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论行政复议制度
随着行政权的膨胀，行政纠纷日益增多，公民的基本权利受到诸多威胁；然而，行政权的这种发展趋势又为社会发展所必需，日益复杂的社会关系需要行政权的介入。因此，现代世界各国普遍面临这样的两难选择：不扩大行政权，繁杂的现代社会秩序就无法管理；扩大行政权，公民的基本权利就可能受到威胁。面对这种两难选择，各国的普遍作法是：一方面不断扩大行政权，以维护社会的良性发展；另一方面建立各种监督制度，以防止行政权的滥用。行政复议制度在世界各国的普遍发展，正是这种现象的典型例证之一：它既反映了行政权的扩大，又体现了对行政权的监督。是国家行政救济机制的重要环节。
我国的行政复议制度起步较晚，为了发展我国的行政复议制度，本文将对我国行政复议制度的现状和发展进行一些初步的探讨。
一、行政复议制度的创立
行政复议制度是近代资产阶级民主政治发展的产物。它的出现和发展体现了对公民基本权利保护的加强，有利于实现社会公平。在自由资本主义时期，由于奉行“管得最少的政府是最好政府”的原则，政府很少干预经济，充当“守夜人”的角色；因此，行政机关很少与行政相对人发生争议，行政复议制度没有存在的现实基础。但进入资本主义垄断时期，尤其是本世纪30年代以后，政府为了控制和调整本国经济，以便有更大的实力参与国际竞争和垄断，由原来的不干预主义转向广泛地干预社会经济生活，使得行政机关与行政相对人之间的争议急剧增多。为了使广泛扩充的行政权不至于威胁公民的基本权利，西方主要国家纷纷在行政系统之外建立和加强司法审查制度。大量的行政争议案件涌向法院，司法资源的有限和司法程序的特殊，又使法院无力承担这么多的案件，导致许多行政案件久拖不决，严重影响行政效率。行政复议，“由于其提供的行政裁决的办法比法院提供的更为廉价、更为方便、更为迅速”，而日益受到社会实践的青睐。这样，行政复议制度便以其特有的功能，在这种历史背景下应运而生。各国纷纷在行政系统内部建立和加强行政复议制度。
二、我国法律关于行政复议制度的规定
（一）行政复议的涵义和特点
我国的“行政复议”一词，是80年代以来随着我国行政法的迅速发展而逐渐加以使用的，意指公民、法人和其他组织认为行政机关或其他行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向上级行政机关或法律法规规定的特定机关提出申请，由受理申请的行政机关对原行政行为再次进行审查并作出裁决的制度。
它主要具有以下几个特点：
1、行政复议主要解决的是行政争议，即行政机关与公民、法人或其他组织之间因行政行为而发生的争议。
2、行政复议的审理和决定机关是行政机关，而行政诉讼的审理和判决机关在我国是人民法院，这正是行政复议和行政诉讼的区别所在。
3、行政复议必须由不服行政行为的利害关系人依法提出申请才能启动，非利害关系人不能申请行政复议。
4、行政复议既审查具体行政行为，又审查制定规章以下的抽象行政行为；既审查行政行为的合法性，又审查其合理性。因此，行政复议在审查行政行为的范围和强度上明显大于行政诉讼。
5、行政复议必须依照法定程序进行，必须保证整个复议活动合法、公开、公平、公正。
（二）行政复议的范围
行政复议范围是指行政复议机关受理行政争议案件的范围。《行政复议法》第二章对行政复议范围作了明确的规定。
1、具体行政行为的行政复议范围
具体行政行为是指国家行政机关、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权、针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的事项作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。行政复议法第6条规定对11种具体行政行为不服可以申请行政复议。
2、抽象行政行为的行政复议范围
抽象行政行为是指行政机关制定行政法规、规章或其他具有普遍约束力的规范性文件的行为。由于现实中抽象行政行为问题较多，要求将其纳入行政复议范围的呼声很多；因此，这次行政复议法将部分抽象行政行为纳入复议范围确实是对行政诉讼法和原行政复议条例的一个重大突破。根据行政复议法第7条规定，我国对抽象行政行为进行复议具有以下两个特点：
（1）纳入行政复议范围的抽象行政行为包括国务院各部门、县级以上地方各级人民政府及其工作部门和乡镇人民政府的规定，但不包括国务院部门规章和地方人民政府规章。
（2）行政相对人对规章以下的规定不服申请行政复议，只能在对具体行政行为不服申请复议时一并提出，而且该规定必须是该具体行政行为作出的依据。
（三）行政复议的程序
行政复议程序是行政复议法的重点。只有规定了严格并易于操作的程序，才能确保行政复议的公正和效率。
1、行政复议申请程序
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行政复议是一种依申请的行为，实行“不告不理”的原则，即行政复议须以相对人申请为前提；相对人没有申请的，复议机关不能主动受理。因此，不服具体行政行为的相对人提出复议申请是启动整个行政复议程序的起点。
行政复议申请应当具备下列条件。（1）申请人是认为具体行政行为直接侵犯其合法权益的公民、法人或其他组织；（2）被申请人是作出特定具体行政行为的行政主体；（3）有具体的复议请求和事实根据；（4）属于复议范围和复议机关管辖；（5）申请人自知道侵权的具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请，但法律规定的申请期限超过60日的除外；（6）申请可以书面申请，也可以口头申请，口头申请由复议机关记录后再由申请人签名或盖章。
2、行政复议管辖程序
行政复议管辖程序主要分为一般管辖程序和特殊管辖程序两种。一般管辖规定在《行政复议法》的12、13、14条。而《行政复议法》15条则规定了特殊管辖程序。
3、行政复议决定程序
行政复议原则上采取书面审查的方法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。
行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起7日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人；被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起10日内，提出书面材料，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。在行政复议过程中，被申请人不得自行向申请人和其他有关组织或者个人收集证据。
行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，行政复议决定。
三、行政复议制度的完善
（一）抽象行政行为纳入行政复议范围
《中华人民共和国行政复议法》第七条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审理申请：
（一）国务院部门的规定；
（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；
（三）乡、镇人民政府的规定。前款所列规定不含规章。规章的审查依照法律、行政法规的规定实施。”以上是关于抽象行政行为申请审查的规定。可见我国《行政复议法》虽然把抽象行政行为纳如审查范围，但对规定的抽象行政行为范围较窄，同时只允许“一并”提出。
1、抽象行政行为的概念
抽象行政行为是一个学理概念，是指行政机关针对非特定主体制定的，对后发生法律效力并具有反复适用力的规范性文件的行为。从特征上说，非特定人是相对特定人而言的；对后发生法律效力是指其效力及于未来；可以反复适用是指可以不止一次地适用该规范性文件，符合上述三个条件才能称为抽象行政行为。
2、将抽象行政行为纳入行政复议范围的必要性
如前所述，在我国现行体制中，对抽象行政行为不能单独申请复议。然而，无论从理论上还是从实际情况看，现行的监督机制并未能有效地发挥作用。而且随着抽象行政行为的增多。违法实施抽象行政行为的问题日趋严重。于是，理论界关于抽象行政行为纳入复议范围的呼声越来越高。概括起来，将抽象行政行为纳入复议范围的必要性有以下几方面：
（1）抽象行政行为本身性质的需要
对具体行政行为不服可以申请复议，但对抽象行政行为不能单独申请复议。很显然，这是不合理的。因为具体行政行为毕竟是针对个别人的，即使违法，对相对人造成的损失也是局部的。但抽象行政行为则不同，它是针对普遍对象作出的，适用的效力不止一次，具有反复性，加之层次多、范围广，因而产生的影响要远远大于具体行政行为。一旦违法，将会给其他监督机制又难以奏效，于是形成了对抽象行政行为监督的真空地带。要改变这一现状，首先要将抽象行政行为纳入复议范围。
（2）改变抽象行政行为违法现状的需要
由于立法排除了对抽象行政行为的复议监督，其他监督机制又跟不上，致使抽象行政行为违法问题日趋严重。有些行政机关，特别是基层行政机关，习惯于使用抽象行政行为违法征收财物、摊派费用。还有一些行政机关为了争夺收费权、处罚权、许可权，推卸职责和义务，不顾法律权限和分工，随意通过抽象行政行为扩张本地区、本部门的权限。对于这些问题，因立法明确排除对抽象行政行为的复议，其他监督机制又难以奏效，于是，形成了对抽象行政行为监督的真空地带。要改变这一现状，首先要将抽象行政行为纳入复议范围。
3、我国目前应加以完善的地方
（1）扩大抽象行政行为的范围。
当前抽象行政行为审查范围仅限于所谓“红头文件”，我认为范围过于狭小，不利于对抽象行政行为的监督。因此包括部委规章和地方性规章，若进一步发展的话，行政法规也应当纳入。这样才能形成对抽象行政行为的全面监督，建立对行政立法行为的统一监督体制，为完善司法监督体制作好充分准备。
（2）允许申请人对抽象行政行为单独提出审查申请
《行政复议法》对抽象行政行为一并审查的规定虽是一大进步，但并不彻底，仅限于同具体行政行为的一并审查。我认为，应当允许申请人对抽象行政行为单独提出审查申请，这样更有利于保护个人和公共的利益，有利于对抽象行政行为的监督。因为复议机关很难有能力对所有发布的行政规范性文件都主动进行审查，给予申请人单独提起对抽象行政行为审查的权利，可以及时发现抽象行政行为中违法或不当的地方，避免给相对人造成更大的损害；尤其对于可能给公共利益造成损害的抽象行政行为，在目前的体制下很难给予监督，如果设置了单独审查制度，就可以更好地保护集体、国家的利益。
（二）完善行政复议证据制度
与较为完善的行政诉讼证据制度相比，我国行政复议证据制度尚处于初创阶段，法律上缺乏详尽规定。行政复议作为一种区别于行政诉讼的救济和监督体制，实际工作中却不得不照抄行政诉讼证据，影响了行政复议本身效能的发挥。我认为我国行政复议证据制度应在以下几方面加以完善。
1、完善对证据种类的规定
目前我国的《行政复议》法中没有关于证据种类的规定。我认为证据种类是证据学上的科学划分，行政复议应适用行政诉讼中的分类。包括：书证、物证、视听资料、证人证言、当事人陈述、鉴定结论、勘验笔录、现场笔录等等。
2、举证责任的承担
《行政复议法》中规定被申请人对作出的具体行政行为承担举证责任。但是在不作为案件中，申请人要不要就提出申请的事实举证承担举证责任。从理论上讲，申请人的义务仅限于法律规定，复议机关不得超出法律规定为申请人设定义务和负担，那么从实际情况来看，不作为案件中，申请人是否曾提出申请，可以通过调查申请人或者被申请人直接予以查明，也可通过被申请人的答复来加以查明。但在行政赔偿案件中，对于损害情况则必须由申请人举证才能查清，考虑到行政复议工作效率和书面审查原则，我认为法律上应规定申请人对其赔偿请求的举证责任。
3、举证权利的明确
与奉行言词审理的行政诉讼相比，由于行政复议只能通过审查书面材料来履行职能，与奉行言词审理的行政诉讼有很大的区别。因此更需要强化申请人和第三人的举证权利，以帮助复议机关迅速查清案情，及时、便民地解决行政纠纷，而目前我国的《行政复议法》对此却无规定，因此有必要通过立法或解释加以明确。
4、增加对证据证明力的规定
证明力是指证据与待证事实的关联程度。一项证据材料具有可采性，并不意味着该证据材料就可以作为裁判依据，而仅仅意味着一种可能性，要成为裁判依据，还必须具有较高证明力。因此证明力是证据制度中的一项重要制度。我国目前《行政复议法》中对此没有规定。
我认为行政复议可以借鉴行政诉讼关于证明力的规定。国家机关及其他职能部门依职权制作的公文文书优于其他文书；鉴定结论、现场笔录、勘验笔录、档案材料以及经过公证或者登记的书证优于其他书证、视听资料和证人证言；原件、原物优于复制件、复制品；法定鉴定部门的鉴定结论优于其他鉴定部门的鉴定结论；法庭主持勘验所制作的勘验笔录优于其他部门主持勘验制作的勘验笔录；其他证人证言优于与当事人有亲属关系或其他密切关系的证人提供的对该当事人有利的证言；出庭作证的证人证言优于未出庭作证的证人证言；数个种类不同、内容一致的证据优于一个孤立的证据。
但应注意的是由于适用书面审理原则，行政复议中的证人证言多属于传闻证据，作为传来证据，其证明力原则上应不受影响。
行政复议制度在证据制度上规定较为原则，在证据种类、举证权利、证明力、等方面均无规定，从而迫使行政复议制度在实际运行中不得不照抄行政诉讼证据制度。但是作为一种行政程序，行政复议毕竟在程序价值、程序机制上与作为司法程序的行政诉讼程序有着本质的不同，行政复议不可能亦不现实完全照抄严格的司法证据，所以我国应在行政复议证据制度上加以完善。
（三）扩大行政复议受案范围
《行政复议法》虽然扩大了受案范围，但仍在行政指导行为问题上存在盲点，我认为应加强立法及监督指导。
行政指导是指行政机关为实现一定的公共行政目标，向行政相对人作出诱导或者引导行为，期待行政相对人自愿作为或不作为。
行政指导所具有的非强制性，似乎意味着行政指导不会存在很大的法律问题，行政相对人似乎与行政机关之间不会存在什么纠纷。然而，在现实中，行政机关毕竟是有着随时动用其强制力量的可能性，行政机关毕竟是有着一定权威性和可信性的公共机构。存在着行政机关以“行政指导”为名、行强制命令之实，行政指导发布错误信息、导致听从其意见的行政相对人利益受到损害等情况。
行政指导的责任必须法制化当行政机关作出错误行政指导并直接导致相对方利益受损时，行政机关必须为自己的行政指导行为负责。于是，基于对这些问题的考虑，应加强对行政指导的规范，使行政指导行为责任法制化，因此应将行政指导纳入复议的受案范围加以管理。
（四）复议机构应统一、独立
比较各国的行政复议制度，尤其是吸取英美法系的经验，增强行政复议机构的相对独立性才能体现行政复议制度对公证性的根本要求。
我国的行政复议机构分别隶属于各级不同的人民政府和不同的行政职能部门。各级人民政府和各行政职能部门根据自己的实际情况设立主管行政复议的工作机构，没有一套统一的行政复议机构体系。在行政复议制度的实际运行中，某些行政复议机构形同虚设：一方面，这些行政复议机构没有起到化解纠纷的功能；另一方面，公民对这些复议机构信任程度不够。
1、产生的弊端。
（1）不能公正地进行行政复议裁决。主持复议的行政机构完全听命于其所属的行政首长，没有自主决定权；而其所属的复议机关又与作出具体行政行为的行政机关有千丝万缕的联系。
（2）没有统一的复议机构体系，违背了行政机关的精简效能原则，造成机构臃肿，加重了各级各类行政机关的负担。“同时，在各级政府和各类职能部门设立行政复议机构，造成了人员一定程度的浪费，不利于行政机关工作效率的提高。”
2、造成这种现象的原因
（1）复议机关与作出具体行政行为的行政机关具有行政隶属关系，这就决定了复议机关在裁决行政纠纷时难以十分公正；复议机关有时出于照顾上下级关系或整体与部门的关系而“支持”原行政机关的“工作”，有时甚至行政行为在作出之前就已经先行请示过上级（复议）机关，这样原行政机关的决定实际上就已经体现了复议机关的意志。
（2）复议机关不愿当被告的心理，也影响了行政复议决定的公正性。我国《行政诉讼法》规定，复议机关改变原具体行政行为的，一旦被起诉，复议机关将成为被告；因而有些复议机关为了不当被告，对于受理的复议案件，常常不问青红皂白，维持了事。
（3）从事复议工作的人员不足，专业化不强，是行政复议决定公正性不够的内在原因。直到目前，我国尚没有法律对行政复议人员的任职资格作出规定。没有高素质、专业化的复议人员，就不可能有高质量的复议裁决。
从我国国务院1990年颁布了《行政复议条例》到，1999年4月29日，审议通过了《中华人民共和国行政复议法》。将有关行政复议制度的法律文件从行政法规提升到法律位次。同时在并不太长的时间里，我国行政法制建设的发展极其迅速，行政机关依法行政的主动性、自觉性和创造性大大增强。我国行政机关对依法行政从不理解到理解、从不自觉到自觉、从注重他律到重视自律，取得的瞩目的成绩。但比较西方国家，我国行政复议制度起步较晚，还有很多不完备的地方。这便需要我们不断探索，借鉴国外成功经验，结合我国国情，走出一条推动依法治国、建设社会主义法治国家的光明大道。
参考书目
[1]袁曙宏：《十年磨一剑──我国行政复议法正式颁布》，载于《中国机构》1999年第9期
[2]袁曙宏《行政复议概论》，安徽人民出版社1990年12月出版。
[3]应松年《行政法学新论》，方正出版社1998年出版
[4]应松年《外国行政程序法汇编》，中国法制出版社1999年出版
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[8]应松年主编《行政行为法》，人民出版社1992年版。
[9]方世荣《论具体行政行为》武汉大学出版社1996年版
[10]应松年主编《行政行为法》，人民出版社1992年版
[11]杨解君、温晋锋《行政救济法》，南京大学出版社1997年版。
[12]应松年主编《行政法与行政诉讼法教程》，19**
[13]马德怀主编《行政法与行政诉讼法》，中国法制出版社，20xx年1月版。
[14]曾庆敏主编《法学大辞典》，上海辞书出版社1998年12月第1版
[15]李伟民主编《法学辞海》第4卷，蓝天出版社1998年10月第1版
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