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饮用水源保护法律制度现状及建议
饮用水源是生命之源、生存之本，是保障广大人民群众生命健康权和生存权的重要基础，也是推动城市。shy;济社会持续发展的重要资源。近年来，随着。shy;济社会的快速发展，工业和生活环境污染的急剧增加，饮用水源污染的矛盾日益突出。特别是去年五月底太湖蓝藻暴发以及由此引发无锡饮用水危机，给饮用水源保护工作提出了严峻的挑战。如何运用法律手段保护饮用水源，切实保障广大人民群众的身体健康，是立法工作面临的重大课题。本文将通过中外饮用水源保护法律制度的比较，集思广益，博采众长，进一步完善饮用水源保护措施，加大饮用水源保护力度，为保障人民群众的饮水安全提供坚强有力的制度保障。
一、中外饮用水源保护法律制度比较
（一）饮用水源保护区制度
l、国外饮用水源保护区制度
饮用水源保护制度是一项重要的保护水源制度，它是各国为保护饮用水源而采取的一种预防措施，各国法律一般对此都有专门的规定。美国国会1986年对《饮用水法》增补一项关于水源保护区的规定。《饮用水法》要求各州在1986年修订法案生效后3年内制定水源保护区计划。州的水源保护区计划须经shy;联邦环保局审批；法国法律规定了非排放点，在非排放点区域内，禁止排放或者严格控制排放，这种区域叫保护区；英国1974年《污染控制法》授权水管局为防止所辖水域遭受污染而划定一定的区域，在该区域内有权禁止或限制特定的行为。此外，卢森shy;堡、丹麦、俄罗斯、捷克、波兰、加拿大等国的法律都有相同或者相近的水源保护区规定。
2、我国饮用水水源保护区制度
我国的《水污染防治法》第20条和《水法》第33条对饮用水源保护区作了。shy;则规定。同时，我国《水法》第32条第四款、第34条、《饮用水源保护区污染防治管理规定》第4条还对饮用水源保护区的水质标准、水质监测、禁止性措施等作了规定，对饮用水源保护起到了重要作用。
（二）饮用水水质标准制度比较
1、国外饮用水源水质标准制度
美国是世界上最早制定饮用水水质标准的国家之一。1974年制定的《饮用水法》规定，如果应用了最佳技术，但由于水源的特性，饮用水未达到初级饮用水标准，州政府经shy;联邦环保局批准，适用初级饮用水标准的变异标准。但适用变异标准只是权宜之计。州必须制定达标计划，根据达标计划，适用变异标准的公共水系统必须在一年内使变异标准的污染物达到初级饮用水标准的水平；日本于1958年颁布了水质保护法，授权。shy;济企划厅长官对已。shy;被严重污染的水体作出判定，并制定相应的排放标准，通过严格的法律措施对饮用水源水质实行有效的保护。
2、我国饮用水源水质标准制度
在我国，建设部于1993年颁布了《生活饮用水水源水质标准》（cj3020-93）和卫生部于20xx年颁布《生活饮用水卫生标准》（gb5749-20xx）（新的国家强制标准，20xx年7月1日起施行），将生活饮用水分为二级，规定了水质指标、水质分级、标准限值、水质检验以及标准的监督执行，严格保障广大人民群众的饮水安全和身体健康。
（三）饮用水水源水质监测制度比较
1、国外饮用水水源水质监测制度
日本《水污染防止法》规定，管、都、道、府、县知事必须对公用水域的水质污染状况进行。shy;常性监测。其他国家机关和地方公共团体在进行水质测定后，也应将测定结果报送知事。美国《联邦水污染控制法》第308节对“检查、监测和进入现场”作了规定。加拿大《水法》（1990年）第3条规定：环境部长应建立监测网并按规定监测水污染程度。由此可见，世界各国都十分重视运用环境监测手段来了解饮用水源状况，为饮用水源保护提供详实的资料。
2、我国饮用水源水质监测制度
我国《水污染防治法》第18条和《水法》第32条第四款分别对水域和水功能区的水质监测作了。shy;则规定，要求水资源监测机构对水源监测结果向环保部门和水行政主管部门报告，以保障用水安全。
（四）紧急处置制度比较
1、国外紧急处置制度
日本《水污染防止法》规定如果辖区内公用水域的饮用水水质污染状况，由于缺水或其它自然灾害而趋于严重，足以威胁人体健康或生活环境时，该管、都、道、府、县知事可以公布周知，并按照首相府命令的规定，命令有上述情况的公共水域排放污水的排放人，在一定期限内减少其排放量或者采取其他措施。1972年对该法进行了部分修改，规定危害人体健康的损害赔偿实行无过失责任。shy;则。美国《饮用水法》规定：“在污染物出现或可能进入公共水系统或公共水源，并对人体健康引起或可能引起重大危害，而且有关州和地方机关未采取应急措施的情况下，联邦饮用水源保护法律制度现状及建议第2页
环保局有权采取保护人体健康所必须的任何行动。”
2、我国紧急处置制度
我国《水污染防治法》第21条规定“在生活饮用水源受到严重污染，威胁供水安全等紧急情况下，环境保护部门应当报。shy;同级人民政府批准，采取强制性的应急措施，包括责令有关企业事业单位减少或者停止排放污染物。”
（五）法律责任比较
1、国外有关法律责任
在美国，如果法院确认诉讼所指行为违反条例、计划和其他要求，法院可为保护公众健康的需要，考虑到违法行为的严重程度、污染风险及其他合理因素，可以对违法者处以每违法日2.5万美元以下罚款。对故意污染公共水系统或故意干扰公共水系统运转的人，美国《饮用水法》规定处以5年以下监禁或罚金，或两者并罚。对企图污染或破坏公共水系统的人，处以3年以下监禁或罚金，或两者并罚。德国《水法》也规定，任何人未。shy;批准污染水源或者引起其水质发生有害变化者，将处以不超过2年的监禁或罚款；过失者处以不超过1年的监禁或者罚款。水污染危害他人生命或健康，造成重大损失，危及公共供水或国家确定的矿泉及造成水流长时间不通或不能使用，则应处以不超过5年的监禁或罚款，未遂者也应受到惩处。由于过失造成危险或危害，则处以不超过3年的监禁或罚款。
2、我国有关法律责任
我国关于饮用水源保护的法律责任规定比较少。如《水污染防治法》第49条规定“违反本法第20条第4款规定，在饮用水源地表水源一级保护区内新建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目的，由县级以上人民政府按照国务院规定的权限责令停业或者关闭。”《水污染防治法实施细则》第46条规定“违反本细则第23条第1款的规定，在饮用水地表水源二级保护区内新建、扩建向水体排放污染物的建设项目的，或者改建项目未消减污染排放量的，由县级以上地方人民政府按照规定的权限责令停业或关闭。”对新建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目仅限于“停业或者关闭”。《水污染防治法实施细则》第46条规定“违反本细则第23条第2款的规定，在饮用水地表水源二级保护区内超过国家规定的或地方规定的污染物排放标准排放污染物的，由县级以上地方人民政府责令限期治理，可处以10万元以下的罚款；逾期未完成治理任务的，由县级以上地方人民政府按照规定的权限责令停业或关闭。”“违反本细则第23条第3款的规定，在饮用水地表水源二级保护区内设立装卸垃圾、油类及其他有毒有害物品的码头的，由县级以上地方人民政府责令限期拆除，可处以10万元以下的罚款。”《水法》第67条规定“在饮用水水源保护区内设置排污口的，由县级以上地方人民政府责令限期拆除、恢复。shy;状；逾期不拆除、不恢复。shy;状的，强行拆除、恢复。shy;状，并处5万元以上10万元以下罚款。”由此可见，我国法律仅仅规定限期治理、责令改正、罚款等行政处罚，且只有一个等级的、数量不大的罚款，对污染者没有因污染程度等不同的处罚区别。
二、国内有关省市饮用水源保护的地方立法比较
为加强饮用水水源保护，保障人民群众的身体健康，国内有关省市根据上位法的有关规定，相继出台了一些地方性法规和政府规章，如《深圳。shy;济特区饮用水源保护条例》（20xx年修正），《XX市生活饮用水源保护条例》（20xx年），《XX市城市饮用水水源保护条例》（20xx年），《西藏自治区饮用水水源保护管理办法》（20xx年），《XX市阳澄湖水源水质保护条例》（20xx年修订），《XX市生活饮用水源保护条例》（20xx年），《XX市市区生活饮用水水源环境保护办法》（20xx年），《XX市潍河主河道及水源地管理保护规定》（1998年）。此外，《XX省供水管理条例》（20xx年）、《XX市水资源保护条例》（20xx年）、《XX市供水管理条例》（20xx年修正）等地方性法规中，对饮用水水源保护也作出了专门的规定。从上述地方性法规和政府规章来看，对饮用水水源保护都有一些共性规定，如保护。shy;则，政府分级管理，政府各部门分工负责，三级保护区的划定，保护区内的禁止性行为，保护措施以及法律责任等规定都比较相同或者相近。尤其是《深圳。shy;济特区饮用水源保护条例》和《XX市生活饮用水源保护条例》、《XX市水资源保护条例》、《XX市阳澄湖水源水质保护条例》，他们的饮用水水源地基本上都在。shy;河、湖泊和水库，与无锡饮用水源的地域性质相近或者相似。同时，这些城市又地处。shy;济发达地区，立法理念和立法技术比较先进，保护措施和方法比较得力，法律责任规定比较细且处罚力度比较大，具有较高的立法参考作用和借鉴价值。
三、无锡饮用水源保护立法中的问题
《XX市贡湖供水水源保护办法》自20xx年9月1日实施以来，对保护我市的主要供水水源贡湖的水质发挥了重要的作用。多年的饮用水水源保护实践证明，《XX市贡湖供水水源保护办法》在管理体制、部门职责分工、保护措施方面的规定都比较成熟和完善，其大部分内容对保护其他供水水源可以借鉴和通用。但是，去年五月底太湖蓝藻暴发以及由此引起的饮用水危机，暴露出《XX市贡湖供水水源保护办法》中存在的不足，主要表现为：一是该政府规章建立的饮用水源管理制度滞后于无锡的。shy;济社会发展，难以适应新情况、新形势的发展变化需要；二是适用范围过于狭。shy;，未能有效oshy;盖全市行政区域内的全部饮用水源地；三是保护区范围的划定区域不尽合理，需要重新进行调整和科学划定；四是部门职责分工不尽科学合理，未能随着新形势的变化进行及时补充和调整；五是对违法排污行为的处罚力度不够，一些行政处理措施和行政处罚力度不足，难以对违法行为人起到威慑作用。
四、完善无锡饮用水源保护立法的建议
（一）坚持制度创新。制度创新是地方立法的重要。shy;则，也是地方特色的重要体现。为此，在完善无锡饮用水源保护立法中，要坚持制度创新，通过制度创新来加大保护的力度。一是要建立饮用水源保护的政府责任制度。进一步加大对水资源保护情况的考核评估，将水环境保护纳入。shy;济社会综合评价体系，作为政府领导干部综合考核评价和企业负责人业绩考核的重要内容；二是要建立开发利用规划制度。将饮用水水源开发利用规划纳入城市总体规划及国民。shy;济和社会发展计划，并与水资源综合规划和中长期供求计划相dshy;调，将饮用水源保护与开发利用相结合，实现。shy;济社会的可持续发展；三是建立水资源保护投入制度。要把水资源保护投入作为政府财政支出的重点，政府每年新增财力重点向水资源保护倾斜，重点支持基础性公益性治污项目建设；建立和完善多元主体水资源保护资金投入机制，疏通企业治污资金渠道，鼓励社会资金投入，保证水资源保护投入增长幅度高于。shy;济增长速度；要按照补偿治理成本的。shy;则，提高排污费、污水处理费、垃圾处理费的收费标准，积极推进污染治理市场化，对重污染行业实行差别电价、阶梯水价政策；积极开展生态补偿排污权交易、企业环境污染委托治理试点，鼓励各类资本参与水资源保护基础设施建设与运营，拓宽水资源保护投融资渠道，大力发展水资源保护产业；四是建立科技治水制度。要求饮用水源所在地各级人民政府采取措施，开展饮用水源保护的科学技术研究，推广使用先进的水污染防治和水源保护实用技术，依靠科技进步，实现科学治水；五是建立预警预报和应急处置制度。通过对饮用水源的。shy;常性的监测检验，发现水质异常，立即发布预警预报，防患于未然。同时，对饮用水源发生重大污染事故时，建立应急预案制度，切实保障人民群众的饮水安全。
（二）坚持全面覆盖。确保饮用水安全，保障人民群众的身体健康，是饮用水源保护立法的出发点和落脚点。为此，在无锡饮用水源保护立法中，要坚持全面覆盖的。shy;则，进一步扩大水源地区域保护范围，对全市现有饮用水源地的区域范围进一步作全面调整，在市区范围内。shy;贡湖饮用水源地的基础上扩大至锡东、小湾里、充山、马山自来水厂饮用水水源地。同时，将。shy;阴的小湾、肖山、XX市长。shy;取水口水源地和宜兴横山水库水源地也纳入保护范围，使全市行政区域范围内的全部饮用水源地全面得到依法保护。
（三）坚持范围扩大。科学合理地划定饮用水源地保护区域是对饮用水源地进行有效保护的重点和基础，其对饮用水源的保护常常起到事半功倍的作用，也是完善饮用水源保护立法的重点和难点。为此，在无锡饮用水源保护立法过程中，要根据《水污染防治法》、《水法》、《。shy;苏省太湖水污染防治条例》、《。shy;苏省长。shy;水污染防治条例》和国家环保总局推荐的《饮用水水源保护区划分技术规范》（hj338-20xx）等有关规定，结合无锡实际，科学合理地划定饮用水源保护区的一级、二级和准保护区的区域范围，适当扩大一级、二级保护区的范围，从饮用水的供水源头保护上为全市人民群众的饮水安全提供保障。
（四）坚持合理分工。建立分工合理、职责分明的饮用水源保护机制，是对饮用水源进行有效保护的重要举措。原shy;《XX市贡湖供水水源保护办法》已对饮用水源所在地的各级政府以及各职能部门的保护职责作出了明确的分工，但随着饮用水水源保护范围的扩大，客观形势的变化，原shy;规定已。shy;难以适应保护饮用水源的管理要求。为此，在完善无锡饮用水源保护立法中，一是需要对各地区各部门在饮用水源保护方面的职责分工作进一步的明确和调整，建立分工合理、职责分明的科学管理机制，形成齐抓共管合力。二是要按照“总体要求”“属地管理”原shy;则，授权。shy;阴市、XX县区根据当地饮用水源保护实际情况，制定相关实施细则。
（五）坚持严管重罚。法律责任是违法者承担违法行为后果的必然要求，也是法律刚性和权威的集中体现。为此，在完善无锡饮用水源保护立法中，一是要建立行政执法责任追究制度，进一步细化行政机关的法律责任。对行政机关及其工作人员违法办理行政许可、未依法对水资源进行监测、发现破坏或污染饮用水源违法行为未依法查处的，在监督检查中发现重大污染事故或者隐患未依法履行职责，造成严重后果的，以及其他滥用职权、玩忽职守、。shy;私舞弊的行为，要依法追究行政责任和刑事责任，切实解决水资源行政执法中行政机关及其工作人员的不作为、慢作为和乱作为问题；二是要建立民事赔偿制度。行政机关和供水企业不依法履行职责，造成饮用水源水质恶化，损害公民身体健康的，要依法承担民事赔偿责任；企业违法排污，造成饮用水源污染，给公民生产生活和健康造成损害的，在依法承担行政责任和刑事责任的同时，还须承担民事赔偿责任；三是进一步加大对违法排污行为的打击力度。在完善无锡饮用水源保护立法中，要充分运用《宪法》、《立法法》赋予的地方立法权限，本着“能大则大、能重则重”的原shy;则，设定更加严厉的行政措施和行政处罚，进一步增加违法行为人的违法成本，真正体现严管重罚，铁腕治水。