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高校内部控制制度研究
［提要］目前，高校教育资金规模越来越大，社会关注度越来越高。高校因缺乏科学的内部控制制度和成本核算机制，已成为学校发展中产生浪费现象的遮羞布。因此，高校应当建立健全内部控制制度，对提高单位的管理水平、加强廉政风险防控、提高公共服务效率都具有重要意义。
关键词：高校；内部控制；制度
一、高校内部控制存在的风险
（一）法律和自我约束意识淡薄。美国前总统说过“人类千万年的历史，最为珍贵的不是令人炫目的科技，也不是浩瀚的大师们的经典著作，而是实现了对统治者的驯服，实现了把他们关在笼子里的梦想。”实际上，但凡是个人，没有喜欢受约束的，自我约束意识都比较淡薄。同时，单位领导和员工的法律意识也不强，单位的业务活动不合法、不规范，这些都给高校带来很大的风险。
（二）决策随意性强，不科学、不民主。高校决策往往缺乏长远的规划，存在决策的随意性。政策没有连续性和稳定性，很多决策都是根据领导的主观意志和特殊取向来进行的。只顾眼前，不顾长远，用尽眼前的资源，不考虑在可持续发展下的资源有限性。其根本原因就在于没有在决策上切实落实科学发展观。
（三）信息不透明、不可信。这一直是高校备受诟病的地方，许多可以公开的信息，都被以“保密”为借口拒绝了。即使公开的财务信息也存在不真实、不准确的现象。目前，每个单位公开的“三公经费”也受到了广泛的关注，甚至个别单位公开的预决算也受到社会广泛的质疑。
（四）资产的安全完整受到威胁。有些领导干部利用资源配置的权力贪污受贿舞弊案件多发，对单位资产闲置、资源浪费等不合理现象视而不见。个别高校资产处置不履行审批程序，擅自处置、出租、出借，有的手续不完备，无法编制收支预算。这些多数是和内部控制缺失有关的。
（五）资源使用效率低下。由于高校不以营利为目的，运营绩效难以量化考核评价。为了创造出政绩，面子工程在不少地方盛行。大量的财政资金用于建设豪华办公大楼，导致财政资金的低效率，资源浪费现象严重。绩效预算执行不到位，绩效目标、绩效指标编制不科学，投入产出效果不明显。
（六）缺乏独立有效的监督机制。任何管理制度要有效发挥作用，离不开完善的内部监督，以减少制度设计上的缺陷，堵塞执行中的漏洞。而监督的效果取决于监督机构的独立性和权威性。独立性是监督的“灵魂”，是客观、公正的基础，是形成有效监督的前提。
二、高校内部控制的必要性
历史学家汤因比说过。“一个国家乃至一个民族，其衰亡是从内部开始的，外部力量不过是其衰亡前的最后一击。”杜牧也讲过“灭六国者六国也，非秦也。族秦者秦也，非天下也”。可见，无论古今中外，一个政权的消亡，从来都是因为自己而不是外力给它带来的。同时，一个单位的兴衰其决定因素也在于单位内部的治理结构和管理制度。
（一）加强内部控制能够增强单位领导班子的风险管控意识。内部控制的实施要靠各单位全员参与，但关键是单位领导，特别是“一把手”。领导重视是内控建设与有效实施最重要的保障，有了领导的支持，内控建设才能真正地发挥作用。因此，加强内部控制有助于进一步增强领导的责任感和使命感，实现从“要我内控”到“我要内控”的理念转变，从而在单位内部营造起良好的内控氛围，也有助于财务管理领导责任的全面落实。
（二）加强内部控制能够有效防止国有资产的流失，遏制腐败现象。习近平曾以“物必先腐，而后虫生”来警示大家，内部控制就是预防贪污腐败的有效手段。趋利避害是人的本性，如果收益大、成本低，那么大多数人都会趋之；如果处罚很严、成本很高，那么大多数人都会避之。内部控制就是通过事前、事中、事后全程控制，使得贪污舞弊成本很高，可能性很小。这既控制了腐败也能有效防止国有资产的流失。
（三）加强内部控制有助于提高财政资金的绩效。如果高校将所有的经济业务活动都归入一个完善的控制机制下，将预算、收支、采购、资产管理、基建、合同、内外监督等纳入一个统一的管控体系中，在保障财政资金安全的同时，便于单位内各部门之间形成联动机制，相互监督合理有效配置资金，从而提高资金的使用绩效。
（四）加强内部控制有助于推进绩效问责。高校财务管理资金规模越来越大、涉及范围越来越广、社会关注度越来越高。在财务管理方面，有的高校对新《预算法》的实施法律意识不强，存在贯性思维；有的对审计、财政等部门发现的问题视而不见，这些问题在以后审计、财政监督、巡视检查中都是“地雷”，面临很大的问责风险。今后“谁决策谁负责”将成为常态，加强内部控制将有助于绩效问责制的落地。
（五）加强内部控制是高校健康持续发展的必然要求。影响高校健康持续发展的主要原因：一是单位内部管理制度不够健全，制度之间衔接不够，没有形成完整的制度体系；二是风险防范意识薄弱，没有针对风险制定有效的防范措施，缺乏及时发现和有效处置风险的能力。为此，高校必须借助内部控制这一手段，重新审视和梳理现行的管理制度，建立有效控制措施，来破解长期存在的内部监管薄弱问题，以期全面提升高校可持续发展的潜力。
三、高校内部控制重点难点分析
高校内部控制建设是一项系统工程，也是单位治理的基石。实施内控规范，对于提高单位管理水平，合理保证单位经济活动合法合规、资产安全都具有重要意义。然而，在具体的设计操作中有其重点和难点，现就以下几个方面做深入分析：
（一）高校内部控制两个层面的衔接。高校内部控制是一个单位层面和业务层面并重的内控体系。内控制度要想有效实施，就必须将两个层面的内控制度有机结合起来。无论是单位层面还是业务层面，内部控制规范都是对现行内外部管理制度的梳理、整合，并非推倒重来，而是通过衔接业务部门与财务部门的工作环节，从源头建立沟通协调机制，变事后控制为事前、事中全过程控制。
（二）高校内部控制的广度和深度。内部控制是要有效解决单位内部管理制度和标准缺失、弱化、模糊、脱节以及缺乏体系化等问题。内部控制不能追求完美，应该是合理保证。内控制度设计不仅仅局限于业务本身，还需要有一个体系用于单位整体，是否设计到深度是执行好不好的关键。内控工作就是要抓关键风险、关键环节，简化非重大风险控制的灵活性，警惕转移本部门风险的本位主义。
（三）高校内控风险的识别、分析及控制方法。高校运行中的风险识别应在单位内部对各层级进行，通过制定制度、程序、流程和方法，对各种风险进行事前防范、事中控制、事后监督和纠正，将风险管理看作是一项合规实务而非战略需求。针对不同的风险采取不同的管控方法，竭力将风险控制在可接受的范围内。同时，要坚持成本效益原则，权衡风险与收益的关系，定期做内控风险评估，及时发现风险，堵塞漏洞。
（四）内部控制与绩效评价的结合。内部控制不是一个孤立的体系，它涉及到管理的方方面面。绩效评价就是以执行结果为导向，以绩效预算为依据。绩效评价有利于反腐倡廉，改善高校运行效率；提高资源配置效率。绩效评价结果能否有效的利用，完全取决于内控制度是否完善。因此，内部控制与绩效评价密切地结合将成为内控落地的基础。
（五）高校建设与实施内控的底线。高校内控体系建设的关键是流程再造和信息系统建设，所有控制在流程中解决，而不应该是事后。内部控制和日程管理不是两回事，不是两套制度体系，而是硬币的两面，是相辅相成的。然而，内控也具有其固有的局限性，它只能提供合理保证，而非根本保证，比如人为因素、执行时的大意、舞弊等都会使内控失效，因时间推移控制措施也将逐渐失效。内部控制体系不是越严格越严密越好，要与管理成本和管理效率相结合。建立内部控制就是要转变传统思维与工作方式，以“流程控制”代替“经验管理”，坚持用制度管钱、管事、管人，这既是加强教育经费监管、完善单位内部治理结构的迫切需要，也是有效防范舞弊，提高公共服务效率和效果的必然要求。
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