数字空间国际规则制定中的功能性组织角色:以经合组织为例.pdf
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1、国际论坛2023 年第 4 期24数字空间国际规则制定中的功能性组织角色:以经合组织为例耿 召【内容提要】伴随数字技术的不断迭代,数字技术与各类全球治理议题的联系日趋密切,这促使数字空间国际规则的制定成为各方关注的热点议题。功能性国际组织虽大多聚焦传统的经贸等专业化议题,但在数字空间规则制定领域依然发挥了不容忽视的作用。功能性国际组织参与构建数字空间规则的特质在于其具备官方特质,擅长从自身所从事的主要治理议题切入进而开展数字空间规则建设,并强调多利益攸关方概念在数字空间规则制定中的重要作用。经合组织在构建数字规则上采取了诸多举措,围绕数字安全、数字经济、跨境数据流动、人工智能等议题制定了一系列
2、与数字技术发展相适应的国际规则,并通过形成联合工作组、共同发布相关文件、借助多边机制加深沟通对话等方式与其他国际机构协作推进数字规则的生成。经合组织还在数字规则建构中从社会学视角审视多利益攸关方模式。未来,功能性国际组织需通过规则构建推动成员国国内数字信息产业发展,进一步深层次推进制定与其治理议题相关的数字空间国际规则,力图使适用于其组织内部的数字规则上升为全球性准则,为全球数字规则体系的完善作出贡献。【关键词】数字空间规则;数字技术;功能性国际组织;经合组织;全球治理【作者简介】耿召,中共上海市委党校(上海行政学院)政治学教研部讲师(上海 邮编:2000233)【DOI】10.13549/1
3、1-3959/d.2023.04.002【中图分类号】D51【文献标识码】A【文章编号】1008-1755(2023)04-0024-24*本文系 2022 年国家社会科学基金青年项目“中美数字技术国际标准制定竞争及我国对策研究”(项目批准号:22CGJ021)的阶段性研究成果。感谢国际论坛编辑部老师和匿名审稿专家的意见和建议,文中疏漏由笔者负责。*数字空间国际规则制定中的功能性组织角色:以经合组织为例25一、引言伴随信息与通信技术的快速发展,数字技术得到快速迭代,网络空间正在向数字空间演进,数字空间治理也正愈发成熟,成为全球治理不容忽视的议题。因而数字空间国际规则(可简称为数字规则)这一表述
4、或许更能形象阐释与数字技术相关的一系列议题的规范准则。鉴于数字空间国际规则所涉及行业的广泛性,参与行为体的多元性,构建各方认可的数字空间国际规则对于约束各类行为体具有重要意义。数字规则的构建意味着各类国际关系行为体在数字空间领域的活动需要得到规制,以符合总体期待,满足各方期望。国际组织既是参与数字空间治理的重要行为体,也成为国家、社群、私营机构、个人等利益攸关方参与数字规则协商对话的重要平台。数字空间国际规则包含各类行为体在相关数字技术使用过程中所应遵循的行为规范、标准以及各类“软”“硬”法规,覆盖各行业在与数字技术产生联系时所需要遵循的各类原则,涉及互联网、人工智能、物联网、量子计算等一系列
5、数字通信技术。因而数字空间规则制定成为信息通信、国际法、国际政治、国际经济等不同专业领域人士共同参与的跨学科议题。伴随数字技术的发展,数字技术在各类议题中的作用愈发突出,参与制定相关规则的行为体数量众多,既有的各层级规则体系也呈现出盘根错节的局面。既有研究主要对现有规则体系的变迁与发展脉络进行梳理,但对数字技术概念追踪相对滞后,网络空间仍然是既有大多文献对与数字规则相关概念的主要表述,在概念界定上主要通过网络空间规则、规范、软法等概念进行阐释。1既有研究还大多通过对网络空间国际规范的生成过程、发展现状、理念应用、参与行为体等方面进行分析。2但随着信息通1 参见徐龙第:网络空间国际规范:效用、类
6、型与前景,中国信息安全2018 年第 2 期,第3740 页;黄志雄:网络空间负责任国家行为规范:源起、影响和应对,当代法学2019 年第 1 期,第 6069 页;居梦:论网络空间国际软法的重要性,电子政务2016 年第 8 期,第 3445 页;耿召:规则与标准并重:网络空间国际规范的类型化研究,情报杂志2023 年第 1 期,第 142151 页。2 王向阳:网络空间治理的国际规范研究,情报杂志 2021年第7期,第8085页;黄子豪:网络空间国际规范生成:现状、难点与进路,战略决策研究2021 年第 2 期,第 63 页;耿召:网络空间技术标准建设及其对国际宏观规则制定的启示,国际政治
7、研究 2021年第6期,第104131页;耿召:网络安全国际规则制定中建立信任措施应用研究,情报杂志2022 年第 11 期,第 8996 页;耿召:政府间国际组织在网络空间规治中的作用:以联合国为例,国际观察2022 年第 4 期,第 122156 页;耿召:区域组织视角下东盟网络空间规范制定与国际合作,东南亚研究2022 年第 5 期,第5678 页。国际论坛2023 年第 4 期26信技术不断发展迭代,数字技术成为上述产业新的表现形式,正对现有国际规则产生深刻影响。1在数字技术蓬勃发展的当下,数字空间的概念开始出现,并愈发呈现出覆盖原有网络空间外延的趋势。相较于网络空间,数字空间这种表述
8、相对更为中性,与数字经济和数字社会的语境更相适应,2也与数字技术所带来的各种治理议题的出现更加契合。在类型划分上,有学者提出数字空间涵盖了网络安全、人工智能、数据、社交媒体和物联网等多个层面。3现有研究还对美西方数字空间管辖、数字技术所带来的主权规则议题等议题开展讨论。4可见,伴随数字技术的蓬勃发展,网络空间正向数字空间转型,相关的国际规则制定仍处于发展阶段,国际社会围绕数字技术尝试构建了相关国际规则,取得了一定进展。尤其是联合国、国际互联网协会(Internet Society,ISOC)、欧盟、北约、东盟等全球性及区域性的国际组织围绕数字技术相关领域构建多元规则与标准体系,但侧重于经贸、卫
9、生、气候等功能性治理议题的功能性国际组织所起的作用未得到重视,此类国际组织在构建数字空间国际规则层面所取得的成效也尚未得到深入研究。国际组织是参与制定数字空间规则的重要利益攸关方,肩负着构建统一数字规则体系的重要任务。国际组织是各国为了制定国际规则而聚集在一起的谈判场所。国际组织的机构设计将一部分权力(至少暂时)从国家转移到国际组织之中。5面对当前愈发多样的跨境议题,国际组织作为重要的国际关系行为体所承载的功能愈发突出。数字规则制定是重要的全球治理议题,构建符合各方利益的数字规则离不开数量众多的国际组织。按照自身职能,国际组织可划分为一般性国际组织与功能性(专门性、专业性)国际组织(Funct
10、ional International Organization,FIOs,可简称功能组织)。61 漆海霞:数字空间、中美竞争与理论创新,国际政治科学2022 年第 1 期,第 VI 页。2 郎平、李艳:数字空间国际规则建构笔谈,信息安全与通信保密2021 年第 12 期,第 18 页。3 全吉男、邓珏霜:厘清数字空间各层面治理,网络传播2021 年第 5 期,第 69 页。4 参见戚凯、张依桐:美西方数字空间管辖的扩张动向,现代国际关系2023 年第 3 期,第117132 页;封帅:主权原则及其竞争者:数字空间的秩序建构与演化逻辑,俄罗斯东欧中亚研究2022 年第 4 期,第 96119
11、页;宫云牧:数字时代主权概念的回归与欧盟数字治理,欧洲研究2022 年第 3 期,第 42 页。5 Diana Panke,Stefan Lang and Anke Wiedemann,Regional Actors and Multilateral Negotiations.Active and Successful?London and New York:Rowman Littlefeld,2018,p.25.6 刘胜湘主编:国际政治学导论,北京:北京大学出版社,2010 年,第 170 页;张丽君编著:全球政治中的国际组织(IGOs),上海:华东师范大学出版社,2017 年,第 10 页
12、。数字空间国际规则制定中的功能性组织角色:以经合组织为例27现有研究中的专门性国际组织与本文所论述的功能性国际组织均为同一概念。1同时,功能组织也是管理学中的重要概念,其所从事治理的领域与目标存在高度专业化特质。功能性国际组织聚焦专业化议题,成员存在共同目标,志同道合的国家借助此类国际组织就关心的问题进行协商讨论。功能性国际组织被定义为在基本不考虑安全因素的情况下推动经济、社会或政治合作的组织,这些组织大多数是为实现成员的经济目标而组建的。成员合作实现了单方面政策无法实现的共同经济优势。2功能性国际组织传统意义上更多聚焦于经贸、金融、能源、卫生等专业领域。数字空间全球性规则的形成是一个漫长过程
13、,数字技术和经济、政治、军事、文化、社会等传统治理议题的联系日益密切,功能组织也开始参与到数字规则制定之中。面对数字空间治理与国际经贸、国际金融等议题的紧密融合,经济合作与发展组织(OECD,简称经合组织)作为聚焦国际经济领域的典型功能性国际组织,较早开展数字规则建设,在构建数字空间国际规则层面发挥了突出作用。因此,本文的研究问题在于:在构建数字规则过程中为什么需要功能性国际组织,此类型国际组织发挥了怎样的作用?未来的发展方向在哪里?本文以经合组织作为案例进行分析,阐述此类国际组织在构建数字规则层面所具备的独有特质,并对其发展方向进行前瞻性分析。二、功能性国际组织参与数字规则制定的必要性功能性
14、国际组织参与全球治理体系,其治理客体是各专门领域内的全球问题,治理途径是通过功能组织制定和执行各专门领域内正式或非正式的法律和规则并协调各方的行动,治理目标是维持各专门领域内正常的国际秩序。3近年来伴随数字技术深度运用于经贸、政治等传统治理议题,一批功能性国际组织也开始成为构建数字空间规则的重要参与者。经合组织、二十国集团(G20)、金砖国家(BRICS)、亚太经合组织(Asia-Pacific Economic Cooperation,APEC)等一批功能性国际组织在组织内1 关于此类国际组织的研究参见熊李力:专业性国际组织与当代中国外交:基于全球治理的分析,北京:世界知识出版社,2010
15、年;李琼、颜欣:“一带一路”建设视野下专业性国际组织的角色探析,理论月刊,2018 年第 7 期,第 183188 页;宗华伟:专业性国际组织政治化探析来自后结构主义身份认同的视角,世界经济与政治,2022 年第 11 期,第 6498 页。2 Alvin LeRoy Bennett and James K.Oliver,International Organization Principles and Issues,New Jersey:Pearson,2001,p.262.3 熊李力:专业性国际组织与当代中国外交:基于全球治理的分析,北京:世界知识出版社,2010年,第 68 页。国际论坛
16、2023 年第 4 期28部积极探索构建可行的且与自身传统治理议题相关的数字规则,并适时在联合国等全球性国际平台中提出自身认可的准则,以促进规则从组织内部“外溢”到全球层面。功能性国际组织在数字规则制定领域所具备的必要之处具体体现在以下三个层面。第一,功能性国际组织能在构建数字规则中与其从事的主要治理领域紧密融合。功能性国际组织的主要治理议题在于经贸、基础设施建设、教育、能源、环境、卫生、农业等传统领域。在数字产业高速发展的当下,数字规则与国际经济、跨境贸易、跨境执法等传统治理议题的联系日趋紧密。同时教育、卫生等议题的治理也正在深受数字技术的影响。功能组织的存在根植于成员国具备趋于共同或相近目
17、标,形成可靠的协作化机制。功能性国际组织成员在传统经贸领域的深度合作为组织内功能性机制的协调奠定了深厚基础。经合组织、G20、APEC、金砖国家等主流功能性国际组织在涉及数字规则制定的领域与自身主流治理议题联系紧密。经贸与数字技术产生诸多交叉议题,G20 作为主流国际经济合作论坛,面对互联网及信息产业的高速发展,从 2016年 G20 杭州峰会开始,数字经济作为联系数字技术与全球经济的关键纽带,成为 G20成员国讨论的重要议题。数字经济建设涉及人工智能、大数据等网络新兴技术产业,七国集团(G7)也一直注重对数字经济的监管,以保障消费者的利益。APEC 通过标准一致化分委会(Sub-Commit
18、tee on Standards and Conformance,SCSC)等常设性分支机构开展标准建设,包括家电、机械、电子信息设备等经贸议题的标准化工作。因而一些功能性国际组织通过声明、倡议等形式间接开展数字规则建设,并在其主要治理领域涉及数字技术规则制定。第二,主流功能性国际组织能够借助自身所具备的官方属性深入参与构建专业化数字规则。全球化最终应深入具体的专门领域,如国际贸易、公共卫生、环境保护等。综合性国际组织很难具备处理各专业领域具体事务的技术能力,因而功能性国际组织在各自所在的不同专门领域内担当全球治理的责任。1虽然功能性国际组织一般聚焦相对单一的具体议题,组织成员也相对有限,但由
19、于成员基本为主权国家,功能组织也呈现出显著的官方色彩,在很大程度上提升了组织的权威性。这使各方在构建数字规则中希望提升所达成共识性文件的执行效力,并通过宣言等形式扩大自身在数字规则制定中的影响力,努力使构建的规则框架在组织内部得到充分执行,力促可行性规则1 熊李力:专业性国际组织与当代中国外交:基于全球治理的分析,北京:世界知识出版社,2010年,第 54 页。数字空间国际规则制定中的功能性组织角色:以经合组织为例29向组织外推广。成员国政府的参与也保证所构建的各类准则很大程度上得到认真贯彻执行,所取得的积极成效能够吸引更多组织外国家的参与。基于共同的利益,凭借成员国政府的号召力与执行力,成员
20、国能够助推功能性国际组织制定出更多具备一定执行力度与权威性的国际规则。主权国家作为功能性国际组织成员国也使得这一类国际组织面临更多的大国权力博弈等高政治问题,1但总体而言,功能组织的官方特质有助于其构建的数字规则具备权威性与执行力。第三,在构建数字规则过程中,功能性国际组织也能充分发挥多利益攸关方(multistakeholder)理念。对于大多数功能性国际组织而言,西方传统治理理念在数字规则制定中发挥主导作用,大多数功能性国际组织亦注重非国家行为体的参与。G20 强调数字社会建设需要建立包括政府、民间社会、国际组织、学术界和企业在内所有利益攸关方之间信任的基础上,基于包括平等、正义、透明度和
21、问责制在内的共同价值观和原则,并考虑全球经济和互通性,2推进针对弱势群体的政策和计划在实施过程中获得更多支持。3 G20 也提出私营部门、技术社群和民间社会等利益攸关方及相关国际组织在维护数字经济安全方面的重要作用。4 G7 作为西方国家组成的功能性国际组织,也一直强调非国家行为体在数字规则制定中的重要作用。APEC 在数字经济发展规划中也号召协调公共和私人利益攸关方参与到数字经济与互联网的整体政策发展框架建设之中,5并增强数字体系的信任与安全性,提升数字经济测量的基准。61 熊李力:专业性国际组织与当代中国外交:基于全球治理的分析,北京:世界知识出版社,2010年,第 6364 页。2 G2
22、0 2019 Japan,“G20 Ministerial Statement on Trade and Digital Economy,”June 9,2019,https:/www.g20.org/content/dam/gtwenty/about_g20/previous_summit_documents/2019/Ministerial_Statement_on_Trade_and_Digital_Economy.pdf.3 Digital Economy Ministers,“Ministers Letter and Chairs Summary:G20 Digital Econom
23、y Ministers Meeting 2022,”September 21,2022,http:/www.g20.utoronto.ca/2022/220921-digital-chair-summary-and-letter.html.4 G20 2019 Japan,“G20 Ministerial Statement on Trade and Digital Economy,”June 9,2019,https:/www.g20.org/content/dam/gtwenty/about_g20/previous_summit_documents/2019/Ministerial_St
24、atement_on_Trade_and_Digital_Economy.pdf.5 APEC,“APEC Internet and Digital Economy Roadmap 2017/CSOM/006,”November 7,2017,https:/www.apec.org/-/media/Files/Groups/ECSG/17_csom_006.pdf.6 APEC,“APEC Internet and Digital Economy Roadmap 2017/CSOM/006,”November 7,2017,https:/www.apec.org/-/media/Files/G
25、roups/ECSG/17_csom_006.pdf.国际论坛2023 年第 4 期30一些功能性国际组织对多利益攸关方模式的具体内涵与传统表述存在不同,但总体而言各方对多利益攸关方的理解并不存在本质差异。利益攸关方是指围绕数字空间治理各议题的有关从业者,其中既包括自然人个体,也包括各类社会团体乃至各类国际关系行为体。在各类规则制定框架中,功能组织也多次强调利益攸关方合作的必要性,并强调这种协作对全球信息与通信产业发展的重要意义。功能性国际组织之所以需要积极把数字规则制定纳入其组织工作目标,主要原因在于:一方面,数字技术与各类传统议题的联系日益紧密,这使得从事传统治理议题的功能性国际组织难以规
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