我国城市更新的历程、迷思与走向.pdf

91Vol.52 No.3Journal of Inner Mongolia Normal University(Philosophy&Social Science)第5 2 卷第3 期June 2023内蒙古师范大学学报2023年6 月（哲学社会科学版）我国城市更新的历程、迷思与走向丁彩霞，张闻达（1.苏州城市学院城市治理与公共事务学院，江苏苏州2 1 5 1 0 4；2.内蒙古交通设计研究院有限责任公司，内蒙古呼和浩特0 1 0 0 5 0）【摘要中国城市更新的背景、起点与西方不同，1 9 49 年之后的城市更新，随着城市化进程历经四个阶段。综合来看，我国城市更新的迷思主要为：多元利益博奔中的价值优位、兼顾历史与现实的权益确定、单向度同质化中的特色彰显。新时期我国城市更新走向将是秉持有机更新理论、共生理论的小尺度、渐进式更新，中国式现代化的城市更新须协调好经济利益、社会利益、环境利益的关系，物质更新是城市更新的基础载体，福利改善是城市更新的核心目标，经济提质是城市更新的内生动力，绿色人文是城市更新的内在机理【关键词城市更新；迷思；走向；有机更新中图分类号 F294【文献标识码 A文章编号 1 0 0 1-7 6 2 3(2 0 2 3)0 3-0 0 9 1-0 8D01:10.3969/j.issn.1001-7623.2023.03.010习近平总书记在党的二十大报告上强调：“坚持人民城市人民建、人民城市为人民，提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市。”1 3-3 4“城“城市发展的大部分历史中，它作为容器的功能都较其作为磁体的功能更重要。”2 1 9 2 土地扩张、工业扩张、人口扩张推动着城市的变迁。随着新增建设用地的日渐有限，城市更新已成为我国城市，特别是一、二线城市至关重要的空间利用方式。不列颠百科全书将城市更新界定为：“以纠正一系列的城市问题为目的而进行的综合计划，包括不合卫生要求、有缺陷或破败的住房，低质量的交通、卫生和其他服务设施，杂乱的土地使用方式，以及城市衰退相关的社会问题（如犯罪）等。”2 0 0 0 年，PeterRoberts在城市更新手册中给出了更宽泛的定义，即用综合的、整体性的观念和行动解决城市问题，旨在为处于变化中的城市带来经济、物质、社会、环境等方面的持续性提升 3 1 3 0-1 3 9。国内外城市管理者往往通过出台城市更新政策治理城市问题。国外对城市更新的研究，早期以西欧个别国家为主，主要对城市建设进行反思，并提出简单的改造计划，研究主要集中在物质的层面。Ebene-zerHoward的明日：一条通向真正和平改革的道路中的田园城市理论影响甚大。二战以来，各国加强了理论研究，特别强调对人居环境的重视，包括简雅各布斯、L芒福德、EF舒马赫、C亚历山大、P霍尔、J巴奈特等在内的学者，从不同角度和立场对此进行了严肃的思考和探索，导致“人本”思想的出现，研究涉及的学科从单一的规划学到多元。国内城市更新的研究从20世纪8 0 年代开始，进人2 1 世纪后，特别是近些年越来越多，主要分为四类：一是社会空间关系与政策研究方面的内容，如空间尺度、文化创意产业等；二是城市更新的研究对象，如历史文化街区、城中村等；三是城市更新的研究方法，如实证研究、城市治理等；四是与地方相关的研究内容，如收稿日期 2 0 2 3-0 4-1 1【作者简介】丁彩霞，苏州城市学院城市治理与公共事务学院教授，博士，研究方向：城市治理、公共政策；张闻达，内蒙古交通设计研究院有限责任公司高级工程师，研究方向：交通土建。.92第5 2 卷内蒙古师范大学学报（哲学社会科学版）深圳市、上海市等。当需要做一个城市现代化的演讲时，如何实现秩序与非秩序、私人与公共、永恒与偶发、简单与复杂、革新与传统的共存？一、城市更新的历程城市是一个鲜活的生命有机体，城市发展的全过程是一个成长、完善、更新、改造的新陈代谢的过程。城市是人创造的，城市给人最精彩的感觉应该是“起源于艺术，发展于需求”。主动调整环境，区分和组织感官所感知到的事物是人类亘古以来的习惯，生存和统治都需要基于这种感觉上的适应性 41 7 3。西方城市更新经历了“硬件”的城市更新、“软件”的城市更新、整合的城市更新三个阶段。第一阶段表现为推土机式的重建，注重城市物质空间的改善；第二阶段表现为公共住房的建设及邻里复兴，注重城市社会福利制度的健全；第三阶段表现为全球后工业化及经济衰退期及综合复兴期，分别侧重以经济的发展作为拉动城市发展的引擎、城市历史文化的保护及城市市民的公共利益587-95O新中国的城市建设，分为机械照搬苏联城市发展模式和改革开放后自主探求中国特色城市发展两个阶段。“户籍管理制度”和“计划经济体制”是照搬苏联城市发展模式的基本支撑性制度，我国的城乡规划体系诞生于计划经济时期,早期的城市规划与更新活动具有突出的政府主导特征。改革开放以来，市场力量与社会力量不断增加。改革开放后，城镇化迅速扩张。2 0 1 1 年，城镇化率突破50%。2 0 2 1 年，城镇化率达到6 4.7 2%，北京、上海等城市的城镇化率已超过8 0%城市更新作为一种自我调节机制，一直伴随着城市产生和发展的全过程。以城市工作会议为轴线，从旧城改造、城中村改造，到城市空间优化、产业升级带动区域转型、文化创意开发、历史地区的保护性更新、社区发展，城市更新的内容、形式、政策一直不断深化。每一阶段既有城市发展的宏观政策，也有相应的城市更新内容。根据我国城镇化进程和城市建设宏观政策变化，将中国城市更新划分为相应的四个重要发展阶段69-19第一阶段（1 9 49 一1 9 7 7 年）：城市发展宏观政策是“变消费城市为生产城市”，集中力量开展“社会主义工业化建设”，城市更新以改善基本环境卫生和生活条件为重点。1 9 6 2 年、1 9 6 3 年的第一次、第二次“全国城市工作会议”都明确了国民经济的调整必须使城市面向乡村，建设面向农村的城乡结合的社会主义城市。这一阶段，城市更新以重点城市改善环境卫生、整修市政设施、兴建工人住宅等基础性城市建设工作为主，如北京龙须沟改造、南京内秦淮河整治、上海肇嘉浜棚户区改造等。经济方面表现为结合工业的调整手工业布局和结构改善。当时的建设用地大多仍选择在城市新区，旧城主要实行填空补实。第二阶段（1 9 7 8 1 9 8 9 年）：城市发展宏观政策是控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市。城市更新以解决住房紧张和偿还基础设施欠债为重点，城市以空前的规模和速度在全国各地展开。1 9 7 8 年第三次“全国城市工作会议”明确城市政府需集中力量搞好城市的规划、建设和管理。1 9 8 4年颁布实施了第一部有关城市规划、建设和管理的基本法规城市规划条例，提出“旧城区的改建，应当遵循加强维护、合理利用、适当调整、逐步改造”。沈阳总体规划、天津总体规划分别在1 9 8 1 年、1 9 8 6 年出台。1 9 8 9年颁布中华人民共和国城市规划法，旨在合理制定城市规划，适应社会主义现代化建设的需要。随着国民经济的复苏和吸纳市场融资，大多数城市开始急剧而持续的“旧貌换新颜”过程，城市更新日益受瞩目，成为当时城市建设的关键问题第三阶段（1 9 9 0 2 0 1 1 年）：城市发展宏观政策不断调整，由严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市，到大中小城市和小城镇协调发展，再到城市群作为推进城镇化的主体形态。城市更新方面是在市场机制的推动下，在旧城居住环境改善、土地集约利用、老工业区更新改造、历史文化环境保护及创意文化产业植人升级等方面进行大胆而广泛的实践探索，如北京的7 9 8 艺术区、上海世博园、苏州平江路整治等。1 9 9 4年，吴良铺教授也提出了“城市有机更新论”。中华人民共和国城乡规划法于2 0 0 7 年颁布，旨在加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，规定“旧城区的改建，应当保护历史文化遗产和传统93彩霞，张闻达我国城市更新的历万程、迷思与走向第3 期风貌，合理确定拆迁和建设规模，有计划地对危房集中、基础设施落后等地段进行改建”。经济方面,1 9 8 8 年宪法修正案增加“土地的使用权可以依照法律的规定转让”，开启了我国房地产经济之门，新的经济的主要标志之一是拆和建。再加上1 9 9 3 年财政分税制的建立，1 9 9 4年国务院关于深化城镇住房制度改革的决定推行住房商品化改革。上述三者叠加的制度背景下，人口城镇化与土地财政双重驱动，旧城更新通过正式的制度路径获得融资资金。为加快经济结构调整，鼓励一些产品没有市场或者濒于破产的中小型国有企业从第二产业中退出来，从事第三产业的“退二进三”政策，致使一大批工业企业迁出城市市区，企业工人的转岗、下岗培训与再就业成为该时期城市更新的最大挑战。第四阶段（2 0 1 2 年至今）：城市发展宏观政策是尊重城市发展规律，提高城市治理能力，解决城市病。城市更新方面开启了以人为本和高质量发展的新局面，重视人居环境的改善和城市活力的提升，并进行了社区参与。2 0 1 5 年第四次“中央城市工作会议”确定了“以人为本、科学发展、改革创新、依法治市”的规划方针。2 0 1 4年国家新型城镇化规划（2 0 1 42 0 2 0 年）正式提出“管住总量、严控增量、盘活存量”2 0 1 5 年中央城市工作会议提出“坚持集约发展，提倡城市修补和更新，加快城市生态修复”，树立“精明增长”“紧凑城市”理念，标志着我国的城镇化建设进人从高速增长到以提升质量为主的转型发展新阶段。党的十九大进一步明确了将满足人民日益增长的美好生活需要作为国家工作的重点。2 0 2 1 年首次将城市更新写入政府工作报告。“十四五”规划和党的二十大报告明确提出实施城市更新行动。自十九届五中全会通过中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二三五年远景目标的建议后，国内城市密集出台城市更新相关贯彻性文件，主要包括居住类、环境基础设施类、文化类、产业类四大类。这一阶段，地方的城市更新政策不断创新，尤以深圳、广州、上海为代表。总体上，城市更新开始更多地关注城市内涵发展、城市品质提升、土地集约利用及产业转型升级等重大问题。二、我国城市更新的迷思二战后，各国工业化、现代化是随着全球化而推进的,城市发展领域表现为现代主义的建筑设计与城市规划推向全世界。这个过程催发了两个副产品：建筑与城市的单一化、趋同化；城市对自然的掠夺、破坏及对立。在我国，城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。土地所有权不得转让，只有土地使用权可以转让。城市的扩张涉及把集体土地所有权转化为国家土地所有权。增量规划时期只涉及土地的一级市场，存量规划时期土地一级市场、二级市场均包含在内。在城市更新进程中，各种纷争、冲突轮番凸显。（一）多元利益博奔中的价值优位土地的供应是城市发展的基础载体和重要抓手。我国2 0 世纪8 0 年代以来的四十余年，城市化率处于快速上升期、以投资驱动为主的增长方式、土地财政是地方政府收入的主要来源这三点原因，决定了以新增建设用地为对象的“增量规划”是我国城市规划编制的主流。随着我国土地资源供应日益紧张，国家管控日趋加强，中心区位土地价值的重新认识、发掘及生态文明战略的推行，城市建设用地增量大大受限，城市建设自然转向存量挖潜，这个转变就是从高速度发展转向高质量内涵建设的转型过程。增量规划阶段政府垄断供应新增建设用地，主要通过农用地和未利用地的征转而获得，采用划拨、协议出让、招拍挂等方式处置土地，利益关系比较简单。存量用地是指城乡建设已占有或使用的土地，存量规划阶段建设用地使用权分散在各土地使用者手中，流转涉及二级土地市场，权益关系更为复杂，土地收益需考虑相关各方利益。城市更新在“存量时代”，一方面需关注建成环境物质空间的改善，另一方面应协调解决更新增值利益的再分配。通过“利益的再平衡”，才能有效整合复杂的权属状况，再行开发，焕发城市活力。不论哪种城市更新，都是高度城市化背景下土地利益的重新分配和调整，核心利益博奔主体可大致归纳为地方政府、开发商及村集体（村民），土地所有权的确权则是前提和基础。.94第5 2 卷内蒙古师范大学学报（哲学社会科学版地方政府行使行政权力和规划权，也代表土地出让方行使权利，是决策者、监督者和协调者，代表公共利益走向缩小城乡差距、提升城市品质及竞争力，并保障用地空间和资金支持。开发商是资金投人者，更新再开发工作的组织实施者，作为市场力量，在更新前后地租差异中牟取利润最大化。村集体（村民）追求通过所持资产换取有利于自身利益最大化的拆补安置标准或资金补偿，以及未来可持续获取收益的保障，对村集体集体利益处分，还涉及集体分红。由于城市更新前后的地租差异是一定的,所以政府、开发商、村民的利益分割是存在冲突的：政府主导的拆迁改造方案不一定能获得村集体（村民）的认同。村集体（村民）渴望自身利益最大化，甚至用“种房子”等方式让自已的资产合法化，对存量用地的城市更新，村集体（村民）一方变为其他土地使用权人或房屋产权人。开发商的逐利本性是其愿意参与到更新进程的内在驱动。多元利益诉求的矛盾性决定了更新政策的价值导向如偏向任何一方，便会阻碍整个机制的动态平衡。三方利益博奔在一个个更新项目中不断上演，在此过程中甚至以命相搏，这也是2 0 0 4年宪法修正案“人权入宪的基本背景和根本原因。作为土地一、二级联动开发模式，城市更新所涉及的流程长、环节多：从前期的计划申报、规划审批、拆迁补偿、实施主体确认，到后期的拿地开发、回迁安置，各环节均涉及土地权利。统筹考虑并平衡各方利益的基本之道是依法行事，这也应成为多元利益博奔下的价值取向导向：依法保护土地产权、依法确认土地权属、依法运行公权力。城中村改造的顺利推进离不开村集体（村民）的配合和市场主体的资金支持。这样才会三方共赢，多元目标达成。另外，协调城市与乡村，以及国家、集体、村民、非村民之间的利益机制也非常必要，大量近郊农民因“一夜暴富”自由挥霍带来的悲剧，以及农民所赖以生存的集体土地因征转完成了土地的城市化,农民本身的城市化难以随之一并完成的问题，也是各级政府务必纳人考虑范畴的。（二）兼顾历史与现实的权益确定我国的城市更新不同于西方国家，西方国家在二战后城市建设的推倒重来及郊区化快速扩张的背景下，为提振城市中心活力和清理贫民窟而生发城市更新运动并不断优化。但是我国的城市更新是在既有建设中、既定历史环境中展开的，城市管理者的认识及公共政策的局限性、大量城市涌入者利益争执的冲突、历史既成事实的惯性延续等因素，使得城市更新中历史与现实出现诸多断裂、对立，难以在短时间内弥合。首先，按计划经济思维建设的城市没有把城市作为一个有机主体对待。改革前的中国城市是沿着一条排斥市场的道路发展的，“变消费城市为生产城市”的战略将不可分割的生产和消费割裂开来，过分狭隘地强调了工业生产，城市成了自我服务的工业生产体系的聚焦点。在国家计划和经济社会组织工作中，没有把城市作为一个整体来对待，体制也不合理，城市建设和管理长期没有得到应有的重视，致使城市积累了大量问题页 7 2 4O比如忽视了商贸、金融和其他第三产业的发展。又如在旧城盲目发展工业，以工业挤住宅、挤市政、挤绿地、挤公共设施、从而破坏了大系统的协调关系。反而使城市经济功能萎缩，整体机能衰竭，陷人城市运行的恶性循环之中。其次，城中村改造无法回避的历史遗留问题需在城市化中被正视和得到解决。“亦城亦村，非城非村”的城中村改造中的违法建设、无证用地、留用地历史欠账的兑现，以及模糊产权关系等复杂问题如何对待？城中村居民并未享受到城市的教育、医疗、就业福利，延续的村民身份让其在宅基地、计划生育、人口迁移、享有分配等方面享有权利，让安于现状的农耕文化与激烈竞争的城市文化在交错地带激烈对撞，该如何消解？改造范围内可能存在用地权属不一的问题如何一并理顺？现实中常见国有与集体用地夹杂、集体用地中存在不同权属人等复杂权属情况。特别要强调的是，在市场经济中,城市再开发，只有在建筑、出售或租赁新土地所得的收人超过土地征用、清除和建设的成本时才是可行的。无疑，权益认定问题至关重要，确权标准、补偿标准、分配物业区位经济价值 8 1 7 6 0-7 6 8 是是村民最核心的利益考量，包括村民间所占的用地规模及建设量份额如何认定、补偿标准如何划定等。实际中农村房屋颁证受各村发证方式及档案管理情况影响，一户多宅、超面.95彩霞，张闻达我国城市更新的历程迷思与走向第3 期积建房现象比比皆是。再如评估地价，市场价更多反映净地情况下的地价，融资地价需将旧改不确定因素增加的资金与时间成本纳人考量等等。城中村改造是政府协调城乡发展差异、解决城乡建设管理中历史遗留问题的手段，是一场多方主体寻求利益平衡的博奔。具体实施中,若缺乏对现实需求中产权、用途与规模容量的充分认识，难以使拆除、重建、分配、协议出让与成本兑现等各环节顺利推进。第三，城市布局混乱导致的土地使用混乱，以及旧城基础设施滞后和不足，凸显历史和现实的冲突。过去，旧城区内居住、工厂、仓库、机关、文物古迹互相混杂的情形相当普遍，工业用地比重过大，道路交通用地过小，商业用地占城市土地的比重相对较低，存在严重的城市用地结构扭曲现象 7 1 2 7。随着市场机制的引人,产业结构调整，用地结构转换，人口结构变迁，传统的居住文化圈被冲破，而新的居住区居民文化心理失衡，社区结构衰落，特别是搬迁改造动辑就搬到远郊区，与居民的愿望一-就地改善城市基础设施、改善居住环境一一很不一致。另外，工厂迁移不当带来的环境污染和生活不便也在许多城市改造中体现出来。我国旧城基础设施滞后和不足的问题主要表现为：供电、供水、通讯、供气、排水都要彻底改造，高层住宅二次加压用水的技术问题及防止污染问题，污水处理问题,垃圾处理，北方的供暖问题，交通也需进行根本改善，必须使出入交通顺畅，并配以足够停车场地。全国各地的地下管网密如蛛网，层层叠叠，管理条块分割，城市内星罗棋布的独立大院单位所有制，影响市政公用设施的完善和系统化。市政道路布局不合理，导致地下管道系统不健全，影响市政设施水平的提高，仅靠制度约束、人工巡检等传统管理模式远远不够。资金缺口大且融资渠道窄，风险隐患大，资料缺失且档案分散，有必要通过专项改造将燃气、供热、供排水、垃圾、道路、桥梁、市政地下管理网监管纳入其中，实现“能监测、会预警、快处置”，提升城市安全韧性。（三）单向度同质化中的特色彰显城市更新除了针对城市物质、功能、结构和布局衰退应做的调整、维护、修改、更换、完善外，还需做好城市设计。好的更新既有体现城市特色的标志性建筑，又要有一定的广场、绿地，供人们散步、游玩、休息，而非把城市更新等同于旧城改造及房地产开发，走规模化、流程化的模式铸就“千城一面”的景象。中国的城市经历了3 0 年的苏联式现代化发展，而在随后的3 0 年中，又采用了美国式的现代化发展模式。这两种建筑模式都没有以不同的中国城市所具有的特定历史与文化为基础。中国迫切需要建立以特性为基础的社群意识，因为以农为本的传统已经弱化，人们广泛认为需要在城市化快速发展的时代建立全新的社会责任感。如果人们认同他们的城市（如果能感觉到自已的城市表现出了特别的身份，就更有可能认同），那他们就更有可能产生社会责任感，更有可能关心和文明礼待其他市民 9 1 0。“如果说城市中的改建部分以及遍布城市各处的无休止的新的开发项目正在把城市和周边地区变成一碗单一的、毫无营养的稀粥，这并不奇怪，所有这一切以第一手、第二手、第三手或第四手的方式，出自同一碗知识稀烂粥，在这碗粥里，大城市的素质、需求、优势和行为整个与那些毫无生气的（小城镇）居住区的素质、需求、优势和行为混为一谈。”1 0 4-5 要杜绝“一方面向四面八方扩大，一方面向高空发展，这两种方法结合起来，使城市既膨胀又拥挤，也产生了最大的获得利润的机会，事实上，这就是主要的动力”2 40 3 的的单纯依靠市场力量推动城市发展、城市更新情形。当城市化与貌似不可阻挡的资本主义力量相结合，就有可能将各种文化转化成单一的消费主义文化。较高的密度使房地产开发公司能够建设并出售商品房，以资助更新改造的计划。为了维护开发收支平衡，增加适当的密度是十分必要的，但是如片面追求经济效益，人口密度、建筑密度和容积率过高，就会导致城市环境的恶化。城市作为容器的功能较其作为磁体的功能更重要，如果不能解决这些问题，就会形成矛盾并凸显城市的排斥性。要避免城市更新中单向度趋同化的倾向，就需要注重物质更新、文化更新和产业更新三者的有机融合。首先是注重物质和产业的共生。以民生工程为例，不单是进行居住环境的改善，更重要的是引人各类商业业态，满足居民文化、娱乐、体育等各方面的需求，这都需要产业来进行支撑。其次是恢复城市文化的展示力。把过去城市快速.96第5 2 卷内蒙古师范大学学报（哲学社会科学版）发展过程中对自然环境和文化历史的破坏进行修复，通过现代化手段予以展示，提高城市的影响力，增加文化的厚重力。格奥尔格齐美尔在大都市与精神生活一书中曾写道：现代生活的最深层次问题在于个人尝试在社会的主权权力之下，在历史遗产和外部文化及生活技能之下，维持自身存在的独立和个性；所有这些问题都出现在城市里，因为在城市里，现代的人们可以表达其自主权，但这是要付出代价的，那就是必须忍受孤独。城市就是“自主权”与“平淡无奇”进行斗争的地方。城市是文化、社会和政治创新的主要孵化器，由此才有了我们现在这个星球。城市的活力是由人主导和体现的，人与经济、社会、资源、环境的统筹协调发展是城市活力的唯一推动力。不论国际上的移民政策，还是国内的“抢人大战”，均根源于此。打造城市活力，就是要增加对经济活动人口和商旅客流的吸引力，要从产业环境、创新创业环境、教育环境、生活环境、公共服务环境、人文环境六大方面做实工作：建立良好的人才集聚平台，定制多样的创新体系，匹配高质量的教育支撑体系，让城市宜居，为营商和居住提供便利，形成独特的城市品牌。能够引人、聚人、留人的城市更新，才是高质量的城市更新。三、我国城市更新的走向城市更新是一个永续的过程，没有终结。简雅各布斯在美国大城市的生与死中对大规模改建进行了尖锐的批评。她认为，大规模改建摧毁了有特色、有色彩、有活力的建筑物、城市空间及赖以存在的城市文化、资源和财产，主张进行不间断的小规模改建。中国城市更新政策和实践经历了从旧城改造到城市更新的理念升级，从“拆改留”到“留改拆”的模式转变，从“点状建筑更新”到“片区整体更新”转变，从“大拆大建”到“有机更新”的方式转变。城市发展如同生物有机体的生长过程，应该不断地去掉旧的、腐败的部分，生长出新的内容。从原有的城市肌理对城市进行有机更新，不但要注重生态环境和技术手段，还要结合历史人文因素，将美学和文化的内容包含进去。主张按照城市内在的发展规律，顺应城市肌理，采用适当规模、合适尺度，使更新地区达到有机秩序。同时按照共生理论聚焦城市、建筑与人、自然环境的和谐共生。各城市群之间、城市整体与部分之间、建筑设计与自然和人之间进行有机整合，重视历史传统、地域文化，实现过往、当下、未来的共生。现阶段，我国城市更新主要有“政府主导、市场运作、社区参与”“政府引导、市场主体、社区参与”及“政府、市场、社区多元协商治理”三种模式。各地因“案”施策开展了多元化的探索，让有限的资源进一步优化配置，实现了城市“二次生长”。2021年8 月3 0 日，住建部发布住房和城乡建设部关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知，提出了“严格控制大规模拆除、严格控制大规模增建、严格控制大规模搬迁、保留利用既有建筑、保持老城格局尺度、延续城市特色风貌、探索可持续更新模式、加快补齐功能短板、提高城市安全韧性等多项城市更新规划原则和指导意见”，明确了未来一段时间城市更新的方向。为实现高质量的城市更新，保证更新后城市的整体效益，统筹更新项目的有序管理，需明确城市更新的目标体系，为城市更新提供系统性指引,将单个地块更新改造的任务和目标置于城市整体优化调整的大背景下，在解决个体问题和公共利益之间寻找平衡点，保障单个更新项目和城市总体发展目标的一致性 1 7。7。中国未来的城市更新需要秉持“小尺度、渐进式、多层次、用得活”的基本理念，以谨慎的渐进式更新取代草率的激进式更新，以多个主体的合作行动取代单一主体的单边行动，以“自下而上”和上下结合的决策路径，取代单一的“自上而下”的决策路径。注重本市或本地区的具体问题和条件，有效推行城市更新计划，探索适合本地实情、具有地区特色的更新政策。对城市、街区实施整体保护、设施改造、活力激发、持续更新、合作共赢。中国式现代化的城市更新须协调好经济利益、社会利益、环境利益的关系，让城市有活力、宜居、和谐，从而提升居民归属感、自尊感，要物质、福利、经济、环保、人文一起抓。（一）物质更新是城市更新的基础载体城市基础设施是维持城市经济社会正常运行的基础性载体。建设现代化城市基础设施体系，是实现城市更新、城市转型发展的基本前提和重97丁彩霞，张闻达我国城市更新的历程、迷思与走向第3 期要途径之一。宏观上强调空间的统筹规划，确保路网、停车系统、公共建筑、公共空间、地下管网等统筹，大力发展城市群市域（郊)铁路和城市轨道交通，加快5 G网络、物联网等新型基础设施建设，避免发展碎片化是物质更新的总体规框。同时，基础设施更新既是技术过程，也是治理过程和社会化市场交换过程。一方面，加快改造传统基础设施，促进其升级更新；另一方面，积极推动以特大城市、大城市为主的新型基础设施建设，提高其技术水平与运营能力，是提升城市治理水平，建设宜居、韧性、创新、智慧、绿色和人文城市的重要择。新型基础设施包括5 G基站、特高压、城际高速铁路和城市轨道交通、新能源汽车充电桩、大数据中心、人工智能、工业互联网等。传统基础设施的更新换代，能够为新型基础设施的运营与技术研发提供良好的保障。新型基础设施建设水平的提高，有助于加快传统基础设施改造升级，进而提高其服务能力，两者相互补充，同步发展，均衡布局，以促进资源要素的均衡分布，更好地发挥城市基础设施的综合效益，推动城市各区共同繁荣。（二）福利改善是城市更新的核心目标一座城市的人口构成，事实上表明了城市能为他们提供什么，城市更新是否成功，能否吸引人、留下人，福利改善是核心目标。决定一个城市能够取得成功的首要因素是人力资本，而非物理的基础设施。城市更新不能仅停留于表面形式的更新改造，还需探求深层结构性问题，逐步彻底解决城市衰退的根本矛盾。福利改善，以人为本。一是要注重公共服务、公共物品的均等化供给和可达性。为市民的未来发展和人生规划提供重要支撑，个体价值获得肯定和尊重，未来走向具有多元性，多元且动态的需要得到有效满足。二是秉持开放治理、包容共生、注重共建共治共享的发展观。有效激发政府、社会、市民各方面的积极性，鼓励专业人士、企业家、民众积极共建，推动更多社会主体基于对公共问题的关注参与到城市治理之中。三是注重精神文明建设和精神家园建设。城市更新从物质形态上改变城市，同时也是破除居民原有传统生活结构和重建现代生活体系的过程。加强精神家园建设，帮助居民适应新社区的生活环境，融人新的社区组织，这对构筑心理认同具有重要意义。（三）经济提质是城市更新的内生动力党的二十大报告对“建设现代化产业体系，坚持把发展经济的着力点放在实体经济上”提出了要求，强调“优化重大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系”。经济提质、产业和业态转型升级是城市更新发展过程中必然会遇到的问题。西方国家的一些以制造业为主的城市已经成功地从生产产品转为生产创意，而未能充分引人商业竞争、交流和人力资本以实现转型的传统工业城市，如底特律，已不可避免地衰落了。从经济控制的宏观角度看待，城市更新就是形成产业结构合理、经济布局均衡的城市框架。城市经济功能和城市性质是由城市产业结构决定的，城市产业结构的调整，必然导致城市土地利用结构作出相应的调整。传统产业布局规划重产业、轻城市，忽视产业发展与城市功能的协同。产业选择和空间布局是我国产业布局规划的两大内容，由于城市领导往往更重视产业发展，所以更强调产业主导、空间支持。随着信息科技革命的发展，以自然和社会等学科“交又融合，源头创新”为推动的世界产业结构呈现出“产业融合发展、产业边界模糊、新兴产业涌现”等新趋势，产业在布局上表现出极大的灵活性和分散性 1 2 1 6-1 3。近些年来，我国城市产业规划理念由产城互促转为产城融合。在中心区的产业强调“引领高端、城市强核”，在过渡区的产业强调“融合发展、城市提质”，特色资源区的产业强调“强化优势、塑造特色”，产业园区的产业强调“产城互动、城市固边”，生态保护区的产业强调生态保育、城市安全”1 3 1-7（四）绿色人文是城市更新的内在机理党的二十大报告强调“加强城乡建设中历史文化保护传承”“发展社会主义先进文化，弘扬革命文化，传承中华优秀传统文化”等文化理念体现在城市更新中，就是通过城市物质载体和相关空间环境的保护性修复和更新改造，保留城市记忆，延续城市机理和文脉，展现城市的地域特色，通过文化积淀和提炼，形成城市、街区特有的精神、意象，实现传统文化与现代生活的交融。在城市更新活动中，要尊重历史、尊重现实、尊重未来，实现商业和文化功能更新。既要保护城市历史文.98责任编辑阿茹汉第5 2 卷内蒙古师范大学学报（哲学社会科学版）化的自然环境，也要将城市文化作为城市发展的原动力和源泉，在城市名片中加入历史元素，实现历史文化与商业发展的融合，借助数字技术手段，活化历史文化遗产，传播并扩大城市的知名度，激发城市潜力，增强城市竞争力。提升城市活力、促进社会积极取向和文化繁荣。党的二十大报告中“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”的生态内容，意味着城市更新要把低碳、绿色、可持续的理念贯穿规划工作的全过程，建筑、绿地、功能等要素将在空间上进行重组和变化，这些是城市更新的实质内容，也是城市生态环境变化的过程。要把城市更新与城市修补、生态修复的城市“双修”深度融合，融汇在编制总体、重点地区及专项城市设计中，加强总体城市设计，保护自然山水格局，优化城市形态格局，明确公共空间体系。在城市更新中加人生态学及其他先进科学技术，以推动生态城市、海绵城市、韧性城市建设，提高城市适应性和生态承载力，打造特色宜居城区，提高生活品质。参考文献1习近平高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗一一在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告【M北京：人民出版社，2 0 2 2.2刘易斯芒福德城市发展史：起源、演变与前景M】宋俊岭，等译上海：上海三联书店，2 0 1 8.3孙威，等基于文献计量方法的国内外城市更新比较研究J】地理科学，2 0 2 0（8）.4凯文林奇城市意象【M方益萍，何晓军，译.北京：华夏出版社，2 0 0 1.5丁凡，等城市更新相关概念的演进及在当今的现实意义J】城市规划学刊，2 0 1 7（6）.6阳建强，等1 9 49 2 0 1 9 年中国城市更新的发展与回顾J】，城市规划，2 0 2 0（2），7阳建强，吴明伟现代城市更新M南京：东南大学出版社，1 9 9 9.8邓毛颖，邓策方利益统筹视角下的城市更新实施路径：以广州城中村改造为例J热带地理，2021(4).9贝淡宁，艾维纳，主编城市的精神2：包容与认同【M】刘勇军，译重庆：重庆出版社，2 0 1 7.10简雅各布美国大城市的生与死【M金衡山，译.南京：译林出版社，2 0 0 6.11秦虹，苏鑫城市更新【M北京：中信出版社，2 0 1 8.12吴扬，等我国产业规划的研究进展与展望J，现代城市研究，2 0 0 8（1）.13贺传皎，等由“产城互促”到“产城融合”：深圳市产业布局的思路与方法J】城市规划学刊，2 0 1 2(5).The Course,Myth and Trend of China Urban RenewalDING Caixia,ZHANG Wenda?(1.School of Urban Governance and Public Affairs,Suzhou City University,Suzhou,Jiangsu,China 215104;2.Inner Mongolia Communications of Design&Research Co.,Ltd.,Hohhot,Inner Mongolia,China 010050)Abstract:The background and starting point of China urban renewal are different from those in the West.Af-ter 1949,urban renewal went through four stages along with the process of urbanization.On the whole,the mythsof China urban renewal are as follows:value dominance in the multi-interest competition,equity balance betweenhistory and reality,and characteristic manifestation in one-way homogeneity.In the new era,China urban renewalwill be in a gradual and small-scale trend upholding organic renewal theory and symbiosis theory,which must coor-dinate the relationship between economic,social and environmental interests with material renewal as the basic car-rier,welfare improvement as the core goal,economic quality as the driving force,green humanity as the innermechanism.Key words:urban renewal;myth;trend;organic renewal