融资租赁视角下闲置宅基地城乡合作建房法治路径研究.pdf

一、城乡合作建房必要性研究宅基地是中国农村人口赖以生存与发展的多功能复合空间，农村闲置宅基地的盘活利用，不仅能唤醒大量“沉睡”的土地资产，还为城乡融合发展提供用地保障。然而，就目前而言，农村中仍有不少的宅基地及农房处于闲置、荒废的状态，处于一种低效利用中。基于此，为了能够促进闲置宅基地利用率的提高，我国在这方面给予了政策上的激励。试点地区和非试点地区均开展了对闲置宅基地的盘活，通过“宅基地的有偿退出以及宅基地使用权的出租、入股、合作等流转方式，均在一定程度上促进宅基地的盘活利用，但效果依旧不显著：非试点地区因不得在本集体经济组织之外流转宅基地，因此盘活模式仅限于内部流转或有偿退出，将收回的宅基地转化为建设经营用地上市交易”。此外，无论试点地区抑或非试点地区，宅基地利用率还会受地缘环境、农户乡土情结、法律法规滞后性等因素影响。具体可以表现在：1.关于退出意愿问题国家允许以宅基地有偿退出的模式来盘活闲置宅基地，但是在具体实践中，关于如何退出、如何制定补偿机制等后续性问题并没有制定相关指导性文件，以及在具体的实践中各个地区颁布的地区政策、规章制度、地方性文件大都以原则性表述为主，为了维护自身原有利益，农户退出的意愿会大打折扣。除此之外，原有家族的根基、落叶归根等传统风俗习惯的影响也会抑制农户退出的意愿，从一定程度上来说这种影响更为长久。2.关于合同效力问题以及期限问题以宅基地使用权出租来盘活，实则上是对宅基地使用权上的部分权能在一定期限内的让渡。但是，因双方（农户方和城镇方）之间签订的租赁合同，所以该合同要受到民法典第七百零五条“租赁期限不得超过二十年，超过二十年的，超过部分无效的”约束。租赁合同时间上的限制，使得租赁双方在长期租赁期间内需要多次签订合同才能保证合同有效性；这不利于合同双方当事人法律关系的稳定。3.关于农户权益保护的问题不少地区都通过宅基地使用权抵押的方式来盘活闲置宅基地，将宅基地使用权和住房所有权一同抵押给债权人（该主体通常为银行等金融机构），使用权人获得部分融资资金；虽说该模式可以缓解农户贷款难贷款贵的问题，但是对于农户来说意味着农房被强制执行的风险增大。此种盘活模式下，宅基地使用权以及农房处于一种极不稳定的状态，可能会存在因农宅被强制执行后无法再次申请宅基地，也无法得到城镇住房体系的保障的现实问题，对抵押物的处置后的风险补偿能力不足更是将农户权益处于风险之中。一方面，在当农户经营不善或者无法偿还债务时对抵押物的处置会直接影响农户的权益；另一方面，金融机构与农户之间事实上的不平等亦会催生出更多纠纷。上述可以看出，我国宅基地改革进入瓶颈期。鉴于此，如何在试点地区和非试点区寻找一个杠杆，既可以在试点地区通过多元灵活的方式促进闲置宅基地盘活，在宅基地上创造价值，又可以有效盘活非试点地区的宅基地，这是目前亟待解决的问题。因此，在城乡融合与三产融合背景下，有必要开辟一条以融资租赁为视角的城乡共建共享法治路径，从而带动城乡要素流动，促进城乡共同富裕。二、构建农村闲置宅基地城乡合作建房法治路径1.城乡合作建房的主体范围农户方、城镇方二者是构建融资租赁视角下城乡合作建房的主要主体。对于农户方来说，满足具有融资租赁视角下闲置宅基地城乡合作建房法治路径研究邹怡文作者单位：浙江农林大学2022 年浙江农林大学校级创新创业项目结项论文，项目名称：宅基地三权分置视角下城乡居民合作建房法治路径研究202French court法苑闲置宅基地的条件即可；对于城镇方来说，借鉴于宅基地使用权出租的主体范围，其可适用于较为宽泛的社会主体；包括：社会资本、企业、城镇居民、返乡创新创业人员等成员。但在各地区具体实践中，可以对主体进入的门槛做具体的规定。2.融资租赁下城乡合作建房的模式及利益分配机制融资租赁是指出租人根据承租人(用户)的请求，与第三方（供货商）订立供货合同，根据此合同，出租人出资向供货商购买承租人选定的设备。同时，出租人与承租人订立一项租赁合同，并向承租人收取一定的租金。本小组将借鉴融资租赁的形式，将城乡合建分为居住型和商业型两种模式。（1）居住型城乡合作建房模式在居住型模式中，由具有在农村居住需求的城市方提供建房预付资金，农户根据城市方需求与第三方签订承揽合同并在宅基地上建房，建成房屋所有权归属农户，城市一方与农户订立融资租赁合同之后以此享有该房屋的居住权，期间产生的租金与城镇居民事前向农户方预付的建房资金相抵。那么，关于预付建房资金能抵消多少租金，则取决于双方在租赁合同中约定的租赁期限。如果城镇方提前解除合同，导致租赁期间短于约定期限，预付资金不予退还；如果租赁期限过期导致预付建房资金不足以抵消租金，则根据合同中原定的租金计算方式继续支付租金。该模式适用于“个人与个人”之间，往往存在于有闲置宅基地的农户与对农房有居住生活需求的城镇居民之间。对于城镇方来说，在与农户方之间签订“融资租赁合同”后即可以获得对农房的使用权（居住权），在期限内城镇居民可以下乡居住生活；并且该期限并不受法律规定的二十年租赁期限的限制，而是由双方协商确定；这是该模式下城镇方居民所享有的利益。对于农户方来说，一方面农户可以利用城镇居民所交付的预付资金来装修、改建自己的农房从而获得新的农房，另一方面农户依旧可以在原有的农房进行居住生活而不需要退出。（2）商业经营型城乡合作建房模式 第二种模式为商业型，由具有在农村商业发展需求的城市方提供建房预付资金，农户根据城市方需求与第三方签订承揽合同并在宅基地上建房，建成房屋所有权归属农户，城市一方与农户订立融资租赁合同之后以此享有该房屋的使用权；农户可以选择以租金作为债权入股的方式获得分红，或者直接选择收取租金，租金的支付按照租赁合同约定的方式履行，若一方违约，则按照合同中约定的方式承担违约责任。不同于“居住型”城乡合建模式，“商业经营型”城乡合建模式的利益分配则相对复杂。具体来说表现在：城镇方在与农户方签订“融资租赁合同”后获得对农房约定期限的使用权，城镇方可以利用该闲置农房进行商业开发活动，例如开展农家乐、民宿、发展休闲文化产业等，获得收入。城镇方事先所交付的预付资金被视为是一种“商业投资”。对于农户方而言，农户在可以获得崭新的农房用于居住的同时，也可以将城镇方在租赁期限内应当缴纳的租金转换成股份；农户对享有的股份份额则按照农户原本应收入的租金份额与城镇方所出资金的比例计算，以“入股分红的方式”参与到城镇方的商业经营活动中。3.农户居住权的法律保障研究在“融资租赁视角下城乡合建”的宅基地改革下闲置宅基地和农房的财产功能得到充分的发挥，但是对宅基地的居住功能的保障依旧至关重要。所以，如何在改革的新路径下充分保障农户居住权是本文研究内容的重要组成部分。（1）为农户方设置“融资租赁的担保（保障）权利”“融资租赁”具有担保的功能，为了保障农户方的权益，发挥其担保功能具有现实意义。对于“居住型”城乡合建模式，可以为农户方设立担保权利，当预付款显著不足以支付租金时，农户方有权要求城镇方为其提供可供担保的抵押物；对于“商业经营型”城乡合建模式来说，农户将租金转变成入股分红这一更具长久效益的分配方式，但商业经营本身所具有的市场风险是不可避图一“居住型”城乡合建模式图二“商业经营型”城乡合建模式203 7月刊 2023Shanghai Business免的。为此，有必要在双方签订融资租赁合同时签订附加条件合同。如此一来，当城镇方经营不善或其他原因致使农户按比例所分得的收入小于期限内租金的数额，则农户方有权要求城镇方以租金的形式支付剩余分红或者将资本方股权拍卖、变卖。（2）充分确立城乡合建模式下农民的主体地位在“融资租赁视角下的城乡合作建房”模式下，农户方不需要退出自己的农房，依旧可以在原有农房下进行日常生活。因此，在推进农户方和城镇方合作建房的过程中，需要保障农民的知情权、参与权、决策权；让农民真正地融入房屋共建共享的活动之中并鼓励农民积极行使对城镇方所享有的债权权利。（3）开展、落实确权和产权登记宅基地制度改革中，农户与村集体组织以及农户与城镇方之间都存在密切联系。因此，要保障农民的居住权益，首先将要分别理清二者之间的关系。从农户和村集体的关系出发，在“三权分置”的大背景下，村集体是宅基地所有权的主体，农户因属于本集体经济组织内部成员的身份而无偿获得宅基地资格权，成为永久性的宅基地使用权主体；这点在该模式下也不能够有所动摇。在该背景下，当存在农户闲置宅基地由村集体统筹盘活时，为了确保在宅基地流转过程中农户宅基地使用权不受侵害，有必要对农户的宅基地使用权进行确权登记；坚持宅基地使用权终归农户方所有。如此，宅基地的确权工作的开展可以为农户对宅基地使用权和农房流转提供强大的后方保障。从农户和城镇方来看，“融资租赁视角下的城乡合建”模式下社会主体进入宅基地与农户共建共享农房增加了对农户居住权益保障的迫切需求。基于此，应当允许农户方和城镇方在签订融资租赁合同后到相关的部门进行确权登记，在“权利人”一栏上注明各自的权利类型，以登记的方式来划定双方之间的权利行使边界。这既有利于保护农民居住权益，也可以使社会主体在约定的合同期限内所享有的权利和使用需求处于相对稳定的状态。（4）加强村集体、政府的监管职能“融资租赁视角下的城乡合建”作为适度放活宅基地使用权的新模式，有助于激发和调动村集体和农户个体参与的积极性，也有助于推动对宅基地财产性能的发挥。但城镇方主体要素的加入需要村集体和政府在地方具体实践中加强对包括宅基地使用用途、融资租赁双方主体利益分配等方面的监管，旨在进一步保障农户方在此新兴盘活模式下的居住权益。其具体表现在：完善共享宅基地用途的监督管理机制在“居住型”的城乡合建模式下，由于城镇居民将闲置宅基地用于居住生活，因此宅基地所发挥的“居住保障功能”的本质用途并没有太大的改变。但对于“商业经营型”的城乡合建模式来说，将新建后的闲置宅基地用于商业用途在一定程度上增加了农房居住用途的风险；因此，村集体和政府要加强对共享宅基地使用用途的监管和风险防范。村集体是最贴近农民生活的组织，所以可以对共享农房使用主体进行事前调查并上报给相关政府。政府部门则通过进一步对流转主体的审查，筛选出符合城乡共建的城镇方主体并对流转用途进行登记。村集体则在后期定期对共享宅基地和农房的使用情况进行走访调查，将情况反映各政府部门并进行备案；政府部门发现城镇主体对宅基地和农房的利用不合规时可以采取必要的惩戒措施。加强农户和城镇主体之间利益分配的监管“利益”是推动农户方和城镇方“共建农房”的根本驱动因素，“双方之间利益的平衡”是维护融资租赁合同下农户方和城镇方稳定关系的前提，也是保障农户方居住权益的条件之一。基于此，政府和村集体需要对农户和城镇主体之间如何按比例分配农房、具体比例值、约定的租赁期限、租金和预付资金如何折抵、分红比例等利益分配方面进行备案登记。同时，对合同约定中存在可能危害农户方居住权的条款及时告知、协助农户，切实维护农户方权益。204French court法苑