社会资本视域下城市社区简约治理的实践机理--基于Y社区治理图景的分析.pdf

公共管理研究 基金项目：国家社会科学基金一般项目“乡村振兴战略背景下乡镇政府职能转变的内生动力研究”()作者简介：曲延春山东师范大学公共管理学院教授博士研究生导师法学博士李美莹山东师范大学公共管理学院硕士研究生社会资本视域下城市社区简约治理的实践机理 基于 社区治理图景的分析曲延春李美莹山东师范大学 公共管理学院济南 摘要：随着现代社会公共治理领域的不断拓展以及城市社区数量的增加和规模扩大城市社区治理不仅需要依托于国家权力的正式科层治理还需要简约治理 城市社区简约治理之所以能够形成关键就在于城市社区社会资本的培育 社区通过社区矛盾化解凝聚社区信任、通过人居环境整治彰显社区规范、通过社区组织发展构建社区关系网络呈现出简约治理的图景 城市社区简约治理的实践机理在于以社区信任夯实简约治理的社会基础、以社区规范达成简约治理的集体行动、以关系网络聚合简约治理的多元力量 城市社区简约治理有效拓宽了不同主体有序参与社区治理的渠道形成了社区多元主体协同共治的有效局面关键词：社会资本简约治理城市社区关系网络中图分类号：.文献标志码：文章编号：()基层治理是国家治理的基石 党的二十大报告提出增强城乡社区群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的实效拓宽基层各类群体有序参与基层治理的渠道 对于基层治理而言社区治理则是基本单元和重要场域“在功能定位上社区治理是国家治理整体布局中的基础性环节”在城市治理日益精细化、国家治理重心不断下沉的背景下城市社区承担的治理任务愈加繁重特别是在风险社会中社区居民面对的公共风险日益增多需要维护的公共利益问题更加突出在社区这一治理共同体中“社区居民利益紧密连接在一起社区不仅是社区居民的共同生活空间而且是社区居民的公共利益空间”因此如何实现社区有效治理不仅成为城市治理面临的重要实践课题而且成为学界研究面临的重要理论课题 随着现代社会公共治理领域的不断拓展以及城市社区数量的增加和规模扩大单靠国家权力的正式治理难以满足社会需求城市社区治理不仅需要依托于国家权力的科层治理还需要简约治理 简约治理作为“不同于科层治理的一种低成本、高效率的非正式治理方式”在城市社区治理中发挥着越来越举足轻重的作用 一、文献回顾与问题提出 关于简约治理黄宗智基于我国传统社会的特征分析了集权下的简约治理提出其是指国家政权止于县级政府是“以准官员和纠纷解决为主的半正式基层行政”韩志明从人口规模的角度提出规模焦虑是中国传统社会“低技术条件下的简约主义治理模式”形成的重要原因 欧阳静在认同传统社会“简约、高效”特性的同时对当代乡村社会赋予新的内涵即简约治理是“基于我们党为人民服务的价值理念是一种不讲究繁文缛节、追求朴实简洁的实体治理”史云贵和薛喆从治理现代化的角度来解释认为其是在基层治理中“化繁为简简而不少简而高效”“简而不少是指管理与服务职能不因机构改革、职能调整、形式变革而减少公共需求要能够得到满足 简而高效是指职能设置、服务流程、服务形式既要简单也要高效 问题的关键在于如何化繁为简”应该说简约治理的最初提出主要是针对中国传统乡村社会“无为而治”治理模式的分析 随着实践发展和研究深入越来越多的研究才将简约治理的概念用于城市社区治理分析 有学者认为“城市基层管理体制经历了从单位制到街居制再到社区制的发展历程简约治理作为一种技术治理方法始终贯穿其中”在农村熟人社会“传统习俗、文化资本、社会资本、情感等都是治理的资源”而在城市社区道理亦然“盘活的社区社会资本降低了 年第 期总第 期 行政成本实现了简约治理与有效治理的统一”可以说社区的简约治理既着眼于基层党组织或居民自治组织通过国家权力的自我复制和自我扩张强力介入社会运用半正式或非正式的方法以“积极有为”的姿态培育社会又关注社会力量和民间治理网络依靠属地化知识、属地化关系以“少量的行政成本满足了国家治理需求”因此城市社区简约治理已经超越了“无为而治”而成为“积极有为”当然简约治理在社区中推行也会遇到困境譬如新建小区缺乏社会资本基础特别是当社区基层组织与居民以及居民相互之间日常交往较少且缺乏信任时简约治理极易成为“基层组织与少数积极分子的事情”总之学界对于简约治理特别是城市社区简约治理已有一定的研究这些研究较好地分析了城市社区简约治理的成效以及存在的问题并且探讨了提升城市基层简约治理效能的对策但是对于城市基层简约治理实践机理的探讨还较少实际上城市社区简约治理能否形成关键就在于能否有效培育社区社会资本 所谓社会资本就是指“社会的特征诸如信任、规范以及网络它们能够通过促进合作行为来提高社会的效率”在城市社区中“究竟如何培育社区社会资本实现培育效果的改进仍然是一个黑箱”特别是如何通过社区内各利益主体间的相互信任、基于遵守社区规范的集体行动以及通过关系网络形成的治理共同体实现社区有效治理更值得剖析 因此本文基于社会资本对城市社区简约治理的实践机理作进一步探讨 二、社会资本的培育与 社区简约治理图景 社区位于山东省 市是一个历经两次合并、拆迁又回迁的城市社区该社区有 栋居民楼所住居民 余人其中以上人口是回迁居民在 栋居民楼中多数为开放式老楼其中没有物业公司管理的又居多仅有 栋为封闭式、半封闭式管理可以说是典型的混合型社区 年 担任 社区党支部书记后又当选居委会主任 面对社区居住人口较多、人员复杂、社区管理一度较为混乱的局面 书记以居民利益诉求为着力点从为社区铺路、安装路灯、社区绿化到发动居民和社区组织捐款安装小区健身器材这些工作在不断改善社区环境、提升社区居住质量的同时也为公共价值的生产提供了公共空间 从 年至 年 书记往返相关部门达 次之多为居民实现了自来水一户一表及天然气和暖气入户改造解决了社区居民的切身利益问题 为促进社区有效治理 社区先后组建了“党员金点子议事会”“妇女网格花组织”“邻里守望安全服务队”等 个社团组织实现了对社区自组织的社会化培育 经过 多年的发展 社区从最初的治理无序转变为环境整洁、邻里和睦的现代化社区 年 社区党委被授予“全国先进基层党组织”称号(一)通过社区矛盾化解凝聚社区信任社区信任是指社区居民之间以及居民与社区党组织、居委会、社区内其他组织之间可依赖的整体期望 信任是实现社区有效治理的基本前提“展示出高度信任和团结性的群体比其他团体更具有经济效益”而要在陌生人社会特征的城市社区建立社区信任就应从社区居民最关心的切身利益问题入手真正为社区居民解决生活难题、化解各种矛盾冲突“中国城镇化的快速推进加快了城市社区各种社会资源的再分配进而引发各种社会矛盾社区冲突成为城市基层社会治理中的重要矛盾事件如社区空间之车位之争”同样在 社区随着个人拥有车辆的增加社区车位之争、停车之难已经成为社区矛盾的焦点 社区充斥着难停车、乱停车现象社区安全与秩序维护陷入窘境 对此经常有居民抱怨:“停车难到住户下班回家围着小区转 个小时都找不到车位停车乱到有人把车放在绿化带和人行道上甚至有人放在楼道前导致住户都出不去”(访谈记录:)社区 书记坦言:“曾有老人晚上突发疾病救护车被停在网状线上的车挡住了医护人员只能跑着过去耽搁了许多时间事情发生后居民的安全感大大降低了邻里矛盾也越来越尖锐”(访谈记录:)社区停车位供给与社区居民需求之间的矛盾十分突出居民所需资源的供给滞后于公共服务需求的增长速度完善车位规划、解决停车难题成为社区居民的迫切需求对此社区党组织以引进智能停车系统为工作重点推进社区矛盾破解 社区经过直接与某公司数次商谈最终引入智能停车系统居民通过手机 能够实时获取小区内部剩余车位数量及位置全面实现停车智能化使社区车位“流动起来”同公共管理研究 时社区在附近为居民提供了分流停车场居民可以通过智能停车系统识别社区车位情况选择分流停车 社区车位之争、停车之难问题的有效解决不仅直接提高了车位使用效率避免了社区道路拥堵而且有效化解了居民之间的矛盾极大地促进居民对社区党组织和社区居委会的信任增进了居民之间的和谐为社区简约治理奠定了重要基础(二)通过人居环境整治彰显社区规范社区规范是指社区内全体居民生活在其中需遵守的“生活行为准则并在以道德、声誉等为标准的关系网络中形成互惠性或者约束性机制”快速发展中的城市社区日益呈现异质性、多元性、复杂性等特点城市社区治理既有现代的法治逻辑也有传统的情理逻辑既要遵守法律和国家正式制度安排也不可忽略社区规范“简约治理的独特之处在于要做人的工作”年适逢 市创建全国文明城市之际为了整治社区人居环境 社区党组织通过三个步骤开展了“楼道革命”首先理性表达、以理服人 社区依托 市创建文明城市的相关文件等正式制度与居民充分理性讨论后共同决定由住户自行清理楼道杂物 其次相互理解、寓情于理 对于年老体弱、行动不便者由党员带头组织志愿者配合楼长帮助清理杂物卫生 最后注重讲感情、通情达理 社区对不理会正式制度规范、抱有抗拒心理的住户利用情感力量促进其行动转化 这一部分群体也是社区环境治理的最大难点 部分住户之所以抱有抗拒心理归根结底在于对个人利益的理性计算“可以说社区层面的个人理性计算更为突出、更为琐细也更为居民群众所能够切肤感受因此也就更有可能引发利益冲突”比如在小区内摆摊经营的一对夫妻在被通知限制经营之后因为直接影响到收入所以长时间与居委会争执不下 这不仅影响了社区环境整治工作的进度同时也造成了另外很多居民的观望心态 于是社区 书记将社区环境治理融入人情、面子等社区规范将心比心进行“人情化的社会动员”“虽然现在每天只休息几个小时但也只能每月赚四五千很难支撑儿子上大学”并动之以情地劝说:“就业渠道这么多我帮你们找新工作一个送外卖另一个当交警协管这样不仅比摆摊挣钱多而且生活也不一样了”最终这对夫妻接受社区建议放弃摆摊经营另行就业 正是通过运用情感力量将心比心地做工作社区环境整治工作得以顺利完成社区公共利益作为对社区居民个体利益的兼顾和整合是社区共同体“持续发展的天然动力”可以看出简约治理情法合一的方式以其灵活性兼顾了社区整体利益和居民个人利益在与居民面对面的人格化交往中夯实了治理工作的基础 简约治理之所以成为城市社区治理的主要方式重要原因之一就是因为它融合了“情、理、法”充分运用了社区规范不仅讲道理而且谈感情形成了国家正式制度与社区规范的互动与合力(三)通过社区组织发展构建社区关系网络社区关系网络是社会资本的重要载体紧密相连的关系网络能够把社区整合为一个“情感纽带与利益交织的复杂共同体”我国城市社区治理面临多重关系涉及错综复杂的利益、情感等关系网络 如果网络中的每位居民都充分发挥主体作用和“当家人”精神把社区公共事务看作自己的责任那么关系网络成员就会在行动目标上达成一致形成良好的合作治理机制最终共同优化社区环境因此社区关系网络实际上就是社区居民的参与网络城市社区简约治理所依赖的正是紧密的关系网络“在社区治理中治理主体要注重发挥社会资本的作用贯彻群众路线织密横向关系网络尽量避免依靠垂直关系网络”社区积极拓展社区内横向关系网络构建社区共同体身份认同的内生动力之路 首先通过社区公益活动将社区居民纳入关系网络中 社区针对辖区内居民不同的文化需求建立社区文化活动室周一至周五每日举办内容丰富、形式多样的不同活动如阅读聊吧、七彩文学社、书画社及主题故事分享等 社区居民不仅踊跃参与而且积极献计献策增强了社区内合作行为的可能性 其次发展壮大志愿服务队伍 为了将社区居民的互助意愿发展成更为普遍的志愿行动社区实行志愿者公益银行积分活动且连续召开 届年终表彰大会表彰优秀志愿者 余人次极大地鼓舞了社区居民参加志愿服务的积极性 最后将关系网络向边缘群体延伸 针对社区内困难群体通过志愿者采取多种方式进行帮扶不仅进一步拓展和巩固了社区关系网络而且有效提升了社区治理的“温度”随着网络技术的发展线上交往成为现代社会 年第 期总第 期 社区居民的重要交往方式 线上社交虽然突破了空间的限制但也在一定程度上导致了社区居民人际关系的冷漠 因此“对于社区共同体意识具有更直接促进作用的当然要数那些在线上发动并形成线下行动的社区联结形态”社区以邻里关系为纽带以线下公益活动为平台不断开拓社区居民交往和公共生活空间既让社区居民将个人关系网络嵌入社区关系网络中传播共同体的亲近感又在社区党组织、居委会、志愿者组织以及居民之间建立起紧密的关系网络为简约治理提供了组织纽带 三、社会资本作用的发挥与城市社区简约治理的形成 充分发挥社会资本等资源的作用对社会实现简约而有效的治理这是简约治理区别于正式科层治理的最大特点 简约治理在激发社区活力、提升基层治理效能的同时还可以降低治理成本对于建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体具有重要意义 社区治理是一个较为复杂的过程不仅涉及社区所在城市的文化传统、资源禀赋、发展水平等客观条件也涉及基层政府、社区党组织和居委会的治理能力以及全体居民参与意愿等诸多主观因素简约治理的可行性与效果在根本上取决于上述因素之间的耦合程度 当“政府的刚性治理逻辑无法覆盖多样化的社会诉求”时以半正式或非正式性、灵活性为特点的简约治理便可以凭借社会资本作用的发挥有效弥补正式科层治理的不足(一)以社区信任夯实简约治理的社会基础简约治理离不开信任信任是实现简约治理的社会基础“这种信任机制下的社会治理也是黄宗智的简约治理的核心”公共资源的稀缺性和治理需求的无限性之间的矛盾在城市社区中普遍存在这一矛盾的解决需要提升社区信任水平而这一矛盾的有效化解也会促进社区信任水平不断提升在简约治理过程中社区由以往的“行政嵌入”转变为更侧重社区生活属性的“信任嵌入”“情感嵌入”由社区党组织、居委会扮演“中间”角色统筹协调节约了组织间的协调和交易成本 如前所述社区根据居民的实际需要有的放矢地推进有益于社区居民的发展项目使之成为培育社区信任的重要载体 此外社区还会有意识地设立多元枢纽型组织根据工作目标事先与组织以及居民建立起良好的合作关系以确保在社区始终在场的前提下凭借较高的信任程度支撑简约治理以信任实现社区简约治理的实践机理来自全体成员对公共利益的共同追求 公共利益是公共精神的起点换言之调和价值冲突源于“合作强化也意味着依附性增强”城市社区简约治理中社区党组织、居委会与居民的关系嵌入性越高越能打破信息不对称的窘迫局面 在良好的信任关系下社区治理成本不仅会大大降低还会促进社区内信任水平的进一步提升 诚如罗伯特.帕特南所言:“就算我得不到立竿见影的回报我也会毫不犹豫地帮助你因为我坚信你或者其他人在未来我需要帮助的时候也会给我以回报”可见社区中的信任程度不仅意味着居民间由于情感交往和互助保持着较高的人际信任还意味着居民对社区党组织、居委会和工作人员以及政府决策也充分认可与支持当人际信任、组织信任尤其是政府信任达到一定程度时即便社区复杂事务会在一定程度上导致社区公共利益与居民个人之间的利益背离居民一般也会以合作行为支持政府决策从而帮助社区纾解治理压力 因此信任是社区居民成为利益紧密黏合在一起的“治理共同体”的基础更是城市社区简约治理的社会基础(二)以社区规范达成简约治理的集体行动简约治理的实现依赖于社区居民的集体行动社区简约治理的复杂性和特殊性在于其治理对象是具有不同利益诉求的、原子化状态明显且有情感和思想的“人”相较于制度优先的科层治理而言简约治理将“情理”和“关系”作为治理资源更有“温情”且懂“人心”社区规范与法律及正式制度的不同之处在于:法律及正式制度具有明显的外嵌式政策导向性它对社区居民产生的是“强制约束力迫使个体顺从它、遵守它不遵守规范可能面临惩罚”社区规范则主要借助于情感沟通、社区舆论等形式感化或约束社区成员的社会行为引导不合作者因顾忌群体关系、社会成本等而主动遵循社区秩序 这种内在的无形力量会敦促社区居民将规范内化于心、外化于行最终在城市社区简约治理中发挥好道德力量的作用 特别是当外在于社区的国家力量难以介入基层公共利益与个人利益纠结的复杂事务时社区规范便能发挥作用通过人情面子、道德声誉等社区舆论场的力量促使居民配合社区政公共管理研究 策的落实达成社区居民集体行动社区居民集体行动的困境归根结底来自社区集体理性与居民个体理性的矛盾和冲突 应该说社区治理的目标都是为了全体居民的公共利益且只有大规模的居民参与才有可能增进公共利益的实现 公共利益目标下的居民参与实质上是一种公共性行为这种“公共性行为可以看作是居民集体理性下的合作行为”在原子化、个体化日益严重的城市社区要实现居民参与治理的集体行动一方面应将居民对公共性行为的隐性个人偏好转化为显性集体偏好即便公共性行为就自身而言是对个人利益的舍弃但社区成员互惠需求的增加能够促进社会资本的成长从而使居民个体配合集体行动另一方面当居民的个体理性阻碍集体理性时就应如 社区的 书记一样通过情感沟通等社区规范将居民的潜在意愿甚至抗拒心理转化为合作行动从而减少现代复杂社会中居民个体在集体行动中的不合作行为激发城市社区简约治理的内生力量(三)以关系网络聚合简约治理的多元力量“简约治理是否有效并不取决于社会历史的具体阶段而取决于基层社会的关系网络发育程度和组织化程度”社区作为城市居民的首要公共生活空间经历了从自治到管治再到共治的变迁轨迹半行政化的城市社区简约治理更加依赖关系网络传统科层治理以工具理性为指导借助科层组织结构调配国家资源以达到高效治理的目的相反城市社区的简约治理有效整合基层党组织、居委会、社区志愿组织以及社区居民的力量克服工具主义弊端既以社区居民为中心及时调配国家资源又充分凝聚、动员关系网络中的社会资源为社区成员持续性的合作行为提供动力保障 社区在简约治理中以成熟、紧密的关系网络打破了社区物理空间和心理空间的交往隔阂从而聚合起简约治理的多元力量为居民“重新回归面对面的熟人社会交往情境提供了平台”也为多元主体营造了自主性参与空间进一步而言要实现社区有效治理和公共利益的维护社区居民参与是重要因素 只有调动了居民的积极性激活社区参与形成稳定的关系网络由多元主体参与构建的社区治理体系才具有持久活力 在一定意义上说社区关系网络是助力城市社区简约治理“不变”应“万变”的关键要素“不变”的是社区关系网络“万变”的是社区中多元化的居民利益诉求和风险社会中不断出现的各类风险 对于社区中多元化的居民利益诉求和不断出现的各类风险“过于刚性的传统科层体制显然难以适应”简约治理的灵活性则恰到好处地弥补了传统科层体制的不足 在简约治理过程中社区能够通过关系网络积极进行社会动员充分发挥地缘和信息优势利用社区关系网络中的熟人身份以增进公共利益为目标形成较强的感召力 同时社区党组织、居委会也会不断拓宽网络边界通过正式吸纳、话语劝说等使社区内形成更为广泛一致的参与意愿 这不仅有利于实现社区公共利益的最大化还能够让更多居民的行动从私人生活领域拓展至公共生活领域促进社区居民之间相互依赖程度不断上升、不合作行为逐渐消解从而确保社区社会资本得以持续性生产与积累 四、结语 对于城市社区治理而言简约治理已经成为重要的治理方式 正式科层完全治理的不可能性以及基层治理目标的任务指向为简约治理提供了空间在传统科层治理模式下社区治理的目标更多地指向行政考核任务的完成与社区成员的利益诉求相脱节往往陷入治理失效和活力不足的困境 在社区简约治理实践中 社区通过培育充足的社区信任为多元主体合作提供了高效“黏合剂”通过社区规范促成了社区居民集体行动以社区关系网络为纽带链接社区党组织、居委会和广大居民利益聚合起基层多元治理主体间的行动合力 可以说简约治理有效超越了传统科层治理逻辑下的事本主义、工具主义等弊端成为真正撬动社区全体成员参与社区治理的内在力量 所以简约治理既是形成社区多元治理主体协同共治格局的有效路径又是满足社区居民对美好生活向往的重要保障有鉴于此将研究视角关注到制度背后的社会资本对于减轻基层政府行政负担、构建活力社区、实现基层治理现代化无疑具有重要的实践意义 根据 社区简约治理实践图景的分析可以得出以下启示:首先社区应以信任凝聚为简约治理的切入点不仅树立社区党组织和居委会的公信力还要着重培育多元主体包括居民之间的相互信任这是社会资本培育的关键和实现简约治理的前提 其次以社区规范维持简约治理的公共秩序 对于国家正 年第 期总第 期 式法律和制度社区应保证相关政策的透明公开提高居民对政策的知晓度鼓励其对政策执行进行监督对于社区规范应培育社区全体成员的公共精神使其在责任感、同理心等感召下充分参与社区集体行动 最后以关系网络促进简约治理的稳定发展 关系网络是社区居民集体行动的载体能够实现社区居民利益的联结并在此基础上增强社区居民共同体意识从而实现城市社区的共建共治共享使其真正成为人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体参考文献:王浦劬汤彬.基层党组织治理权威塑造机制研究 基于 市 区社区党组织治理经验的分析.管理世界():.曲延春.从“生活共同体”到“治理共同体”突发公共卫生事件治理中的社区责任及其实现.山东师范大学学报:社会科学版():.欧阳静.简约治理:超越科层化的乡村治理现代化.中国社会科学():.黄宗智.集权的简约治理 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