数字治理中的政府权力约束和权力释放探析——基于统筹治理的视角.pdf
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1、治理研究作为一种新的公共治理形式,数字治理正在深刻嵌入公共领域与公共生活。数字治理不仅是治理技术的升级,也趋向于从整体上对治理权力的内涵和结构进行重塑。“权力本就弥漫于现代社会的每个微观角落。”1通过对数据与算法的掌控与运用,对个体或组织的微粒状态进行持续记录存储和观察解析的数字技术生态正在形成,处于治理中心地位的政府权力“可延伸至社会各个精细微末之处”2,其作用范围与力度大为扩展与增强。一方面,近年来的“一网通办”“一网统管”“一网协同”“接诉即办”和“最多跑一次”等地方治理创新实践不断涌现,显著体现出权力与技术叠加的良好成效,对维护人民群众利益和推进国家治理现代化具有重要意义。另一方面,数
2、字技术具有极强的渗透性,由于治理主体的理性有限性和治理愈加复杂化等多方面因素,在具体的数字治理过程中,政府这只“看得见的手”也偶尔表现为“看不见的手”,表现为数字治理中政府权力的滥用、误用等问题,严重危害数据正义和算法正义。这一问题的本质在于权力的两面性。权力是制度运行之核心。不可否认,权力是一种强制性力量,其必然要受到约束,以避免“权力之恶”;但同时,权力是国家公器,也在一张柏林数字治理中的政府权力约束和权力释放探析基于统筹治理的视角【摘要】已有关于政府权力约束的研究主要聚焦在西方数字治理理论范式,忽视政府权力运行的中国情境。中国特色社会主义的政府权力因公设置、为公存在,是最高、最全面的权力
3、之善。但在数字治理中,政府权力运行仍存在一些问题:在权威分布上,政府权威让渡不足;在权力观念上,面临官僚主义与形式主义的渗透;在权力执行上,技术使用出现扭曲、简化或过度;在权利保障上,挤压公民的自主权与隐私权。统筹治理与数字治理中的政府权力约束较为耦合,在统筹治理视角下,数字治理中政府权力的约束路径包括:以开放式治理激活多元主体参与,以治理能力提升带动服务观念转变,以技术平台建构促进专门协作体系建设,以信息的技术解锁实现全方位监管。而在约束政府权力的同时,也要充分释放权力之善。具体来说:要营造良好数字治理生态,引领数字善治的价值方向;构建开放共享的数据资源体系,提升经济社会调控能力;做好数字治
4、理政策规划,强化数字治理普惠成效。【关 键 词】数字治理;政府权力;权力约束;权力释放【作者简介】张柏林(1980),男,河南省社会科学界联合会副研究员,河南省传播学会秘书长,研究方向为传播学、公共治理。【基金项目】2020年河南省哲学社会科学规划项目“新媒体场域中的政府形象传播研究”(项目编号:2020BXW003);2021年河南省高校人文社会科学研究一般项目“微博场域中的河南政府形象传播研究”(项目编号:2021-ZZJH-058)【中图分类号】C936;D63【文献标识码】A【文章编号】1003-2606(2023)05-0110-06110领导科学2023 5定的历史阶段被赋予较高的
5、道德性和价值性,在代表公共意志的情况下能发挥善的积极作用。因此,权力既需要约束,但又不能单单强调对权力的约束而忽视权力之善的释放。那么,数字治理中该如何约束政府权力,又该如何释放政府权力之善为人民群众造福和实现高质量的数字善治,就是本文尝试探讨的问题。一、研究回顾与统筹治理的分析框架学界关于数字治理中政府权力约束的讨论集中于数字治理的研究范式。曼纽尔 卡斯特在其1996年出版的 网络社会的崛起 一书中最早提出数字治理概念,阐释了重塑政府权力,实现政府与社会、市场协同的愿景。有学者指出,数字治理依托并结合政府原有的科层权力分级体系,能起到不同主体间专业化分工的效果3;还有学者提出,“规则权力行动
6、”的逻辑可促进权力的平衡与高效率运转4。在最新研究中,有学者提出了“数字治理生态”的概念,由政府、社会和市场三大数字治理主体及其各自的数字治理资源形成两大要素系统,以形成权力与权威协同。5总之,数字治理理论的研究表明,数字化正在重新整合治理主体和治理内容,改变传统公共管理中政府单一行动的模式以及传统公共治理的权力结构,具有集技术、组织、权威于一身的复合特征。6但在把数字治理理论引入具体的数字治理实践时,出现了一些偏差和困境。北京大学政府管理学院等机构联合发布的 中国数字乡村建设报告2021:基于媒体大数据的评估 中指出,贵州省在2020年末希冀通过“贵州数字乡村建设监测平台”建设来实现村民、政
7、府、市场三方协同治理,但由于权力结构矛盾和治理观念转换困难等因素,贵州省的数字乡村治理实践面临数字鸿沟和治理赤字等多重困境。还有学者指出,智慧城市治理几乎承载了所有关于城市治理的美好愿望,但在智慧城市建设中依然面临对数字系统视而不见或过度依赖、治理层级之间以及治理阶段之间的整体行动力较弱、以人民为中心的目标未能完全实现等多重困境。7审视数字治理的理论期望和实践困境之间的偏差,可发现数字治理理论关于多元主体协同规制政府权力的设想存在漏洞。多元主体协同以权力分散结构形成对政府权力的制约,确有促进不同功能和地位的主体间进行分工协作以达到治理有效的前景。迈克尔 曼曾指出,集体权力和个别权力、威权性权力
8、和弥散性权力的双双结合会形成最有效的权力运行。8但需要指出的是:第一,数字治理理论过于理想化地强调信息时代多元主体的平等一致。事实上,一些社会组织和公民个体在接近数据资源以及在数字化规则制定上也存在大小不一的权力,各社会主体之间尚难以达到权力平衡,在制约政府权力上也很难协同一致。因此,不能单纯强调制约政府权力,各数字化治理主体的权力都需要约束。第二,数字治理理论沿袭西方契约论中工具性的权力观点,把政府权力看作“必要的恶”来加以约束。西方社会对权力之恶的理解发端于近代欧洲早期现代国家政权体制的专制性和阶级性。故而,在西方政治中,即使是强调权力之善,也建立在约束权力的前提之上。第三,按照元治理概念
9、,政府一直是公共治理的第一主体,其他治理主体在治理中的地位和作用无法也没必要与政府一致。更为重要的是,不同于西方政治学的工具色彩的权力观,中国重视政府权力在公共治理中的引领地位与功能。从本质上讲,与资本主义国家的政府权力已经异化成阶级统治工具不同,中国特色社会主义政治体制下的政府权力因公设置、为公存在,是人类历史上最高、最全面的善。9再者,从中国共产党治国理政的原则看,其尤为强调政府要敢于担当、积极作为,以及政府要运用好自身权力不断引领改革创新。这就要求在数字治理中,既要规避政府权力存在的问题,也要挖掘权力造福社会与群众的善的制度逻辑,以彰显数字治理的中国制度优势。解决数字治理中的政府权力规制
10、问题,须以我国公共权力架构逻辑和运行特征为前提,政府、市场和社会等主体在数字治理中的协同需要遵循地位和功能逻辑。这与更契合中国特色的统筹治理的思路相契合。“统筹”是更具中国文化和治理背景的一个概念。从治理实践看,“统筹”的重点在“统”,强调“领导者对人、时、空以及资源条件进行全局性、整体性的调配与规划,将有限的资源实现最有效的安排,以整体有效的最大化产出,实现领导、规划、预前、资源与利益的优化整合”10。与此同时,统筹治理强调“领导者主体、利益相关者主体发挥各自角色作用,产生主体协同效用”10。以统筹治理理论为分析框架,对数字治理中的政府权力进行规制不能遵循西方限制权力的思想,而是要遵循各类治
11、理主体不同的功能定位和分工合作的系统原则。在数字治理中,应该构建“政府统筹、多方协同”的治理权力格局,不但要以多方主体参与约束政府权力,还须正视政府领导的必要性及其权力111领导科学2023 5之善的释放。二、数字治理中政府权力运行存在的主要问题(一)权威分布上,政府权威让渡不足以民主化为目标的现代治理转型要求打破政府传统管理权力的封闭性和独占性,治理权力结构应由“金字塔形”向“网络形”转变,实现政治权威向社会权威的让渡以及二者的平衡。目前的数字治理实践中,政府权威依然比较固化,在数字治理中让渡于社会的权威不足。其表现之一是一些部门利益的存在导致治理权威被独占。为了部门的利益不受损害,一些部门
12、会有意阻碍数字化技术的应用和创新。其表现之二是一些地方政府通过数字化管控强化自己的权威。有学者指出,在作为城市数字治理示范的网格管理实践中,一些城市管理者将科层体系向社会延伸,实质上依然没有摆脱政府自上而下的行政权力下沉管理机制11,使得公共服务变成对人民群众的信息监控,而人民群众也无法通过权威分享对政府权力进行监督。其表现之三是政府缺乏对公民参与的鼓励和对公民诉求的有效回应。以网络问政为例,一些地方政府在事实回应层面存在选择性回应的痼疾,在价值回应层面上对公众诉求的裁断性强于对话性。12(二)权力观念上,官僚主义与形式主义的渗透数字治理中政府权威的封闭与造成权力异化的官僚主义和形式主义密切相
13、关。传统官僚主义的行为理念已经延伸到电子政务等数字治理领域13,数字治理中的官僚主义与传统官僚主义只是形式上的不同,依然具有懒政、不作为、设门槛和溜须拍马等主要特征。数字治理中的官僚主义和形式主义经常交织在一起,而且形式主义因借助数字技术的外衣更具隐蔽性。一些地方政府为了树立数字化形象而大搞数字化工程,推出各种脱离人民群众和治理现实需求、使用率低下的移动应用程序,使其完全沦为装饰。(三)权力执行上,技术使用的扭曲、简化或过度数字化治理对政府的技术水平要求较高,也是对政府治理能力的考验。当前,政府在数字治理权力的执行上主要存在技术使用扭曲、技术简化主义和技术至上主义等问题。首先,受政府权威固化和
14、数字官僚主义、数字形式主义等因素的影响,政府在数字治理中出现技术使用扭曲现象,具体表现为一些地方政府倾向于通过数字技术采集海量数据治理公共事务。庞大数量的数字和表格不仅代替了人民群众具体而复杂的现实需求以及问题处理,也驱使薪酬管理和绩效管理不断趋于僵化。其次,智慧城市和数字乡村建设虽然致力于提高数字化治理的效能,但在实践中仍存在官僚主义主导下的技术简化主义,即把任何治理问题都一刀切地归咎于技术问题。与技术扭曲和技术简化使用相对应的是政府数字治理中的技术至上问题。目前,较多学者担心政府在治理公共事务时对技术过分依赖,以致形成技术崇拜。实际上,在一些地方政府的数字治理实践中,过于推崇工具理性,忽视
15、人的主体价值性,把数字技术当成灵丹妙药,容易导致治理者的行为扭曲。(四)权利保障上,挤压公民自主权与隐私权公民权利是否得到保障是评估公共事务治理效果的最直接标准。公共治理进入数字化时代,公民权利应因数字技术红利而获得更多保障。但权力和技术皆具有较强的强制性,这使得政府权力在数字治理中容易滋生侵犯公民权利的问题。首先是公民的自主选择权被挤压。大数据之下,个体或组织“前所未有地被透明化”14。很多普通公民由于对数字技术掌握甚少或者基本没有掌握,在数字治理中表现出极强的无力感和被强行安排。与自主选择权存在被挤压现象并存的是公民隐私权受侵犯问题频发。客观地讲,有数字技术加持,公民信息易被获取、存储和分
16、析。一些地方政府部门在数字治理中对公民信息采集过度,不但导致群众陷入“是否会沦为算法的奴隶”的焦虑15,还引发了公信力危机等社会问题。三、统筹治理视角下数字治理中政府权力的约束路径(一)以开放式治理激活多元主体参与多元参与是治理现代化的显著特征,数字治理需要发挥多元主体各自的功能和作用。中国特色的公共治理体制,一方面要通过政党和政府引领数字化转型,另一方面需要各主体及其相关资源的整合,以形成治理合力和治理共识。于政府而言,不能再过于依赖传统科层制、分职化、串联式的组织结构,权力组织结构的扁平化才更能满足数字治理需求。除政府之外,我国数字治理主体还包括互联网和科技企业、社会组织和群众等。互联网和
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- 数字 治理 中的 政府 权力 约束 释放 探析 基于 统筹 视角
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