我国养老保险体系建设的注意力变迁--基于1951-2022年养老保险政策的共词分析.pdf

辽宁行政学院学报政府社会管理我国养老保险体系建设的注意力变迁基于1 9 5 1 一2 0 2 2 年养老保险政策的共词分析谢金芳（中共临海市委党校，浙江临海3 1 7 0 0 0）摘要养老保险是保障老年群体收入安全、消除贫困和社会不平等问题的有效手段。以1951一2 0 2 2 年中央层面发布的3 3 8 个养老保险政策文件为研究样本，运用共词和聚类分析方法研究我国养老保险体系建设的注意力变迁历程与逻辑，发现我国养老保险体系建设经历了“国家一企业一村集体”养老保障阶段、“统账结合”基本养老保险主导阶段和多支柱养老保险体系自主创新阶段。从变迁逻辑看，中央政府在责任主体、基金管理、覆盖群体、统筹层次、内容结构、体制结构六个方面的注意力导向均呈现出显著差异。未来我国养老保险体系建设的优化之路在于：完善多主体协同机制，推动技术赋能养老保险体系建设，提升养老保险政策工具的综合效力，在养老保险制度设计上充分考虑群体公平和区域间公平。关键词养老保险体系；注意力；变迁历程；变迁逻辑；政策文本中图分类号F842.67文献标识码A文章编号1 0 0 8-4 0 5 3(2 0 2 3)0 4-0 0 7 7-0 8我国养老保险制度取得的成就和存在的问一、文献回顾及问题提出党的二十大报告明确提出：“健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、安全规范、可持续的多层次社会保障体系。”叫养老保险是我国社会保障体系的重要组成部分，是积极应对人口老龄化最基础的制度安排，是保障老年群体收入安全、消除贫困和社会不平等问题的有效手段。我国养老保险制度建设始于新中国成立之初，此后一直在探索中改革,在改革中发展和完善，整体上实现了从“国家一单位”保障到“国家一社会”保障的转型，基本实现了广覆盖和普惠的制度目标,取得了举世瞩目的成就，但依然面临诸多考验，如隐性债务与转制成本高2、商业养老保险与养老服务割裂3、养老金制度与个人生命周期不匹配引发代际不公平 4、养老保险立法不统一且层次低5、多支柱养老保险体系发展不完善等。题背后都隐藏着深刻的历史和现实原因。回顾我国养老保险体系建设注意力变迁的历史沿革，并分析其变迁逻辑，将问题性与历史性、时代性相结合，有利于总结经验并优化当前养老保险体系。目前,学术界主要从四个方面研究养老保险发展历程。一是基于不同理论视角分析养老保险变迁，包括间断平衡理论、路径依赖与路径创造理论7、耗散结构理论8 等。二是对不同群体养老保险制度的独立分析，如机关事业单位养老保险改革、城乡居民养老保险政策变迁的间断转换与增量平衡 9、中美公务员养老制度变迁的对比 1 0 等。三是分析养老保险要素的变迁，如统筹层次变迁、养老保险收支与老龄化的重心演进 1 2。四是分析养老保险的经济社会效应，如个税递延型商业养老保险的福利效应 3、经济效应 1 4 显著。已有研究基本呈现了养老保险的发展历程，但未能精准呈现政府注意力变迁。作者简介谢金芳（1 9 8 8 一），女，中共临海市委党校教育科讲师。基金项目浙江省社会科学联合会研究课题“共同富裕背景下非营利组织嵌入社区居家养老服务福利治理研究一一基于浙江省案例的分析(2 0 2 2 N144)。77辽宁行政学院学报政府社会管理注意力是一种比较稀缺的资源，体现了决策主体的能动性和决策环境的情境性，其变迁是决策者选择性关注一些呕须解决的问题或具有深远价值的议题而忽略其他事项的过程。用于解决养老问题的资源是有限的，而不同历史时期面临的现实情境和考验不同，养老保险体系建设的注意力和目标导向也不相同。养老保险作为公共或准公共产品，需要政府制定政策推动养老保险体系建设。在一系列复杂的养老保险问题中,只有那些得到密切关注的问题，才能进人政策议程、形成政策文件。因此，公共政策呈现了政府注意力的配置及分布状态。政府对养老保险关注点和聚焦点的变迁反映了政策资源、价值理念以及注意力分配的变过程和规律。因此,本研究对1 9 5 1 一2 0 2 2年的养老保险政策进行共词和聚类分析，全面透视我国养老保险体系建设的注意力变迁，试图厘清我国养老保险体系建设的优化方向。二、我国养老保险体系建设的注意力变迁历程随着人口老龄化的发展，政府对养老保险的关注度越来越高。本研究从北大法宝网收集了1951一2 0 2 2 年中央层面发布的3 3 8 个养老保险政策作为研究样本，筛选原则为：一是中央层面发布的养老保险政策，二是政策内容以养老保险为主题，三是政策类型包括通知、办法、规定、条例等，排除批复、批示和函。共词分析包括主题词共现、标题词共现、关键词共现3 种方法，本研究选取关键词共现的方法研究我国养老保险体系建设的注意力变迁。首先，使用Python软件提取不同阶段的高频关键词,并将每一年度的政策文本以句子为单元进行分割，构建网络语义共现矩阵。其次,在SPSS23.0软件中导人共现矩阵，通过聚类分析生成关键词聚类图谱。最后，归纳关键词词簇，通过词簇确定不同阶段养老保险注意力聚焦点。通过梳理1 9 5 1 2 0 2 2 年1 9 9 1 年，关于企业职工养老保险制度改革的决定出台，此后工人和职员统称为“职工”。农村人民公社工作条例（修正草案）第三十六条明确规定：生产队可以从可分配的总收人中，扣留一定数量的公益金，作为社会保险和集体福利事业的费用。生产队对于生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾的社员，遭到不幸事故、生活发生困难的社员，经过社员大会讨论和同意，实行供给或者给以补助。对于生活有困难的烈士家属、军人家属和残废军人，应该给以适当的优待。对于家庭人口多劳动力少的社员，生产队应该根据他们的劳动能力，适当安排他们的工作，让他们能够增加收入，除此以外，经过社员大会讨论和同意，也可以给他们必要的补助。这些供给和补助的部分，从公益金内开支。对于因公负伤的社员的补助，对于因公死亡的社员的家庭的抚恤，也都从公益金内开支。78中央层面的养老保险政策文本，我国养老保险体系建设的历史沿革可以划分为三个阶段：“国家一企业一村集体”养老保障阶段（1 9 5 1 一1 9 8 4 年）、“统账结合”基本养老保险主导阶段（1 9 8 5 一2 0 1 5年）、多支柱养老保险体系自主创新阶段（2 0 1 6 一2022年）。（一）“国家一企业一村集体”养老保障阶段(19511984 年)新中国成立后，推进工业化成为国家战略，建立完整的工业体系是维持政治稳定的前提，此时养老保险制度主要是为了配套工业化发展。从这一阶段的政策文本中提取了2 2 个高频关键词（见图1），研究显示该阶段我国养老保险的注意力焦点为企业工人和职员养老保障、国家机关单位养老保障、农村特困群体养老保障。一是企业和国家承担企业工人、职员养老保险。1 9 5 1 年，中华人民共和国劳动保险条例规定了国营、公私合营、私营及合作社经营的工厂、矿场的工人和职员的养老待遇。1 9 5 7 年，国务院颁布的关于工人、职员退休处理的暂行规定明确了企业、机关、团体的工人、职员的养老待遇标准，规定由企业和政府统一筹集、支付养老金。此时的养老保险内嵌于劳动保险，劳动保险费由企业负担，而城镇企业具有国家属性，农村社队企业具有集体属性，企业承担也体现了国家和集体责任。二是国家包揽机关事业单位人员的养老事宜。1 9 5 5 年，国务院颁布的关于国家机关工作人员退休处理暂行办法明确了机关事业单位职工的退休养老经费完全来源于国家财政拨款。三是在农村建立了五保供养制度和公益金制度。农业合作化之后，农村养老责任主要由村集体负担，并针对寡孤独的社员实行五保供养制度。部分农村依托生产队公益金实行初级的农民退休养老制度。这一阶段我国养老保险体系最显著的特征是施行“国家一企业一村集体”保障的非缴费型养老保险。城镇养老保障属于完全国家责任，而农村养辽宁行政学院学报中华全国总工会集体劳动保险12工会组织18保险金21调剂金13退职10法规22待遇16直系亲属19救济费17企业6养老补助费2职员5工龄15劳动保险3工人4退休9标准工资20国家机关8退休费14工作年限7五保供养11图1 11951一1 9 8 4 年我国养老保险关键词矩阵聚类分析图谱老则依赖村集体，国家责任缺位，养老保险体系形成了群体分割、城乡分割的二元格局。由于养老资源有限,总体上是一种生存型、单一支柱的基本养老保险体系，而且城镇只覆盖了机关工作人员、企业工人和职员群体，广大农村地区的养老保障只覆盖了小部分特殊困难群体。（二）“统账结合”基本养老保险主导阶段(19852015 年)作为经济体制与劳动制度配套政策的基本养老保险制度改革开启了我国现代意义上的养老保险制度探索1 1 5。从这一阶段的政策文本中提取了23个高频关键词（见图2）,研究显示该阶段我国养老保险的注意力聚焦在五个方面。一是企业职工基本养老保险改革。1 9 8 6 年,国务院颁布的国营企业实行劳动合同制暂行规定提出，企业缴纳的养老金比例为劳动合同制工人工资总额的15%左右，劳动合同制工人缴纳的养老金不超过本人标准工资的3%，由此揭开了养老保险社会化改革的序幕。二是探索“统账结合”模式。1 9 9 3年，国务院提出实施社会统筹账户和个人账户相结合的基本养老保险制度。2 0 0 0 一2 0 0 6 年,经过“新农保”实行个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资结构。此时农村养老保险个人账户的个人缴费比例为5 0%以上，集体补助比例不超过5 0%，国家通过让利、让税体现责任。后因该制度无法有效解决实际问题、缺乏统筹共济属性、贬值风险较高而清理整顿。政府社会管理051101企业工人和职员养老保险保障木-国家机关单位养老保障不农村特困群体养老保障个1不断调整，企业职工基本养老保险缴费比例定为20%，其中个人缴费比例调整为8%，社会统筹账户与个人账户分账管理。三是机关事业单位基本养老保险走向“并轨”。机关事业单位免费型养老金制度从计划经济时期一直延续至2 0 1 4 年，因待遇优厚、公费保障而广受争议。2 0 1 5 年，国务院正式发布关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定，机关事业单位与企业的基本养老保险标准逐渐统一,结束“双轨”模式。四是“新农保”与“城居保”合并为城乡居民基本养老保险。1 9 9 2 年，国务院规定为农村参保者建立个人账户，1 9 9 9 年，该项业务清理整顿，经历了1 0年制度缺失。2 0 0 9 年，国务院试点“新农保”；2 0 1 1年，国务院试点“城居保”；2 0 1 4 年，国务院将“新农保”和“城居保”合并为城乡居民基本养老保险，自此，我国养老保险从城乡二元分割走向城乡一体化。五是探索发展个人养老保险第二支柱。1 9 9 1年，国务院颁布的关于企业职工养老保险制度改革的决定提出，逐步建立起基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度。2 0 0 4 年，企业年金试行办法发布，我国79152025辽宁行政学院学报政府社会管理0城乡居民基本养老保险7养老保险关系转移接续17待遇水平14个人账户2集体补助6政府补贴5覆盖面10新型农村社会养老保险18城镇居民社会养老保险19反向抵押养老保险20企业年金3职业年金16补充养老保险11试点8养老保险基金9参保21企业职工基本养老保险一省级统筹4机关事业单位基本养老保险12行业统筹13财政补贴23养老保险费22社会统筹与个人账户相结合15图2 1 9 8 5 2 0 1 5 年我国养老保险关键词矩阵聚类分析图谱开始了企业年金制度的探索，但企业年金的覆盖率一直较低。职业年金是我国机关事业单位工作人员的补充养老保险制度，该制度的初衷是作为配套制度规避机关事业单位工作人员养老保险制度“并轨 风险。因此,职业年金与机关事业单位工作人员养老保险制度“并轨 改革几乎同步进行并全面推广。前期试点阶段职业年金仅覆盖5 个省市。2 0 1 5 年国务院办公厅发布的关于印发机关事业单位职业年金办法的通知明确规定，2 0 1 4 年10月1 日起实施职业年金制度，在制度上保障了职业年金全覆盖。这一阶段伴随着市场经济体制改革和国有企业改革，政府在养老保险领域的注意力聚焦于企业职工养老保险改革、“统账结合”制度、机关2 0 0 7 年，劳动和社会保障部、财政部印发关于推进企业职工基本养老保险省级统筹有关问题的通知，规定省级统筹要实现“六统一”,即制度和政策、费率和费基、计发办法和统筹项目、基金调度、预算管理、经办业务流程统一。2 0 0 9 年，所有省份均建立起省级统筹制度，经多次改革，直到2 0 2 0 年末才实现了“统收统支”意义上的省级统筹。80510事业单位养老保险并轨、城乡居民养老保险、第二支柱养老保险，基本实现了目标群体全覆盖。养老保险责任主体转变为“国家+企业+个人+村集体”，责任边界趋于合理；基金管理从社会统筹转变为“统账结合”；统筹层次从县市统筹向省级统筹过渡，2 0 0 9 年，所有省份均建立起省级统筹制度；养老保险体制结构从城乡二元分割转变为一体化发展。（三）多支柱养老保险体系自主创新阶段(20162022 年)2016年以前的改革已经塑造了我国养老保险体系的基本格局。从这一阶段的政策文本中提取了2 2 个高频关键词（见图3），研究显示该阶段我国养老保险的注意力聚焦于统筹层次、养老15城乡居民基本养老保险改革第二支柱养老保险发展个1机关事业单位与企业职工基本养老保险并轨一20统账结合1251辽宁行政学院学报政府社会管理保险第一支柱和第二支柱缴费标准及待遇标准优化、第三支柱的个人商业养老保险试点。因此，多支柱养老保险体系自主创新是该阶段的最显著特征。一是提高养老保险统筹层次。2 0 1 8 年，国务院发文规定了企业职工基本养老保险基金实行中央调剂制度。2 0 2 1 年，国务院办公厅发布的关于印发企业职工基本养老保险全国统筹制度实施方案的通知明确规定，2 0 2 2 年1 月1 日起正式实施企业职工基本养老保险全国统筹。但现阶段仍是以省级统收统支为基础、以基金调剂为核心的初级形式的全国统筹，真正实现“统收统支”意义上的全国统筹将是一个长期的“动态过程 1 6。二是作为第一支柱的基本养老保险要素改革，如缴费比例趋于合理、待遇标准不断提高、基金管理方式不断完善等。不断提高各个群体的养老保险待遇标准，如连续多年按照5%10%的比例提高企业职工和机关事业单位人员基本养老金待遇水平。三是作为第二支柱的企业年金覆盖面迅速扩大、职业年金要素更加完善。2018年，我国在修订和完善试点政策的基础上，正式施行企业年金办法，降低了企业年金建立的门槛条件，完善了缴费标准、投资收益、待遇领取等制度。自此，我国企业年金覆盖群体迅速扩大。2 0 2 0 年，人力资源和社会保障部发布关于调整年金基金投资范围的通知，进一步调整了基金的投资比例和投资市场。四是作为第三支柱的个人商业养老保险不断发展。2 0 1 8 年，财政部联合多部门印发了关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知，规定以“收益稳健、长期锁定、终身领取、精算平衡”为原则开发税延养老保险产品，开展“免一免一征”（EET)模式税收优惠政策助力个人养老投资。2 0 2 2 年，人力资源和社会保障部联合多部门印发个人养老金实施办法，鼓励个人自主选择购买符合规定的金融产品，按照国家有关规定享受税收优惠政策。同时，我国通过试点不断丰富个人商业型养老保险形式，如“以房养老”商业型的长期护理保险、专属商业养老保险等。这一阶段我国养老保险发展从基本养老保险主导转向多支柱养老保险体系。新增了市场责0职业年金1养老保险关系转移接续13待遇标准7企业职工基本养老保险12省级统筹18覆盖面6企业年金2缴费比例14参保15产品要素5城乡居民养老保险21事业单位8财政补助16中人22商业养老保险10保险公司20老龄化9养老保险机构11个人税收递延型商业养老保险4试点3投资19提高统筹层次17图3 2 0 1 6 2 0 2 2 年我国养老保险关键词矩阵聚类分析图谱510养老保险统筹层次提高第二支柱：企业年金覆盖范围扩大，职业年金要素改革个1！11一15第一支柱：基本养老保险要素改革第三支柱：个人商业养老保险发展202581辽宁行政学院学报政府社会管理任主体，强化企业和个人责任；在“统账结合”的基础上保障养老保险基金投资收益；统筹层次逐渐提高，实现了初级形式的全国统筹；养老保险第二、第三支柱覆盖面不断扩大，这也是未来我国养老保险发展的注意力焦点所在。三、我国养老保险体系建设的注意力变迁逻辑在我国养老保险体系建设过程中,政府的注意力变迁主要体现在六个方面：责任主体、基金管理、覆盖群体、统筹层次、内容结构和体制结构,并且六个方面之间呈现较强的逻辑关系。由于养老保险体系建设本身具有复杂性和不确定性，每个阶段的注意力焦点之间不是简单的替代关系，而是一个新旧制度之间此消彼长、新旧关联的过程（见图4）。（一）责任主体与基金管理：从单一主体到多元主体、从社会统筹到“统账结合”我国养老保险责任主体由国家或村集体单一主体转向国家、企业/单位、市场、村集体、个人多主体责任共担。养老保险基金管理由社会统筹账户转变为“统账结合”,既体现了养老风险共担，又尊重了个人能力差异。1 9 5 1 一1 9 8 4 年，国家建立社会统筹账户并承担所有费用。城镇企业为国有属性，虽然缴费但也相当于国家承担，主要目的是解除工人后顾之忧以发展工业经济；农村社队企业为集体属性，相当于村集体承担养老保障。自1 9 8 5 年起，为了与市场经济发展相配套，政府率先改革国有企业养老保险制度，国家责任缩减，企业和个人责任增加，以企业缴费为主、个人缴费为辅，并实行“统账结合”模式。2 0 1 6 一2022年，我国不断调整养老保险的缴费比例、责任边界，既要保障养老待遇，又要符合企业发展规律，并且进一步优化“统账结合”模式。需要注意的是，我国基本养老保险“统账结合”模式建立的过程，也是从现收现付制转向现收现付制与基金积累制相结合的混合模式的过程，在此过程中无法回避隐性债务问题，个人账户“空账 问题凸显。2 0 1 5 年，个人账户累计记账额达4 7 1 4 4 亿元，同期基金累计结余为3 5 3 4 5亿元，计有1 1 7 9 9 亿元的差额 1 7。基本养老保险中的个人账户作为一种公共或准公共物品，无论如何发展，一般性财政收入都是养老保险资金缺口的最终支付者。2 0 0 3 一2 0 2 1 年，全国企业职工基本养老保险收入构成中,财政补贴平均占比为16.59%。2 0 1 1 一2 0 2 1 年，城乡居民基本养老保险收人构成中，财政补贴平均占比为6 9.2 7%。企业职工和城乡居民是最庞大的参保群体，长远来看，人口老龄化带来的财政支付压力比较大。如何有效化解财政压力、促进养老保险可持续发展，将是未来政府的注意力焦点所在。(二)覆盖面与统筹层次：从个别群体到全覆盖、从县市统筹到全国统筹新时期养老保险覆盖面不断扩大，统筹层次经历了“县市统筹一省级统筹一初级形式的全国统筹”的变迁，并且正在完善全国统筹制度。1 9 5 1 一1984年，养老保险覆盖群体包括机关事业单位工作人员、国有企业和集体企业职工及部分特殊困难群体。1 9 8 5 一2 0 1 5 年，养老保险覆盖了民企员工、城乡居民、非正规就业人员等，建立县市统筹制度，并逐渐向省级统筹过渡。2 0 1 6 年后，养老保险覆盖了灵活就业人员和新业态从业人员，从政策上推进全国统筹，但目前仍是以中央调剂金为核心的初级形式的全国统筹，这与顶层设计的缺失 1 8、行政体制的“块块管辖”、债务压力以及中央与地方政府间事权与财政支出责任划分不到位密切相关 1 9。此外，由于人口老龄化,实际缴费人数将会呈下降趋势，而养老金领取人数逐年上升，老龄人口抚养压力较大。1 5 5 9 岁人口中,养老保险缴费人数将由2 0 1 7 年的3.4 9 亿人降低到2050年的2.8 8 亿人；6 0 岁及以上人口中，养老保险金领取人数将由2 0 1 7 年的1.5 6 亿人增加到2050年的4.1 5 亿人。从缴费总额和支出总额来看，不管是企业职工基本养老保险，还是城乡居民基本养老保险，支出费用一直高于保费收入，改革前的参保人员未建立个人账户，不存在基金积累，但在改革前的现收现付制下又已经积累了未来养老金权益。在转轨过程中，这部分养老金权益，即原制度下的全部或部分隐性债务将变得显性化，也是我国基本养老保险制度的转轨成本。数据来源：作者根据财政部公布的2 0 0 3 一2 0 2 1 年全国社会保险基金决算表计算得出。数据来源：作者根据财政部公布的2 0 1 1 一2 0 2 1 年全国社会保险基金决算表计算得出。数据来源：浙江大学人口大数据与政策仿真工作坊测算。82辽宁行政学院学报政府社会管理19511984 年国家责任企业/机关事业单位主体村集体个人/家庭市场基金社会统筹账户管理统账结合县市统筹统筹省级统筹层次初级形式的全国统筹机关事业单位企业职工覆盖农村居民群体城镇居民灵活就业人员新业态从业人员基本养老保险内容企业/职业年金结构个人商业养老保险体制城乡二元结构城乡一体化图4 1 9 5 1 一2 0 2 2 年我国养老保险体系建设的注意力变迁逻辑依靠高额财政补贴才能实现结余。企业职工基本养老保险的财政补贴从2 0 0 3 年的6 2 8 亿元增至2021年的6 6 1 3 亿元，增加了近1 0 倍。因此，完善全国统筹制度、提高财政支付能力和妥善应对抚养压力必将成为未来一段时间关注的重点和难点。（三)养老支柱与体制结构：从单一支柱到多支柱、从二元割裂到一体化发展养老保险由单一支柱转向多支柱，体制结构由二元割裂转向一体化发展。1 9 5 1 一1 9 8 4 年，“国家一企业一村集体”养老保障时期是单一支柱的国家大包大揽的强制性养老保障。但农村养老完全依赖于村集体，城乡二元分割非常明显。1 9 8 5 一2015年，企业和机关事业单位的基本养老保险走向“并轨”。2 0 0 4 年，企业年金试行办法的颁布19852015 年缴费比例完善标志着我国开始探索企业年金制度，鼓励有条件的企业建立企业年金；2 0 1 8 年，企业年金制度正式建立，相关要素改革持续推进，覆盖面迅速扩大。作为机关事业单位养老保险制度改革的配套措施，在国家强制下，职业年金于2 0 1 5 年实现了全覆盖。2 0 1 4 年，“新农保和“城居保”合并为城乡居民养老保险，完成了城乡一体化。2 0 1 8 年,我国开启了第三支柱养老保险体系的初步探索，鼓励个人购买商业养老保险。但就目前而言，我国养老保险体系仍表现为三支柱结构失衡，强制性基本养老保险占主导地位，企业/职业年金和个人商业养老保险未能得到充分发展。引人商业养老保险是多支柱养老保险发展的关键，未来政府应注意规范引导商业养老保险发展，充分激发商业养老保险市场活力。20162022 年数据来源：作者根据财政部公布的2 0 0 3 一2 0 2 1 年全国社会保险基金决算表计算得出。83辽宁行政学院学报政府社会管理5林俏.机关事业单位与企业养老保险并轨法律对策研四、结论与讨论决策者的注意力分配取决于决策主体的能动性和决策环境的情境性。其变迁不仅为养老保险体系研究提供了一个新的理论视角，也为我国养老保险体系建设提出了优化路径。一是进一步完善养老保险体系的多主体协同机制，促进多支柱养老保险体系平衡发展并注意政府与市场之间关系的合理调整，引导市场主体参与设计商业养老保险产品。二是进一步推动技术赋能养老保险体系建设。通过数字赋能促进全国统筹实现“统收统支”,增强风险抵御能力,缓解财政压力。通过数字赋能提升养老保险基金管理水平，促进养老保险基金保值增值。三是提升养老保险政策工具的综合效力,增加法律规范、市场参与、风险防范、养老保险与养老服务融合等工具的使用频次，联合相关部门制定并落实相应的配套措施，促进政策目标实现。四是养老保险制度设计应充分考虑群体公平和区域公平，规避群体分化和区域割裂，同时尊重特殊群体和特殊区域的差异性。参考文献：1习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗一一在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告 M.北京：人民出版社,2 0 2 2:4 8.2张箫箫.我国养老金隐性债务规模测算一一基于开放系统概念的实证研究 J.地方财政研究，2 0 1 9(2）：8 1-89.3胡秋明，高凯.混合组织治理机制下商业养老保险与养老服务融合发展研究 J.社会保障评论，2 0 2 0（4)：19-37.4 鲁全.养老保险制度中几个重要“年限”问题研究基于生命周期的视角 J.社会科学战线，2 0 2 0(1 2)：2 2 1-228.究 J.当代经济管理,2 0 1 8(2):9 2-9 7.6邓智平.路径依赖、政策扩散与国家自主性一一中国养老保险制度变迁的逻辑 J.学术研究，2 0 1 4(1 0)：3 8-44.715封铁英，高鑫.路径依赖与路径创造：中国养老保险制度变迁逻辑 J.经济社会体制比较，2 0 2 0（5）：5 8-67.8王翠琴，李林，薛惠元.城镇职工基本养老保险系统有序性分析：1 9 9 8 2 0 1 8 二元征收和费率调整下基于耗散结构理论的测度 J.经济体制改革，2 0 2 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