向马歇尔学什么:净评估与战略评估.pdf
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1、 编者按:净评估成熟于 世纪 年代,是美国国防部净评估办公室首任主任安德鲁马歇尔提出的一种全面考察和深度掌握彼己动态平衡并进行多领域因素比较分析的综合分析框架,也是一种战略评估的方法论和思维方式。本期设置“净评估研究”专栏,分别围绕净评估与战略评估的本质内涵、净评估在我军事科研创新中的应用、基于技术净评估思想的国防科技评估框架等内容,从不同层面对净评估展开研究,以期为我军战略评估理论和实践提供有益借鉴。向马歇尔学什么:净评估与战略评估张利亭(军事科学院 战略评估咨询中心,北京)摘 要:对于什么是净评估,目前没有统一的权威定义。围绕“是什么、为什么、评什么、怎么评、如何干”五个主题,对净评估基本
2、问题进行梳理回顾,挖掘提炼净评估的本质内涵和基本特征,以及如何结合实际需求有针对性地创造运用净评估方法,以期为正确运用净评估方法解决战略评估问题提供参考,从而探索创新形成具有我军特色的战略评估理论、方法、工具。关键词:净评估;战略评估;评估方法;马歇尔:中图分类号:文献标志码:文章编号:()是什么对于什么是净评估,目前没有统一的权威定义。究其原因,净评估本质上是比较分析的一般方法论,不同的应用场景、研究对象乃至分析主体,都可能会对净评估有不同的理解认识和概念定义。因此,作为美军净评估的创始人、第一任净评估办公室主任,马歇尔都承认“净评估一词显然没有很好的定义”。除此客观因素之外,也有理论学界的
3、主观原因,或者说有意为之。一些学者认为,好的净评估本质上就排斥固定的定义,因而反对为净评估赋予一个简单而明确的定义。这就带来两个问题:第一,既然没有统一的权威定义,如何理解把握和运用净评估?第二,考虑到清晰、简明的概念定义是科学研究的基础和前提,没有严格的定义肯定不行,如果我们“自行定义”,如何判定我们的“自行定义”是不是净评估?办法只有一个,就是去粗取精、去伪存真,透过各种思想、各种定义的表述以及各类实践的经验,挖掘提炼净评估的本质内涵和基本特征,真正搞清楚什么是净评估。净评估是一种战略评估方法净评估属于战略评估,具有战略性、全局性、综合性等特征,这是净评估的层次或地位属性。首先,净评估的服
4、务对象是高层决策者。马歇尔领导的净评估办公室,无论最初隶属美国国家安全委员会,还是之后转隶国防部,都是由最高决策者(即总统、国防部长)直接领导,向最高决策者负责。即使在美增设了一名负责政策的国防部副部长,并由其领导净评估办公室之后,“马歇尔的评估仍然收稿日期:作者简介:张利亭,研究员,博士,硕士生导师,主要研究方向为军事装备、战略评估,:。年 月军事运筹与评估第 卷第 期 为他(国防部长)而写,可以直接交给他,而不需要与其他人进行协调”。其次,净评估的研究对象是重大战略问题。净评估“超越了对武器系统进行近期选择的范畴”,其研究对象的层次更高、范围更广、周期更长。马歇尔以及被他尊为“净评估之父”
5、的施莱辛格认为,净评估“更加聚焦于战略而不是项目”,目的是“在已有的和将要出现的最重要的军事竞争中,帮助国防部长了解国防部所面临的战略管理问题”。这是净评估与系统分析方法的根本区别,从这个意义上讲,两者也不存在竞争关系。最后,净评估的独特价值在于为最高决策者提供基于科学判断的战略预警,以降低不确定性、免受“战略突袭”。这种不可替代的作用也决定了净评估作为战略评估的地位。净评估是一种比较分析方法净评估是全面性、诊断性的比较分析,强调在对抗博弈的环境之下分析敌对双方的相对位置和比较优势,具有相对性、有限性、动态性等特征。这是净评估的思想或逻辑属性。首先,净评估是一种比较分析;其次,净评估是一种特殊
6、的比较分析。这种特殊性主要体现在以下几个方面:一是更加强调有限理性。马歇尔等认为,“大型组织的巨大规模和复杂性决定了,任何一个单一的中央领导层都不可能拥有充足的时间或者完整的情报,来使所有的重要决策最佳化”。因此,净评估强调基于有限理性的思想比较分析双方的决策过程和影响因素,而不是把组织作为单一的“理性人”,进行理想化的简单对比。二是更加重视了解对手。马歇尔认为,“在任何长期的军事竞争中,理解对手的评估至关重要”“好的净评估既需要考虑到可能影响到军力态势决策的各类权力中心的需求与目标,同时还应了解对手的战略文化”。这说明净评估的比较分析更加全面、更为深入,强调从纷繁复杂的诸多影响因素中找到最重
7、要和关键的那个点,既要做到知其然,更要知其所以然。三是更加聚焦相对优势。美国防部长哈罗德布朗在卸任 年后曾对净评估作过评价,“马歇尔的评估和分析,与其他部门的分析有着根本不同,这主要是因为净评估开始于一个不同的前提:美国处于与苏联的长期竞争之中,随着时间的推移,成功要依靠识别美国具有相对优势的领域,并利用这些优势发掘苏联的相对弱点或劣势”。净评估是一种问题诊断方法净评估是聚焦问题的诊断评估,强调“提出正确问题,而将开处方的事交给其他人”,具有独立性、客观性等特征。这是净评估的价值属性,也是区别于其他战略评估方法的本质特征。提出好的问题一直是马歇尔净评估方法的核心,马歇尔一生都与一系列看似简单却
8、困难且深具启示性的问题相伴,他曾说过,“聪明人的工作是提出困难的问题,而极其聪明人的工作是提出看似十分简单的问题”。因此,马歇尔始终坚守“净评估一定不能提供项目性质建议”这一纪律,集中精力聚焦于“对问题的持续研究以及探明问题的本质”,即使不受个别国防部长重视,也决不将净评估纳入业务部门工作。之所以如此,是为了确保净评估的超然立场和客观性。如果失去了独立性、客观性,所谓的净评估将会与各级各部门的其他评估混为一谈,也就不是净评估了。净评估是一种未来预测方法净评估是面向未来的前瞻评估,重在判断趋势、确定方位、探明风险、提出预警,具有长期性、引领性、概略性等特征。这是净评估的目标属性。对高层决策者而言
9、,最需要且最有价值的评估是“不知道的问题”和“看不见的机会”,净评估正是为此而生的。马歇尔认为,净评估“是从地缘政治和军事使命的角度,对军队态势和军事平衡进行评估。其要旨不仅仅在于评估当前形势,更重要的是预见潜在的长期趋势”。因此,马歇尔坚持反对把净评估“纳入五角大楼的规划、项目和预算过程”。否则,净评估肯定会失去其具有宽泛性和长期性的关注点,并且会出于压力而去聚焦于简化的、近期的和处方性质的关注点。从评估内容上看,马歇尔的净评估办公室自组建以来始终把“新出现的问题,目前被忽视却可能会变得更糟的问题,以及美国可能会利用的已有(或可能将形成)机会和优势”作为重点,以“给国防部最高级别的领导人预先
10、提个醒”为己任,而“不会为战场指挥官以及他自身的眼下问题做这样的评估”,也不评估“在不远的将来发生战役的可能结果”。为什么净评估究竟有什么独特价值或重要意义,美军为什么要搞净评估,它有什么好处,我军要不要也军事运筹与评估 年第 期搞美军那样的净评估?回答这些问题,需要我们系统梳理净评估起源与发展的历史,看看作为其诞生之地的美国和美军当时到底遇到了哪些问题才促成造就了净评估。知其然且知其所以然,才能以敌为师为鉴。对于净评估的起源,一些人把它归于安德鲁马歇尔,称其为“净评估之父”;而另一些则认为“在马歇尔于 世纪 年代进入政府工作之前就已经广泛使用”,五角大楼此前已经进行了某些类型的净评估。姑且不
11、论净评估的发明权归属问题,可以肯定的是,净评估确实发端于第二次世界大战之后美国在对苏联的战略博弈与竞争中谋求优势地位的需要。这是净评估产生与发展的历史背景和逻辑起点,也是其最大的驱动力。具体来讲,当时美军面临的以下问题和挑战催生了净评估。对苏战略优势的丧失随着 年 月苏联第一颗原子弹成功爆炸,美国对核武器的独家垄断被打破,特别是 年 月 日苏联超越美国发射了人类第一颗人造地球卫星之后,美国决策当局和防务学界陷入了极度的战略焦虑甚至恐慌,围绕两国竞争组织开展了大量的评估研究。许多人认为美国军队的战略优势地位正在逐步丧失,但也有人认为这种判断过于悲观,不过是“为了赢得预算的政治伎俩”。这些研究和争
12、论的突出历史贡献在于,它们把以前没有想到或者想到了但未关注的重大问题提到显著位置,成为高层决策者的关注重点。其中,最为重要的问题有两个:一个是“在美苏军事竞争的主要领域,美国所处的位置到底如何”,另一个是“为了与苏联竞争,美国在军事上的准备到底怎么样”。对此,马歇尔警告说,“我们正处于一个时代的终结之时”“美国可能会因效率低下(特别是在战略武器的生产与政治运用方面)而输掉竞争”,并宣称,为了赢得美苏之间的长期全面竞争,“美国必须更高效地利用资源,以便在保证自己的实力地位的同时增加苏联的成本”。他认为,这种长期竞争框架应当能够“提供一种更出色的评估军事力量的方法;使人们更深入地了解苏联正在迎头赶
13、上的原因与方式;以及使人们试探性地预测未来会发生什么”。用马歇尔自己的话讲,就是与苏联“玩一场更为复杂的游戏”。高层战略决策的困境随着第二次世界大战的结束,美国开启了国防领导体制改革的进程。年国家安全法修正案,以国防部取代国家军事部,并将三个军种部降为国防部的下属部门,由此确立了国防部对全军的领导地位。从此,国防部长开始逐步成为真正意义上的军队领导者和决策者,而不再仅仅是协调者或仲裁者,美军也由此逐步摆脱三个军种各自为政的局面。但是,这一进程注定困难重重。困扰美国历届国防部长的一个最为关键的要害问题是,作为美军的“总战略家”,国防部长及其办公室到底应该如何对军队实施科学有效的战略管理。特别是在
14、 世纪五六十年代,国防部长履行战略管理职责面临诸多严峻挑战。第一个是军官与文职人员对战争战略的认识差异很大,导致军事系统与文职系统缺乏有效协调。高级军官认为“战略是军官们负责的领域”,而文职领导则认为“现代战争不能完全交给将军们”。第二个是和平时期国防系统管理运行的复杂性,以及军队长远建设发展的不确定性,很容易让决策者要么陷入“迷雾”之中,要么凭直觉、拍脑袋决策,“政治家们常常要么对战争计划一无所知,要么对此持有谨慎小心的态度”,很难为军队提供清晰明确的战略指导。尽管国防部长是法定的权威,对国防部的战略和资源计划负责,但缺乏独立评估军种需求的任何基础,因而缺乏判断和预测能力,无法依据足够信息做
15、出战略判断。第三个是大国竞争模式由“依靠财富”转向“依靠智慧”。过去,无论在什么时候、什么地点遇到了挑战,美国在国际竞争中都能把足够的资源转移到问题区域,重新夺回优势,也就是说,可以花钱解决问题,现在不再是这样了。“思想性强的、创新性的国防问题解决方案”不仅稀缺、费用很高,而且风险很大。从这个意义上讲,净评估办公室主要就是为国防部长摆脱上述困境而成立的。官僚组织机构的僵化 年 月尼克松政府成立的“蓝丝带”防务小组就五角大楼的组织和管理问题进行比较全面深入的分析,指出了其在支撑高层战略决策方面存在的主要差距。首先是管理运行的碎片化。防务小组指出,虽然目前国防部现有组织也具备一些类似的能力,但却太
16、分散、太受更紧急任务压力的限制,以至于到了毫无效果的程度,导致“从未有人曾张利亭:向马歇尔学什么:净评估与战略评估把战略图景拼在一起这是一项无人承担的职能”。他们认为,“国防部长需要一个身边的人,作为不带偏见的顾问,对美国军事能力相对于竞争者所处的地位提出资源建议”。其次是咨询建议的低质化。防务小组指出,“国防部长目前无法将所有的可行方案都视为做出政策决策的背景资料,因为一些重要的可选方案都在国防部的较低层次上被埋没了,要么就是妥协的产物”,“需要有一个对军队及其他问题进行信息充足的、批判性的审查或分析的独立来源,特别是要对那些涉及不止一个军种,涉及两个或多个竞争性或互补性的活动、任务、武器系
17、统的问题进行审查分析”。再次是改革创新的内卷化。防务小组指出,“缺乏可靠的信息,就不能确信国防组织与其所处的环境已经达到,或者将会达到应有的匹配程度”“当存在这样的不确定性时组织与环境之间出现危险的不相称只是时间问题”“最终,寻找方向的过程彻底崩溃构成组织的小集团开始从内部运作,更多地决定着组织的活动”“如果环境突然出现不可预见的变化,这种内驱式的过程会变得更加失去效能”。传统评估方法的局限传统评估方法源自第二次世界大战期间产生的作战分析,以及战后发端于兰德公司的系统分析。这两种分析方法作为决策支持系统都很有用,但就本质而言都属于技术层次的评估方法,不太适合评估复杂性和不确定性都很强的战略问题
18、。其突出缺陷在于假设条件、考虑因素、推理过程过于简单粗暴,过于强调对定量因素的考察,常常忽略无法量化的因素,而这些因素又恰恰是影响战略判断与预测的关键所在。对此,马歇尔曾在论军事力量评估中存在的问题中指出,“在分析多种国际关系和斗争时,我所看到的最严重的不足是,缺少有效的知识和方法来预测国家政府、军事组织等可能做出的举动”“对精确衡量军事力量的大多尝试最终只不过体现为有关军队的多种形式的表格:武装人员数量、特定类型武器的数量等。这本身就是对军事力量评估问题的一种逃避,因为它并没有说明一国应对另一国的任何实际能力”。美国国防部对新分析方法的要求 改进战略部队分析方法的工作陈述也指出,“虽然分析界
19、有众多模型和数据库可用,但每个模型和数据库一般仅适用于检查一种特定的情况,而且我们无法将这些独立的工具进行整合来探索完整的场景,也无法记录导致特定分枝的主要决策点”,同时还强调“仅通过更加复杂的一套计算机模型或模拟并不能获得这种能力(因而)需要一种全面且有远见的方法,充分利用人员和计算机通信技术,努力使预测有效性至少达到与我们当前战略模型相关的效果”。评什么目前,净评估方法的运用领域越来越广泛,早已超越了最初的国防和安全领域。即使美国国防部内部也存在多个拥有相关职能的机构,组织开展性质和内容完全不同的净评估。因此,对于净评估“评什么”这个问题,与其定义一样是仁者见仁、智者见智的事情,很难有一致
20、看法。从理论与实践的结合上回答这个问题十分重要。因为,只有研究梳理清楚评估的对象和内容,我们才能真正了解掌握净评估的本质及其优点和不足,才能更好地结合实际需要有针对性地创造运用净评估方法。简而言之,我们需要知道净评估可以用来干什么、最擅长干什么。总体上,净评估主要研究分析那些具有重大战略意义的问题。从评估对象和研究内容看,马歇尔及其办公室的工作和成果涉及的领域非常宽泛,既有对长远竞争结构的思考、军事力量平衡的分析,也有政策、组织、情报、科技、预算等各个方面的评估问题。但所有工作都未脱离净评估办公室的根本宗旨 “在对战略意义重大的问题进行创新性思考”,也未违背净评估的本质。马歇尔认为,净评估在宏
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