消费者人脸信息保护公益诉讼：缘由、理据及规范进路.pdf

摘要人脸信息作为生物识别信息已被广泛运用于多种消费场景，兼具一般信息、敏感信息和基础数据的多重属性。因个体保护信息的能力不足、“同意知情使用”原则趋于形式化及行政监管缺位，致使信息泄露等侵权行为频繁发生。人脸信息的公共属性使其可被纳入公益诉讼范围，国家法律的完善、地方性法规的先行探索和各地检察机关的能动履职，为人脸信息保护公益诉讼实践奠定良好基础。检察机关应通过细化诉讼选择标准、凝聚法律适用共识、优化办案协作机制，使该领域公益诉讼向规范化迈进。关键词消费者；人脸信息；生物识别；公益诉讼中图分类号D923.8文献标识码A?文章编号1008-8628（2023）03-0064-10?人脸作为个人生物识别信息，与指纹、声纹、虹膜、DNA 等共同构成身份认证的关键信息，在日常生活中扮演愈发重要的角色。特别是消费领域，便捷的人脸识别技术可大幅缩短公民自证身份的时间，实现交通工具快速安检、线上线下移动支付和公共场所门禁通行等。为提高经营效率、提升服务质量，经营者会采集、处理并使用人脸信息，但该行为应明确提请当事人同意并充分保障信息不被泄露，以维护当事人的自由选择权和隐私权。然而，近年来商家违规收集并使用人脸信息的案（事）件频发，例如，部分互联网平台通过记录用户“刷脸”登录的面部消息、房地产公司通过售楼处监控抓取客户人脸信息后，经后台分析消费者的性别、年龄、消费倾向等，实现分级处遇，提供更符合用户实际需求的服务、推送个性化广告，甚至实施“价格歧视”1。一些景区、健身房和超市还存在强制消费者“刷脸”验证会员资格的行为。此外，对收集的人脸信息，部分经营者难以保障数据安全，为不法分子伪造人脸信息实施侵财犯罪提供可乘之机2。大数据时代，消费领域的人脸信息可充分发挥便捷商家经营管理及提升消费者体验的功能，但因为信息本身具有敏感性，且大范围收集处理后易形成规模效应，一旦收集者和处理者的收集方式不透明、使用方式不妥当及保护措施不全面，将极易引发若干侵权行为和社会风险，进而严重侵害消费者的合法权益乃至社会公共利益。人脸信息的使用是一把双刃剑，国家亟须运用法治方式将一般经营者收集和使用人脸信息的过程纳入法治轨道，实现对消费者人脸信息的全方位保护。一、人脸信息法律保护的现状分析人脸信息隶属于中华人民共和国个人信息保护法（以下简称 个人信息保护法）第二十八条的消费者人脸信息保护公益诉讼：缘由、理据及规范进路明天（浙江省人民检察院，浙江杭州310012）?收稿日期2022-12-15?作者简介明天（1995），男，安徽池州人，浙江省人民检察院检察官助理，法学硕士，研究方向：行政法学、检察理论。第 38 卷第 3 期2023 年 6 月Vol.38 No.3Jun.2023广西政法管理干部学院学报JOURNAL OF GUANGXI ADMINISTRATIVECADRE INSTITUTE OF POLITICS AND LAW64敏感个人信息。同时，因面部信息与肖像具有密不可分的联系，其也可归为 中华人民共和国民法典（以下简称 民法典）中肖像权项下意欲保护的法益。此外，人脸信息在消费领域被广泛使用，根据 中华人民共和国消费者权益保护法（以下简称 消费者权益保护法），消费者对是否通过“刷脸”方式认证身份具有自主选择权，且享有面部信息受保护权。由此可见，现行法律中关涉人脸信息保护的条款较为丰富，应予归纳。（一）人脸信息保护的现行法律规范人脸信息的多重属性使其可根据不同法律规范进行保护。具体而言有以下三种。1.作为一般信息的人脸信息人脸信息属于个人一般信息，刑事、民事和行政法律规范中对一般信息保护均有规定。中华人民共和国刑法（以下简称 刑法）第二百五十三条详细规定了侵犯公民个人信息罪的犯罪构成要件和量刑标准，意在惩戒违法窃取、出售或提供公民个人信息的主体。民法典 第一千零三十四条至第一千零三十九条是一般信息受民法保护的基础性条款，主要规定了一般信息的范围、信息处理者的处理原则、免责条款以及相应义务等。个人信息保护法 第十三条至第二十七条详细规定了信息处理者处理一般信息的规则、具体情形以及程序要求，如委托处理、转移个人信息处理权及自动化决策等。消费者权益保护法 第九条赋予了消费者自由选择是否通过“刷脸”进行身份认证的权利，第十四条和第二十九条则赋予经营者合法收集、使用并保护消费者个人信息的法定义务。2.作为敏感信息的人脸信息人脸信息的专属性、不易改变性及可生物识别性，使其与 DNA、指纹等一同被视为个人敏感信息。该种信息一旦泄露，易致公民的人格权或人身、财产安全遭受侵害。国家对一般信息的法律保护属于弱保护，对敏感信息则需强保护支撑3。因为人脸信息不仅涉及面部肖像，可反映出年龄、种族、健康状况等，还与个人核心隐私和财产账户密切关联，一旦泄露会对财产权造成风险4。刑法对个人敏感信息的保护未与一般信息做区分，民法领域和行政法领域则有特殊规定。民法典第一千零十八条至第一千零二十二条规定了对肖像权的保护，第一千零三十二条和第一千零三十三条规定了隐私权，这些均可作为人脸信息遭受不法侵害时的救济条款。例如，他人未经许可使用自然人面部信息制作影像、雕塑、绘画的行为属于侵犯肖像权。自然人“刷脸”登录 APP时，除面部信息外，其背景可能包含个人所处空间位置或其他隐私信息，依照 民法典 第一千零三十三条规定，信息处理者亦不得私自收集或处理该类信息。个人信息保护法第二十八条至第三十二条则详细规定了敏感个人信息的处理规则，明确了信息处理者处理敏感信息的前置条件和相应义务，即必须证明处理行为的合法目的并能保障信息安全，且应当征得当事人同意并告知收集行为对个人权益的影响。3.作为基础数据的人脸信息自然人的面部信息因仅涉及个人，一般属于人格权益。但信息处理者若对海量面部信息去识别化，进行信息“漂白”并剔除可识别性和身份表征性后，这些面部信息即成为基础数据，不与自然人的姓名、身份和账户等隐私信息相关联，进而具备可自由交易、转让的商业价值和科研使用功能，也蕴含了财产权属性。对这部分人脸数据，信息处理者必须谨慎管理以免泄露，因为去识别化并非单向不可逆，再识别技术使其具有复原可能，处理不当仍会导致用户隐私泄露。因此，对于作为基础数据的人脸信息，刑法第二百八十六条明确了网络服务提供者泄露个人信息数据应负刑事责任。中华人民共和国网络安全法（以下简称 网络安全法）第四十条至第四十消费者人脸信息保护公益诉讼:缘由、理据及规范进路明天参见 个人信息保护法 第二十一条至第二十四条。参见 个人信息保护法 第二十八条。65详见支付宝手机 APP 生物识别服务通用规则（20221008 版本），其中载明“支付宝通过将收集的用户人脸信息与官方收录的人脸信息进行比对，以实现身份验证”。五条则要求网络运营者必须维护用户数据安全，规定了收集、使用的详细规则，明确了信息补救、更正、删除措施的适用情形。中华人民共和国电子商务法（以下简称 电子商务法）第二十三条、第二十五条和第三十二条则规定了电商平台经营者对用户信息的保密责任，明确要求经营者向用户展示服务协议和交易规则以恪守相关义务。中华人民共和国数据安全法（以下简称 数据安全法）第二十七条亦规定了数据处理者应采取的必要性措施和承担数据安全保护义务。（二）人脸信息法律保护的难题如上所述，国家已构建相当完备的规范体系保护人脸信息，但部分案例表明，人脸信息法律保护效果并不尽如人意。“刷脸”验证在消费场景中极易被商家突破“同意使用”原则，强制授权、过度授权、超范围授权和信息泄露等问题频繁发生5。人脸信息法律保护难题主要有以下几方面。1.个体保护意识和能力不足科技的迅猛发展极大提升了生活便捷度，也深刻改变了生活方式。传统的实体店购物、银行柜台储蓄等行为已迭代为线上网购、在线转账，进而可借助人脸识别完成账户登录和支付操作，买票乘车、门禁管理、考勤打卡等也可通过“刷脸”完成。人脸信息作为生物识别和身份验证最便捷的载体，已全方位浸入日常生活。消费者在购买商品和接受服务并享受技术红利的同时，往往因维护信息安全的意识不强和能力不足而遭受侵害。如在郭某诉杭州野生动物园案中，郭某作为兼职法学教授，有较强的权利意识和极高的专业能力支撑其维权，但该案耗费的时间和精力却非普通消费者所能承受。很多消费者也未意识到个人本应享有除“刷脸”外的其他验证身份方式的权利。此外，即使消费者意识到信息存在泄露风险，但囿于取证技术和诉讼能力欠缺以及收益与成本的不相匹配，一般也不会维权。又如杭州滨江人脸识别取纸机案，杭州市滨江区检察机关发现线索后，联合当地网警大队通过现场勘验、区块链技术拍照、技术检测等手段取证，并经技术分析和公开听证后，最终认定公厕内刷脸取纸机存在信息泄露风险，遂提出诉前检察建议要求有关行政机关督促整改6。对于公众而言，上述取证手段极为专业，仅依靠个体很难开展完整的取证流程并获得充足证据，受损数额亦难以确定，遑论通过诉讼方式维护人脸信息安全。2.“同意使用”原则趋于形式化诸多法律虽然规定了“同意使用”“知情使用”原则，赋予了信息收集者和处理者提请消费者授权的绝对义务，但生活中背离两项原则的案例时有发生。部分经营场所为实现安保和防盗需求安装高清摄像头记录客户人脸信息，根据 个人信息保护法 第二十六条，通过此方式收集的信息不得用于维护公共安全以外目的，但如奢侈品店、房地产售楼处等会分析人脸信息，进而知晓用户的大致年龄、性别及消费习惯，以提供个性化服务。部分企业甚至将此信息作为实现“消费歧视”“价格歧视”的重要手段，完全漠视“同意使用”原则7。在私人消费场景中，许多经营者未提供替代性身份认证方式，若消费者不同意“刷脸”则无法享受到相应服务，这也实质背离了个人自决原则8。正如前文案例中，野生动物园和纸巾提供企业将人脸识别作为唯一身份认证方式，使“同意使用”原则流于形式。“知情使用”原则也是 个人信息保护法 第三十条所明确的基本原则。一般而言，商家会在消费者“刷脸”验证前要求其阅读包含“知情使用”条款的用户协议并自愿勾选同意。如支付宝生物识别服务通用规则 就明确告知用户开通“刷脸验证服务”的影响，以及支付宝可能的操作。支付宝还申明将对人脸信息进行“必要处理”以提升刷脸验证的准确性和安全性。但何为“必要处理”以及如何处理，支付宝未给出详细说明。这种含糊的准用协议在其他 APP 中也较为常见，使“同意使用”“知情消费者人脸信息保护公益诉讼:缘由、理据及规范进路明天66使用”原则难以发挥规制效用。3.行政监管存在缺位且效果有限无论是公共场所商家设置摄像头记录用户人脸信息，抑或私人消费场景中消费者授权互联网平台、购物软件或电子银行收集并使用个人信息，理应受到有关行政机关严格监管。但是现行以 个人信息保护法 为首的多部法律中，对监管部门的监管权限和措施规定大多较为模糊。当人脸信息使用场景横跨多个监管领域时，如网络购物软件收集人脸信息，此时涉及工信部、网信办、市场监管局等多部门的职权范围，各部门间职能又存在交叉，往往演化为“九龙治水”甚至“无人监管”的状态9。同时，对于部分承载个人信息保护职能的行政机关，如网信办和市场监管局，本身又肩负维护国家信息网络安全或保障市场经济秩序平稳运行的重要职责，能分配给个人信息保护的力量十分有限10。工信部门虽然主要负责协调维护国家信息安全并指导推进信息化建设，但因其不直接干预企业生产经营，故对常见的信息侵权行为亦无权直接监管。此外，对于已查处的经营者，行政机关往往会通过行政处罚予以制裁，但高额罚金并不能实际补偿给不特定的被侵权个体，信息泄露造成的权益损失已然发生且难以弥补11。自然人只有再行民事诉讼寻求经济赔偿，但其中程序之烦琐、过程之艰辛，往往会劝退大部分消费者。综上，个体面对人脸信息侵权行为的维权能力不足、“同意知情使用”原则趋向形式化以及行政监管存在局限性等因素，共同造成人脸信息法律保护的实践困境。二、开展人脸信息保护公益诉讼的理据党的二十大报告提出，要“加强检察机关法律监督工作，完善公益诉讼制度”。面对个体在人脸信息保护中的诸多困境，探索以检察公益诉讼助力自然人保护面部信息、倒逼行政机关积极履行监管义务、提升国家治理体系与治理能力现代化，具有充足的现实基础和丰富的实践优势。（一）开展人脸信息保护公益诉讼的现实基础1.人脸信息和由其组成的基础数据具有公益属性开展公益诉讼的前置条件是意欲保护的法益符合公共利益标准，即具有公共属性和社会属性。人脸信息虽属于个人敏感信息，且传统观点认为基于个人信息衍生出的权利是公民的私权利，仅关系私主体的精神和财产利益12。但在大数据时代，个人信息及其所衍生出的基础数据的公共属性却愈发凸显。作为信息沟通与社会交往的纽带，个人信息本身就具有信息传递的工具性价值13，同时还是企业经营和数据产业运营的原始物流，具有公共产品的部分属性14。网络经营者收集不特定消费者的面部信息，久而久之这些信息将聚合为庞大信息库。经营者再基于自身需求对海量数据综合分析研判，进而获取有价值的分析结果，并采取特定的市场竞争策略和经营手段。对于自然人而言，可能因此遭受商家的“价格歧视”，导致隐私权和公平交易权遭受侵害。但对于不特定社会公众而言，商家滥用作为基础数据的人脸信息将存潜在威胁并影响社会公共利益，特别是当这些敏感信息被商家在社会公众毫无防备的情况下收集并处理，可能引发的风险将远超过个体隐私权和财产权所遭受之侵害。因此，人脸信息和由海量信息组成的基础数据所具备的公共属性使其可作为公益诉讼保护对象。2.个人信息保护公益诉讼已有充足法律依据中华人民共和国民事诉讼法（以下简称 民事诉讼法）第五十八条第二款和 中华人民共和国行政诉讼法（以下简称 行政诉讼法）第二十五条第四款尽管并未将个人信息纳入公益诉讼受案范围，消费者人脸信息保护公益诉讼:缘由、理据及规范进路明天 个人信息保护法 网络安全法 规定由国家网信部门负责统筹协调并监督管理个人信息保护工作，电子商务法 则将监管权下放给地方政府自行决定，消费者权益保护法 规定由各级政府中负责工商行政管理的部门（现为市场监督管理局）履行监督职责，数据安全法 第六条按照不同行业、领域确定了数据安全的主管部门，电信和互联网用户个人信息保护规定 则明确有权对侵害个人信息的行为进行监管的是工信部和省级通信管理局。67但近年来检察机关通过不断探索“等”外领域和新类型案件，推动多部门法的制定或修改，实质扩容了受案范围。党的十九届四中全会提出“大力拓展公益诉讼案件范围”后，最高人民检察院陆续出台文件支持各地探索，其中 2020 年 9 月印发的 关于积极稳妥拓展公益诉讼案件范围的指导意见 就将“个人信息保护”归为“网络侵害领域”，要求各地积极稳妥办理。2021 年 6 月，中共中央印发 关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见，首次从中央文件的高度明确个人信息保护公益诉讼的重要性，并要求有关部门及时总结经验进行立法。个人信息保护法最终于 2021 年 8 月通过，其第七十条明确赋予检察机关提起个人信息保护公益诉讼的诉权。为推动该条款落地，最高人民检察院下发 关于贯彻执行个人信息保护法推进个人信息保护公益诉讼检察工作的通知（以下简称 通知），厘定了检察机关应重点保护的个人信息范围，以人脸信息为代表的生物识别信息被置于敏感个人信息之首，也从侧面反映最高人民检察院极高的重视程度15。通知 还明确了个人信息保护公益诉讼的办案流程，要求检察机关积极探索与人民法院、行政机关、社会组织等主体的协作机制。综上，检察机关开展人脸信息保护公益诉讼已兼具法律依据和办案指引。3.检察机关的角色定位有利于职能发挥检察机关作为国家法律监督机关的角色定位以及社会治理重要参与者、积极推动者的功能定位，有助于消弭行政机关在个人信息保护中存在的多头监管、职能交叉等问题，通过督促行政机关履职亦可减少并预防信息泄露给当事人的权益损害。实践中，囿于执法力量短缺和常态化监管欠缺，对互联网平台或公共场所经营者的人脸信息侵权行为，监管部门一般仅在侵权行为发生并产生危害后果时，才会通过责令改正、罚款、没收违法所得等处罚措施实现惩戒。这种事后救济难以弥补信息泄露对个体以及公共利益的侵害。检察机关通过积极参与社会治理，可使行政监管方式由“事后制裁”向“事前预防”“事中干预”转变。对部分潜在侵权行为，根据当事人提供的线索，检察机关可借助专业优势先行现场勘验、调查取证，并依托检务技术判断商家是否构成大范围侵权，并评估对社会公益的损害。检察机关基于研判结果再行发出检察建议或与行政机关开展诉前磋商，一方面可减少行政机关的调查成本，助力其快速监管；另一方面也可倒逼行政机关加大执法力度、推动建章立制，构建个人信息保护的常态化监管机制。（二）开展人脸信息保护公益诉讼的实践优势1.地方人大先行立法支持探索实践检察机关探索个人信息保护公益诉讼远早于个人信息保护法 颁布时间。2021 年 8 月前，全国共有 19 个省、自治区、直辖市人大常委会制定关于加强检察公益诉讼工作的专项地方性法规，其中 14个省、自治区将“个人信息保护”纳入支持检察机关“积极稳妥探索”的范围。通过比对条文，可以发现各地方性法规表述存在一定差异，具体见表 1。根据表 1，10 个地区地方性法规直接使用“个人信息保护”指代该领域，与后期通过的 个人信息保护法 表述一致。另有 8 个地区使用了“互联网侵害公益保护”，具体指代互联网平台和经营者侵害公共利益的行为。人脸信息作为生物识别信息，在互联网消费场景中使用较为普遍，不特定公众遭受商家侵权的可能性较高，自然可归类为该领域所保护对象。消费者人脸信息保护公益诉讼:缘由、理据及规范进路明天如 中华人民共和国英雄烈士保护法 第二十五条、中华人民共和国安全生产法 第七十四条、中华人民共和国军人地位和权益保障法 第六十二条、中华人民共和国未成年人保护法 第一百零六条、中华人民共和国反垄断法 第六十条、中华人民共和国反电信网络诈骗法 第四十七条、中华人民共和国农产品质量安全法 第七十九条和 中华人民共和国妇女权益保障法 第七十七条。通知 明确，根据 个人信息保护法 有关规定，各级检察机关在履行公益诉讼检察职责时应当突出重点、从严把握以下方面：生物识别、宗教信仰、特殊身份、医疗健康、金融账号、行踪轨迹等敏感个人信息应当严格保护；儿童、妇女、残疾人、老年人、军人等特殊群体的个人信息需要特别保护；教育、医疗、就业、养老、消费等重点领域处理的个人信息，以及处理 100 万人以上的大规模个人信息应当重点保护。68还有 2 个地区使用了“大数据安全”，因为海量人脸信息去识别化后即具有基础数据的公共属性，故“大数据安全”也可扩大解释为对人脸信息的保护。辽宁省人民代表大会常务委员会关于加强公益诉讼检察工作的决定 单独规定检察机关可在“涉众型侵害公民隐私”领域开展公益诉讼，人脸信息因关联公民隐私权等人格权益，同样可归为此类。综上，地方立法为检察机关稳妥探索奠定规范基础，亦为 个人信息保护法明确个人信息保护公益诉讼制度先行先试。地方立法还为检察机关探索提供了坚强的制度保障。大部分地方性法规都规定了行政机关、企事业单位、社会组织以及公民在检察机关开展公益诉讼调查取证时的配合义务，并构建了检察机关定期报告制度及彼此间的联合执法检查机制；促成了检察机关与行政机关、监察机关之间的联席会议制度和信息共享机制；细化了检察机关与公安机关的线索移送制度；明确了审判机关对检察机关提起的保全和先予执行申请的及时审查义务。这些机制均为检察机关依法能动履职增添助力。2.检察机关积极能动履职积累经验自 2019 年 9 月多省相继出台有关地方性法规后，3 年多来全国检察机关共办理个人信息保护领域公益诉讼 8361 件16，培树了诸多可借鉴的典型案例，积累了大量可复制的实践经验，生成了部分可推广的优秀机制。最高人民检察院于 2021 年 4 月公布了 11 件个人信息保护公益诉讼典型案例，案件类型丰富、所涉范围多样。既有检察机关督促行政机关加强对手机 APP、实体商家违规收集使用个人信息行为的监管和惩戒，也有对侵犯公民个人信息罪的被告人协同提起民事公益诉讼要求其消除妨害并赔礼道歉，还包括对政府部门未将公民个人信息去标识化处理，进而导致其隐私泄露的信息公开行为进行督促整改。针对行政公益诉讼，检察机关主要通过圆桌磋商或公开听证会与行政监管部门达成共识，再以诉前检察建议明确履职目标。此外，对于行政监管漏洞和社会治理顽疾，检察机关还积极推动行政机关建章立制或联合多部门构建协作机制。例如，江苏省无锡市教育局根据检察机关建议出台 无锡市教育数据暂行管理办法，规范有关主体管理学生个人信息。浙江省温州市鹿城区检察院联合当地公安分局、市场监管局出台关于加强消费领域个人信息保护执法司法协作的若干意见（试行），形成个人信息保护执法司法合力。对于民事和刑事附带民事公益诉讼，检察机关通过刑事追诉和要求被告人承担民事责任的方式维护公共利益。经法院判决，被告人需承消费者人脸信息保护公益诉讼:缘由、理据及规范进路明天参见甘肃、河北、海南、宁夏、新疆、陕西等地人大常委会制定的 关于加强检察公益诉讼工作的决定。本批典型案例共有 6 件行政公益诉讼、2 件民事公益诉讼和 3 件刑事附带民事公益诉讼。其中行政公益诉讼案件涉及教育、市场监管、公安、网信、农业农村等行政机关个人信息监管、政府信息公开问题，涉及快递、医疗机构、校外培训机构等泄露个人信息问题；民事公益诉讼案件包括互联网企业违法违规收集个人信息和非法获取个人信息并进行消费欺诈等问题；刑事附带民事公益诉讼案件涉及通过技术软件、物业服务等不同手段非法获取并交易个人信息问题。如未经用户同意收集并使用个人信息，未明示收集和使用信息的目的、方式、范围，违反必要原则收集无关信息，未采取必要措施防止信息泄露等。参见典型案例“江西省乐安县人民检察院督促规范政府信息公开行政公益诉讼案”。参见典型案例“江苏省无锡市人民检察院督促保护学生个人信息行政公益诉讼案”。参见典型案例“浙江省温州市鹿城区人民检察院督促保护就诊者个人信息行政公益诉讼案”。表 1?地方性法规支持个人信息保护公益诉讼的具体表述对个人信息保护的列举方式个人信息保护个人信息保护、互联网侵害公益保护互联网侵害公益保护、个人信息保护、大数据安全互联网侵害公益保护涉众型侵害公民隐私省、自治区广东、浙江、湖北、河南、陕西云南、宁夏、甘肃广西、河北内蒙古、新疆、海南辽宁69担高额罚金和公益损害赔偿并公开赔礼道歉，此举可切实加大对违法者和全社会的警示力度。在人脸信息保护领域，江门市、苏州市、济南市、杭州市、长春市等地检察机关主动出击，针对房产售楼处违法收集人脸信息、公厕强制“刷脸”取纸、物业擅自使用“刷脸”门禁系统等案件，积极调查取证、固定证据，并通过检务技术确定商家构成违法行为，再借助公开听证和诉前检察建议等方式，化解行政监管职能交叉问题，督促行政机关责令当事人整改17。综上，中央和地方对个人信息保护公益诉讼制度的高度重视，以及检察机关在该领域的深耕细作，为消费领域人脸信息保护公益诉讼的规范化构建奠定坚实基础。三、消费领域人脸信息保护公益诉讼的规范化路径现行检察公益诉讼“4+9”受案范围的法律依据散见于 民事诉讼法 行政诉讼法 和其他各部门法中。最高人民法院、最高人民检察院为便于审理案件及开展公益诉讼检察工作，联合或分别出台了一系列司法解释和司法文件。对于人脸信息保护，最高人民法院专门出台 关于审理使用人脸识别技术处理个人信息相关民事案件适用法律若干问题的规定（法释 2021 15 号），其第十四条规定了个人信息保护公益诉讼的受理要件，最高人民检察院则出台了 通知。这些司法解释和司法文件对规范该领域公益诉讼程序运转发挥了关键作用。但是，实践中仍存在一些疑义，如检察机关对选择开展民事或行政公益诉讼的标准不明确，检察机关、行政机关及人民法院对部分法律适用尚未达成共识以及彼此间的协作机制并不充分。因此，有必要继续规范人脸信息保护公益诉讼制度，具体可从细化诉讼选择标准、凝聚法律适用共识和优化办案协作机制三方面进行。（一）细化诉讼选择标准在消费领域，检察机关提起人脸信息保护民事公益诉讼的法律依据为 个人信息保护法 第七十条和 民事诉讼法 第五十五条，提起行政公益诉讼的依据则仅有前者。无论是消费者明确授权信息收集者收集其人脸信息从而达成民事协议，抑或是商家私自收集构成侵权责任，均成立民事法律关系，当违法行为涉及不特定多数人时，通过民事公益诉讼寻求救济比较适宜。当行政机关因事务繁忙、掌握线索信息不够或履职能力欠缺等原因怠于行使监管职权，进而造成人脸信息被大范围侵害时，则应开展行政公益诉讼。由此可见，民事和行政公益诉讼的路径选择标准并不明确，应予以细化。1.根据侵害主体范围可否明确予以判断民事公益诉讼的被告为侵权行为人，即违法收集、处理不特定多数公众面部信息或导致该信息泄露的经营者。当经营者范围可以明确，即检察机关能够确定人脸信息侵权行为由某个或某几个经营者实施时，再通过公告确认没有其他合法组织提起诉讼，此时可提起民事公益诉讼要求人民法院判决被告停止侵害、赔礼道歉并赔偿相应损失，此举能发挥直接惩戒效果。某些行业领域中的经营团体可能存在习惯性信息侵权行为，导致侵权主体的范围难以明确，也证明该领域行政监管存在明显漏洞，此时检察机关宜通过行政公益诉讼方式开展监督，以检察建议或诉前磋商等方式督促行政机关履行监管职责，发挥辐射效应，可以减轻检察机关和人民法院的诉累。2.根据侵害行为是否构成犯罪及危害结果是否发生予以判断当自然人从事侵犯公民个人信息的行为已触犯刑法并构成犯罪，即该行为已对不特定消费者的人脸信息安全造成严重侵害时，检察机关提起刑事附带民事公益诉讼或直接提起民事公益诉讼较适宜，消费者人脸信息保护公益诉讼:缘由、理据及规范进路明天其中适用最广泛的是 最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释 人民检察院公益诉讼办案规则。70参见典型案例“河北省保定市人民检察院诉李某侵害消费者个人信息和权益民事公益诉讼案”“上海市宝山区人民检察院诉 H 科技有限公司、韩某某等人侵犯公民个人信息刑事附带民事公益诉讼案”。参见 个人信息保护法 第六十九条。参见典型案例“河北省保定市人民检察院诉李某侵害消费者个人信息和权益民事公益诉讼案”。因为侵害行为既遂且造成了危害后果，通过法院裁判可直接要求被告承担侵权损害赔偿责任。若检察机关选择开展行政公益诉讼并督促行政机关进行监管，虽然行政机关作出的行政处罚同样具有惩戒性，但其法律效力和宣示效果都弱于法院判决，因此宜选择民事公益诉讼。若侵害行为尚不构成犯罪且危害结果并未发生，如经营者私自收集人脸信息但未导致泄露，该行为虽违法但尚未触犯刑法，检察机关宜选择行政公益诉讼，通过诉前程序督促行政机关以行政监管促使经营者整改，既可发挥惩罚与教育相结合的功能，对经营者的违法行为予以规制，还可预防大面积信息泄露导致的社会风险，亦可节约有限的司法资源。（二）凝聚法律适用共识因办案理念存在差异且法律规定较为原则，导致检察机关、行政机关和人民法院之间对关涉人脸信息保护公益诉讼的部分法律概念及其适用标准未形成共识，无形中对工作开展造成一定阻碍。因此，亟待凝聚各方对部分法律概念和程序规则的理解适用，促成共识。1.对行政不作为的理解消费领域人脸信息侵权行为具有隐蔽性和无感性双重特征，作为权益受侵害的消费者可能都难以察觉，对行政机关的履职要求更不应过度苛责。当检察机关认定监管部门存在行政不作为时，需综合衡量经营者侵权行为的隐蔽性和监管部门发现案件线索可能性之间的关系。例如，当经营者的服务器架设于国外、侵害行为发生于国外或损害结果尚未发生时，行政机关缺乏获悉违法行为发生的可能性，也就无法积极开展监管。但是，当消费者明确投诉举报后，行政机关仍以不知情或调查难度大等作为理由而不履行职责，则构成实质意义上的行政不作为，此时检察机关应开展行政公益诉讼予以纠偏。2.对举证责任配置的适用民事公益诉讼中，检察机关和被告间的举证责任不能简单按“谁主张、谁举证”原则适用，因为信息侵权行为具有隐蔽性，且损害结果不易估量，检察机关取证难度较大、成本极高。因此，人民法院在审理时宜适用过错推定原则18。若侵权行为人实际掌握关键证据或已将该部分证据损毁、篡改，则检察机关只需承担证明侵权行为存在或危害结果实际发生的事实，由被告承担未违法收集人脸信息或导致其泄露的举证责任。行政公益诉讼则采取举证责任倒置，检察机关同样仅需承担初步证明责任，即证明行政机关的违法行为或行政不作为导致人脸信息遭受经营者的侵害，由被告行政机关承担未违法行政或已履职尽责的证明责任。这样设置较为公平合理。3.对损害赔偿规则的适用民事公益诉讼中，因侵权行为对公共利益造成危害后果的一般需承担侵权损害赔偿责任，但因为不特定公众的人脸信息及相关数据的泄露所造成的损失难以衡量，故判决的赔偿数额也较难确定。个人信息保护法 第六十九条确定了补偿性赔偿规则，即根据公共利益的损失和个人信息处理者因此获得的利益来确定赔偿数额。但对违法收集并处理大量人脸信息但未泄露或致使严重后果的被告，补偿性赔偿规则难以产生惩戒效果，亦难以弥补被侵权人的精神损失。因此，对某些情形探索适用惩罚性赔偿规则实属必要。部分地区检察机关通过查实损害结果并经专家论证，已在民事公益诉讼中提出三倍惩罚性赔偿金请求，最终获法院支持。赔偿规则的适用应根据不同情形相应调整，适用惩罚性赔偿规则亦可充分发挥民事公益诉讼惩治和预防经营者损害公共利益的行为。消费者人脸信息保护公益诉讼:缘由、理据及规范进路明天71参见典型案例“甘肃省平凉市人民检察院督促整治快递单泄露公民个人信息行政公益诉讼案”“江苏省无锡市人民检察院督促保护学生个人信息行政公益诉讼案”。（三）优化办案协作机制检察公益诉讼旨在充分发挥检察机关法律监督职能，纠正损害社会公共利益的违法行为，促进依法行政，制度宗旨决定了检察机关应积极同社会组织、行政机关之间构建协作互助机制，落实“法律监督要树立 双赢多赢共赢 理念，共同推进严格执法和公正司法的要求”。此外，检察机关内部应深入探索实践“四大检察”融合高质量发展新机制。因此，在人脸信息保护公益诉讼中，检察机关应优化监督办案理念，推动内部各部门之间以及与外部主体间构建协作机制。1.检察机关各内设部门之间为适应新时代人民群众对法律监督的需求，检察机关经 2018 年机构改革后已形成“四大检察”融合发展新格局，即要求刑事、民事、行政和公益诉讼检察部门强化沟通协作，建立业务横向衔接机制。行政检察与公益诉讼检察均以维护公民合法权益和促进依法行政为主要目的，业务之间具有同源性和相似性；刑事检察部门办理公诉案件时若发现犯罪嫌疑人的犯罪行为侵犯社会公益，也应一并移送公益诉讼部门，以明确是否可提起刑事附带民事公益诉讼。支持起诉作为民事检察重要职能，公益诉讼部门应多寻求业务指导，以便为社会组织提起人脸信息保护民事公益诉讼提供专业辅助。由此可见，“四大检察”在人脸信息保护公益诉讼中均可发挥重要作用，应加快畅通案卷和证据材料移送及共享渠道，并通过定期开展业务融合培训使各部门干警具备一体化办案思维，融合“四大检察”合力，共同维护人脸信息安全。2.检察机关与社会组织之间消费领域的人脸信息侵权行为广泛存在，若检察机关仅靠个别消费者的举报投诉或主动履职发现违法行为，无疑将错失大部分案件线索。现实中，很多消费者发现权益受损后会主动向消费者权益保护协会、行业协会、工商联等社会组织或人民团体投诉，久而久之，这些组织、团体便掌握了海量线索。检察机关应积极构建同社会组织和人民团体的联络协商机制，常态化获取案件线索，定期召开联席会议，通报个人信息保护公益诉讼的办案情况和优秀案例，也从日常联络中汲取专业知识和工作经验。3.检察机关与行政机关之间上述多起典型案例中，检察机关并未因行政机关监管不及时而直接发出诉前检察建议，而是通过与其召开诉前磋商会或公开听证会以明确履职漏洞，并将前期搜集的事实和证据材料交由行政机关，为其全面履职提供重要参考。为贯彻落实“双赢多赢共赢”理念，检察机关需与行政机关开展全面沟通协作，融合执法司法力量。同时可从检察监督视角为行政机关建章立制提供决策性辅助和合法性审查，形成良性互动，更好助力个人信息保护的源头治理和综合治理。四、结语人脸信息的专属性、不易改变性和可识别性催生了人脸识别技术的诞生及发展，也决定了人脸信息在个人敏感信息中的重要地位。加强消费领域的人脸信息保护可以充分保障自然人的人格权和财产权益，使人脸识别技术在便捷身份认证、提升消费者体验和推动经营者创新的同时不会“反噬”信息安全和社会稳定。检察机关作为社会公共利益的忠诚捍卫者，应当立足 民事诉讼法 个人信息保护法 消费者权益保护法 等法律授予的监督职能，通过准确提起民事公益诉讼或以行政公益诉讼倒逼行政机关积极监管，以检察能动履职不断规范完善人脸信息保护公益诉讼制度，充分保障消费者人脸信息安全。参考文献1孙蔚.售楼处滥用人脸识别猫腻多N.中国消费者报，2021-11-11（3）.消费者人脸信息保护公益诉讼:缘由、理据及规范进路明天722季倩.储户近 200 万巨款不翼而飞人脸识别漏洞成骗子作案工具EB/OL.（2022-07-08）2022-11-01.https：/ 民法典和 个人信息保护法的解释为背景J.当代法学，2022（1）：3-14.5张勇.敏感个人信息的公私法一体化保护J.东方法学，2022（1）：66-78.6范跃红，陈开腾.公厕取纸还需刷脸？杭州滨江：行政公益诉讼诉前检察建议叫停随意人脸识别N.检察日报，2022-06-18（2）.7苏佳伟.人脸识别信息的法律保护与规制J.中州大学学报，2021（4）：41-47.8张宇轩.人脸识别技术下的个人信息保护：以设计保护为进路J.河南理工大学学报（社会科学版），2021（2）：18-24.9周一，谷莺.人脸信息识别视阈下个人信息安全行政公益诉讼的实践与发展J.上海法学研究，2022（5）：161-167.10蒋都都，杨解君.大数据时代的信息公益诉讼探讨：以公众的个人信息保护为聚焦J.广西社会科学，2019（5）：107-115.11张新宝，赖成宇.个人信息保护公益诉讼制度的理解与适用J.国家检察官学院学报，2021（5）：55-74.12薛天涵.个人信息保护公益诉讼制度的法理展开J.法律适用，2021（8）：155-164.13袁泉，王思庆.个人信息分类保护制度及其体系研究J.江西社会科学，2020（7）：192-200.14刘家璞，王子健.检察公益诉讼介入互联网个人信息保护的路径和措施J.中国检察官，2021（9）：54-57.15闫晶晶.个人信息保护纳入检察公益诉讼法定领域N.检察日报，2021-08-22（1）.16史邵丹，张子璇.2019 年以来检察机关办理个人信息保护领域公益诉讼案件 8361 件N.检察日报，2022-11-10（1）.17卢志坚，王金艳.售楼处，看房人被“无感抓拍”检察公益诉讼剑指非法采集人脸信息N.检察日报，2021-03-18（4）.18张龙，徐文瑶.个人信息保护领域检察公益诉讼的适用J.河南财经政法大学学报，2021（4）：130-142.责任编辑唐颖菲消费者人脸信息保护公益诉讼:缘由、理据及规范进路明天73