承包地征收补偿费用分配纠纷;(5)承包经营权继承纠纷。但该条第 2 款和第 3 款明文规定:“集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的,人民法院应当告知其向有关行政主管部门申
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