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教育系统经济责任审计制度
经济责任审计对公共权力寻租的遏制作用及其制度完善摘要：本文深入分析了公共权力寻租对国家良治的影响，在此基础上，通过经济学分析和实证分析，揭示了经济责任审计对公共权力寻租的遏制作用机理及其成效，指出了以遏制权力寻租推动国家良治目标下现行经济责任审计的制度性缺陷，并提出了相应的改进建议。
关键词：经济责任审计公共权力寻租国家良治
根据卡内基·梅隆基金会的估计，仅在2001年，我国政府部门权力寻租所导致的腐败经济成本合计为3430亿元，占当年gdp总额的4.79%。当前，公共权力寻租已经渗透到我国国家治理的各个层面，其对经济发展的掣肘只是冰山一角。那么，公共权力寻租究竟对国家良治有怎样的影响；经济责任审计为何能够遏制权力寻租行为；当前的经济责任审计制度设计还存在哪些不足又该如何改进。这些都是笔者试图回答的问题。
一、公共权力寻租对国家良治的影响
（一）公共权力寻租滋生的原因。
公共权力寻租是指公共权力代理人违背委托人的意愿，滥用行政权或监管权，通过对经济活动进行干预谋取私利的行为。在我国，公共权力寻租的滋生和蔓延有其理论和现实两方面的原因。一方面，按照公共选择理论，在市场经济国家中，政治家和公务员都是有着强烈利己动机，追求个人利益最大化的“经济人”，一旦权力在握便在客观上存在以权谋私的冲动。另一方面，目前我国正处于经济转轨时期，行政权力对市场行为的过度干预和尚未健全的市场经济体制为“公共权力寻租”提供了温床——政府官员既要制定“游戏规则”，又要“参加游戏”，不够公开透明的游戏过程使公共资源极易被规则制定者加以利用，导致权力的市场化和商品化；而权力的分化与扩张又派生出强大的利益集团，加剧了公共权力寻租行为的扩散。
（二）公共权力寻租的危害。
倘若公共权力寻租只是少数官员与不法商人沆瀣一气，利用公共资源配置权从市场获取高额回报的伎俩，那至多是一种“腐败加投机”的活动。然而事实并非如此，公共权力寻租像极了“蝴蝶效应”中的那对翅膀，轻轻一扇，带来的后果却是灾难性的，其对国家良治的危害可以归纳以下五个方面：
一是对财政支出规模和结构产生负面影响。根据tanzi和davoodi的研究，如果新加坡公共权力寻租的严重程度提高到巴基斯坦的水平，其财政支出占gdp的比例将上升1.6%，政府税收占gdp的比例将下降10%。在财政支出结构方面，相较于基础教育、环境保护等“软件”项目，地方政府官员从公路桥梁建设等“硬件”项目中能得到更多的“租金”，同时也能彰显更多的显性政绩，因此，“硬件”投资占财政预算的比例一再提高，大量的重复建设和“形象工程”侵占了原本应该投向某些民生领域的资金，造成财政支出结构的严重失衡。
二是对公共投资产出效率产生负面影响。我国公共投资预算的约束机制偏软，使腐败“租金”转化为某种“暗税”，在官企双方的“合谋”下成为项目预算的附加，大量资金被“灰色蒸发”，投资成本随之也被“高估”，这部分解释了我国普遍存在的公共投资项目建设“决算>预算>概算”的“三超”现象，也导致了公共投资产出效率的降低。
三是对私人投资和外商直接投资产生负面影响。莫罗根据57个国家1971-1979年间以及68个国家1980-1983年间的资料，研究发现腐败指数下降1%，私人投资占gdp的比重就上升2.9%。此外，东道国的权力寻租严重程度对外商直接投资有显著的负面影响——世界银行顾问魏尚金通过对14个来源国对41个东道国直接投资的实证分析表明，腐败指数每上升一个等级，外商直接投资便下降11%，相当于边际税率提高3.6%四是对贫困人口和收入分配产生负面影响。中央的惠民政策在一些地方往往“口实而惠不至”，其根本原因在于地方官员在“切蛋糕”时会自然地偏向于能够带来丰厚“租金”的利益集团和能够产生显性政绩的投资项目。长此以往，贫困问题将更加恶化与持久，gupta等学者利用icrg指数和1980~1997年间国家层面的面板数据进行回归分析发现，一个国家的腐败指数恶化一个标准差，基尼系数将增加4%。
五是对经济转型和社会秩序产生负面影响。公共权力寻租会产生强大的利益集团，而这些利益集团为了维护既得利益，将想法设法阻止经济转型和制度向有益于经济发展的方向转变。这种官企之间“权利博弈”的互生关系一旦曝露在阳光下，势必对政府公信力造成极大的损害。与此同时，当大量通过非法手段或权力捷径迅速增加财富的案例演变为一种思维定式，将极大地挫伤社会的生产积极性，对公平正义的社会价值观产生冲击，最终影响社会稳定。
二、经济责任审计对公共权力寻租的遏制作用
（一）经济责任审计以遏制公共权力寻租推动国家良治的理论基础。
经济责任审计源于政府官员所承担的“受托经济责任”。公共权力的拥有者能够在多大程度上意识到自己所承担的受托责任、法律又能在多大程度上保证他们勤勉尽职地履行受托责任，合法并有效地使用公共资源，是判断一个国家民主和法治程度的重要指针。
在政府行政领域，社会公众、政府行政主管部门和执行机关三个主体，构成了一个基于公共资源的公共权力委托代理链和行政管理链。委托关系的间接性和管理关系的直接性，导致了权力的非对称性，即出现了“弱势委托人”与“强势代理人”的局面。在这种情况下，代理人的自利属性、监督机制的缺失和信息不对称都会导致公共权力寻租的发生。要防止公共权力异化和公共资源被滥用，在委托人弱势和代理人强势的格局不可能打破的前提下，只有依靠相对独立的审计机构，实施目标经济责任审计，通过可靠地确定经济责任受托目标并根据审计结果进行奖惩，强化对公共权力配置与使用的监督制约[7]，从而推进党风廉政建设，维护社会公平正义，保障经济健康发展，推动实现国家良治。
（二）经济责任审计对公共权力寻租遏制作用的机理及其成效。
我国现行的政府权力架构极易导致权力的过度集中，特别是在一些经济要害部门，往往一项政策的偏废和监管尺度的松紧就能影响数千家企业的兴衰存亡和垄断行业的既得利益。而这些公共权力往往只掌握在少数几个人手上，使他们在“权钱交易市场”中成了公共资源“垄断者”，谁的话语权和决策权越强，谁在公共权力寻租中便握有“定价权”，从而通过“出卖”公共资源实现利益最大化。
作为“理性的经济人”，只有当收益远大于成本时，政府官员才会冒着“乌纱帽被摘”的风险进行权力寻租。对他们而言，c（m，f，u）表示公共权力寻租成本。其中，m是其一旦被查处后能够用货币衡量的物质金钱损失，f是其东窗事发后无法直接用货币衡量的社会地位、声誉和自由损失，u是其他成本，如心理负担等。
如果用图来描述政府官员作为公共资源“垄断者”进行权力寻租的成本与收益。其中，边际成本曲线pc表示每进行一次“权钱交易”（可视为售出一个单位的“公共资源”）所付出的成本；平均总成本曲线ac反映
了同一官员在连续多次的“权钱交易”中寻租成本的变动趋势，初犯时极大的心理负担u会产生较高的寻租成本c，但随着次数的增加，寻租成本会逐渐降低并趋于稳定，当寻租行为突破一定的界限（如贿金高到可以被判极刑）或难度加大后（如可能触及其他利益集团的利益），寻租成本又会随之抬高，因此ac呈现出“u”形；d和ps分别是寻租官员面临的需求曲线和边际收益曲线，由于是公共资源的“垄断者”，他们同时掌握着公共资源的“供给量”和“定价权”，因此，我们无须画出供给曲线。
按照经济学中垄断企业实现利润最大化的定价原则，我们可以近似地认为，当边际成本pc与边际收益ps相等时，其交点所对应的产量q能够使寻租官员（公共资源的“垄断者”）实现利润最大化，进而我们可以通过需求曲线d，找出垄断价格e，此时方框abde的面积就等于寻租官员的“垄断利润”。
当然，现实要比经济模型来得更加复杂而多变，对于寻租官员来说，即便其已身居高位，并垄断了大量的公共资源，在做出“权钱交易”的决策时依旧会受到许多外部因素的影响，这直接表现为寻租成本c（m，f，u）的变化。
首先，我们不妨来看看短期性的警示（如参观监狱、观看警示教育片等）和检查（包括上级主管部门和相应监管部门的例行检查）对公共资源“垄断者”寻租成本及收益的影响。短期的警示或检查活动会使一定时期内每一次“权钱交易”所付出的成本增加，在图中表现为边际成本曲线pc的斜率提高，形成新的边际成本曲线pc′，此时，当产量等于q1，垄断价格等于e1时，寻租官员实现“垄断利润”最大化。对比一下前后两次实现“垄断利润”最大化的产量和垄断价格，我们不难发现，面对短期性的警示和检查，“理性”的官员如果依旧选择铤而走险，那么必然会在减少“权钱交易”次数（q1e）。这体现了警示和检查等短期性活动对公共权力寻租的抑制作用：一方面，“权钱交易”次数的减少意味着公共资源被侵占和滥用的概率降低；另一方面，对贿金心理预期的增加会让一部分“资本不够雄厚”或“扛风险能力较弱”的企业打消寻租的念头。然而，这种抑制作用有其局限性：一是警示或检查的短期性只能在“有效期”内使官员寻租的边际成本增加，风声一过便“一切照旧”；二是职位越高的寻租官员边际成本增加的幅度越小，因为官场阅历越丰富，抗压能力越强；且同级别的检查往往缺乏“力度”和“深度”；三是无法彻底抑制住官员的寻租冲动，在减少“权钱交易”次数的情况下如果能够将贿金提高到心理预期，依旧会带来无法抗拒的高额收益，那么权力寻租行为还是会发生。
与短期性的警示或检查活动不同，经济责任审计对公共资源“垄断者”寻租成本及收益会造成影响。由于官员在任期内个人的履责、守法、廉政情况及其所负责单位的财政、财务收支活动都要接受审计，审计实施的时间既可能在任期结束后也可能在任中，审计内容将溯及既往并可能延伸到体制外的企业和部门，从而对官员寻租成本的影响周期会延展至整个从政生涯。因此，经济责任审计将增加官员寻租的平均总成本，在图中表现为平均总成本曲线ac被提升至ac′，此时我们可以清楚地看到，当产量为q时（图2-1中实现“垄断利润”最大化的产量），方框ab2d2e的面积要明显小于方框abde的面积，即官员寻租的净收益减少了。倘若经济责任审计工作力度不断加大（在图中表现为平均总成本曲线不断被提升），官员寻租的利润空间便会被不断挤压，最终变成“无利可图”，此时“理性”的官员将彻底放弃权力寻租。
现在，我们可以得出结论，无论在作用对象的范围、作用效果的强弱、作用周期的长短等各个方面，相较于短期性警示或检查活动，经济责任审计能够通过消弭官员寻租动因，追究违规官员责任，从根本上遏制公共权力寻租行为，从而最大限度地降低公共资源被滥用的可能性，这在实践中也得到了证明——1998年至2010年，审计机关对43万多名领导干部进行了经济责任审计，其中审计署对151名省部级党政领导干部
和中央企业领导人员实施了经济责任审计；通过审计查出领导干部以权谋私、失职渎职、贪污受贿及侵吞国有资产等个人经济问题金额21亿元，由领导干部直接责任造成的违纪违规和损失浪费金额680多亿元；与此同时，相关责任人被严肃问责，其中7600人被移送纪检监察和司法机关，16000人受到免职、降职、撤职和其他处分，一大批正确履行经济责任、工作实绩突出的领导干部，因审计结果反映较好而受到肯定和提拔。
三、遏制公共权力寻租目标下经济责任审计制度的完善与创新
（一）当前经济责任审计的制度性缺陷。
一是缺乏前瞻性。2008年的“郭京毅案”让我们看到了在政策制定环节发生公共权力寻租的可能性，与“事后寻租”相比，这种事前的寻租活动关乎各方的利益分配，关乎社会的公平正义，甚至会对国家未来的政治经济走向产生重要影响。然而，现行的经济责任审计制度在防范“事前寻租”方面仍属空白。
二是存在滞后性。一方面，经济责任审计在实践中一般是先离任后审计，只具备事后监督功能，却难以发挥全程控制作用。另一方面，经济责任审计往往只关注已成气候的“寻租领域”，而对苗头性和倾向性“寻租领域”缺乏预见性，未能及时安排审计。
三是问责显不足。就审计问责内容而言，“任中问责”、“不作为问责”和“绩效问责”仍然涉足不深。就审计问责的时效性而言，往往是针对离任领导干部进行，有时甚至异化为事故发生后的善后程序，由此带来的审计问责与干部调任、事故处理的时间差必然导致审计问责实际效用递减。
（二）经济责任审计制度的完善与创新——以遏制公共权力寻租为目标。
一是将经济责任审计引入公共政策评估，预防“立法腐败”。现阶段正在进行的政府职能转变，将减少政府官员对市场经济活动的干预，此时旧的权力拥有者和新的利益集团会转而通过“制度供给”的方式，形成新的“政治创租”。因此，有必要在公共政策评估中引入经济责任审计，一方面，通过事前确认政策制定者的经济责任，力促“制度供给”程序的合规性；另一方面，从对社会各个利益阶层影响的角度，对政策实施效果进行审计监督，发表审计意见，保证“制度供给”结果的有效性。
二是着力加强任中经济责任审计，预防“权力期权化”。《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》第五条明确指出，根据干部管理监督的需要，可以在领导干部任职期间进行任中经济责任审计。应该说这为预防“权力期权化”增加了一道防线。下一步，应积极探索将离任审计与任中审计相结合的有效方式；推行党委和政府主要领导干部同步审计；尝试对不同层级和类型的领导干部分别建立评价指标；健全审计结果公告和运用机制；充分发挥任中经济责任审计对“权力期权化”的预警和威慑功能。
三是完善经济责任审计问责体系。经济责任审计的初级目标是追究责任、防微杜渐，最终目标是促进政府有为、官员廉洁。要确保这两个目标的实现，必须抓紧完善经济责任审计问责体系。一方面，要建立全方位、多渠道、高效率的公众投诉平台，推动良性互动的动态问责，同时最大限度地公开处理过程和结果，使公众全面的了解问责情况，树立和强化政府公信力。另一方面，在制度设计层面必须做到四个“结合”和四个“侧重”，即过错问责与无为问责相结合，侧重于无为问责；行政问责与法律问责相结合，侧重于法律问责；组织问责与个人问责相结合，侧重于个人问责；行为问责与后果问责相结合，侧重于后果问责。