试论民族区域自治规章制度的完善途径.docx

试论民族区域自治制度的完善途径
雷力
我国是一个多民族的幅员辽阔的国家，各民族平等、团结与繁荣的问题一直以来都很受到关注。自从1947年5月第一个民族区域自治地方——XX省自治区成立以来，民族区域自治制度已经逐步得到《宪法》和《民族区域自治法》及相关法律的保障。它是国家的统一与民族地方自治的结合，也是国家民族政策与法律制度的共同体现。该制度对多民族国家尤其对民族自治地区意义重大，《民族区域自治法》亦被当地人们誉为“小宪法”。但是在现实的自治机关运作中，民族自治地区与一般行政地区并没有很大区别，《宪法》和《民族区域自治法》赋予自治地方的自治权没能得到充分得发挥。不禁引人深思。本文试图从宪法与行政学的角度来论述以上问题并探讨解决的途径。
一、民族区域自治制度的概念
我国的民族区域自治制度是在单一制国家结构下创造运行的，是一种相当特殊的民族自治制度，其特征是民族自治与区域自治的结合。也就是说它既不是单纯以民族为单位的民族自治，也不是自治区域内所有民族都自治的区域自治，而是实行区域自治的民族在本自治区内的自治。这种制度的优越性在于它不会使民族自治地方权力过大，同时给了自治地方聚居的少数民族一定的自治权，让他们体会到当家作主的地位，妥善得处理了民族关系问题。
二、民族地方自治权的概念与性质
自治权简而言之就是一种自治的权力。我们可以将自治权理解成：在一个社会团体内，由其成员自己制定相关章程行使权力主体的约束、支配权力客体的能力。而权力主体与权力客体都是在这个社会团体内部，也就是说它的本质就是社会团体内部权力主体通过制订相关章程自主管理的一种能力。
由于我国采取的单一制国家结构形式，自治权在地方治理中便较难体现。而我国又实行的民族区域自治制度则给了自治权存在与发挥作用的可能性。
三、民族地方自治权的体现
按照民族区域自治法的规定，自治机关的自治权主要体现在以下方面：（1）制定自治条例和单行条例[2]。比如XX省XX市在成立以来就制定了《XX省XX市自治条例》、《XX市凤凰历史文化名城保护条例》等许多自治条例与单行条例。（2）变通执行或者停止执行上级行政机关的行政法令[3]。（3）组织本地方维护社会治安的公安部队[4]。（4）经济文化事业自主管理[5]。（5）所辖区内自然资源与自然环境的自主管理[6]。如湘西州自土司王朝制度开始，因茶树的多种功效，土家族苗族人民一直偏爱于它，于是州内山坡遍植茶树，现今各经济林木的种植冲击了茶树的生存。湘西州XX县区下政府尊重当地人民的习惯，出台了关于保护茶树的相关规定。（6）自主管理财政[7]。（7）自主管理本地方的教育、科学、文化、卫生、体育等事业[8]。如湘西自治州经常举行土家社巴节和苗族九九节等大型节日庆祝活动，发展土家织绵、苗族鼓舞等民族艺术。制定了《XX市里耶历史文化名镇保护条例》、《XX市凤凰历史文化名镇保护条例》等相关单行条例。（8）自主使用发展语言文字[9]。（9）培养实行自治的少数民族人才和任用实行自治的少数民族干部的优先权[10]。如在中国共产党湘西自治州委文件《关于湘西自治州2001——2005年培养选拔少数民族干部工作的意见》中明确规定了在各机关党政干部中实行自治的少数民族干部应占的比例和大办加强少数民族干部的培养工作。（10）自主制定管理流动人口的办法与计划生育相关政策[11]。如州政府出台了《湘西自治州人民政府关于进一步落实农村独生子女户和两女结扎户计划生育家庭优惠政策的意见》等政府文件进行相关管理。
四、自治权行使现状及存在问题
在实际政府与人大工作运行中，民族自治地区与其它行政地区区别不大，自治权表现并不充分。邓小平早就曾指出：“实现民族区域自治，不把经济搞好，那个自治就是空的。少数民族是想在区域自治里得到好处，一系列的经济问题不解决，就会出乱子。”[12]要实现民族自治，经济自治是很重要的方面，只有经济发展起来，实现其它方面得自治才有基础。自治权的行使主要表现在制定自治条例上和单行条例上，或者颁布实施尊重当地少数民族人民习惯的政府规章。但从自治地方制订的自治条例和单行条例中可看出，现在自治地方主要是以保护当地少数民族民风民俗或自然环境为主要内容，绝少涉及政治经济等实质方面与其它行政区域不同的内容，更不敢行使对上级法令命令的变通和停止执行的权力，而这点却是自治确实在实现得最好体现。《宪法》和《民族区域自治法》中都明确规定保护少数民族习惯，因而这不可能与上位法律法规存在冲突，也就不存在自治权最大限度发挥的机会。民族区域自治制度也就名存实亡。
五、民族区域自治的实现即怎样拥有广泛现实的自治权
（一）保障民族自治机关充分行使立法权
综观整个立法要素，最关键的是“人”这一要素。但是实践中由于经济因素和地方固有的利益集团的阻挠，立法机关具有法律专业知识、能够参政议政的高素质人才很少，不能吸引人才或者即使引进人才，但由于不能融于新的环境而被排斥或同化。因此，建立人才引进和保障机制尤其显得迫在眉睫，并且加强对现有人员的培训，提高专业素质。
在立法内容方面，也有很多尴尬之处：
（1）民族法规大都为原则性规定，过于笼统、概括，可操作性差，以至于规定可自主变通执行而不能变通执行。因此，建议中央立法尽量对民族自治条款作详细的明确的规定。
（2）立法数量多，但是质量差，民族特色不鲜明，大量重复立法，很多与上位法雷同，上位法规定的该细化的原则性规定被大量引入立法之中，这样必然造成立法资源的浪费。因此，必须选好立法项目，立法调研要深入实际，立足与现实，关注热点重点，不能搞书生立法。
在立法过程中，公民不能够参与到立法上，一方面由于很多公民法律知识不够，另一方面没有建立这样的机制。因此，有必要进行普法宣传，提高公民的法律意识，而且引入立法听证，立法助理，立法公开公告等制度，是公民有机会参与立法活动，提出意见。
在实施立法和执法过程中，缺乏监督机制。要加强立法监督，对立法内容进行审查，是否与上位法冲突。在执行过程中加强上级司法机关和人民群众的监督。
（二）落实民族自治地方的经济自治权和财政自主管理十分重要
在自治权力的众多体现中，经济自治权是实现其它权力的基础，无疑是很重要的一种。虽然根据《民族区域自治法》的规定，民族自治地方有经济自主权和自主管理财政的权力。但是，过去对民族自治地方的经济自治权注意不够。今后应扩大民族自治地方的经济自治权，才能适应社会主义市场经济的自主性要求。财政自治是民族自治地方经济自治的一项重要内容。1980年以来，中央对民族地区实行了新的财政体制，先是“划分收支，分级包干”，后又发展为“划分税利，核定收支，分级包干”。根据这个规定，收支全部留归自治地方，支大于收的差额，由国家统一核定一个基数，给予定额补助，每年递增10%。但这一政策在1987年的财政体制改革中消失[13]。在现行的分税税制财政体制中，中央财政对民族地区的照顾通过中央对地方税收返还和转移支付制度体现出来。如按分税制的规定，中央收入为关税、海关代征消费和增值税，中央直属企业所得税与中地共享税中消费税的75%等，而地方则收入不包括中央直属部门的营业税、地方各企业所得税、土地增值税与消费税的25%等。[14]这就把民族地区原有税源中的大部分纳入中央，减少了地方的财政收入，使地方财政对中央财政的依赖性更大，而又实行财权与事权相统一的政策，民族自治地区地方政府想有效实行自治便更加难办。实行分级分税制后，地方财政收入就主要
依靠地方工企业的税收。但是民族自治地区多在偏僻落后的地区，很难掌握到高新技术和吸引大批优秀人才，工业与企业经营状况不理想，税源不稳。而民族自治地区地理气候条件复杂，其行政管理、文教卫生等各项事业的发展，又需要大量的财政支持。从而使地方的财政更加捉襟见肘，也无力支持地区民族企业的发展，形成恶性循环。而我国转移支付制度又存在很多不合理因素，如不能考虑各地区经济发展不平衡的实际情况，实行两税超基数返还规定，这对少数民族自治地区这些经济相对落后的地区便十分不利，反而容易进一步扩大与其它经济发达地区的差异；现行转移中多以专项转移支付为主，一般转移支付很少，这不便于地方自主统筹安排资金，而且自治地区的经济实力与人才条件相对落后，无力与其它地区争取到专项项目。因此，在当前民族自治地区经济发展关键时期，中央应给予其财政上的更大优惠。如中央应对民族自治地方在税目、开征范围和减免等方面应给予一定的自主权和优惠政策，调整分税制中上交中央财政的比例，多进行一般转移支付或者特意下拨适合民族自治地区实地情况的专项资金等，以增强民族自治地方财政的自给和经济自治能力，充分体现民族区域自治制度的优越性，实现民族自治。
（三）选拔和培养少数民族干部，重视对民族事务的管理
如上文言到，自治权的性质有民族自治权力与国家地方权力的双重性，但在现实行使中，自治机关往往重视于国家地方事务的管理忽略民族事务的管理。这当然是有很大现实因素：随着社会的发展，少数民族异于汉族的习惯也在慢慢消失，汉化越来越严重。自治地区的人们已经适应了与其它一般行政地方一样的生产生活方式，民族事务与国家地方事务趋于融合。但少数民族正是因其习惯异于汉族而存在，如不重视起来对民族事务的管理，便有悖于当初建立民族区域自治制度的初衷。在湘西州州政府与以下各县市政府都是设民族事务委员会来主管理本地区民族事务。其职权运作有限，往往工作就是协助其它政府部门解决民族之间的经济纠纷或保护民族语言文字、风俗习惯等，并没有实际管理民族的经济行政事务。而为了体现民族区域自治制度，我们应该大量选拔与任用行使自治的民族的优秀人才，让其加入自治机关，给民族事务管理部门一定的实际权力，重视民族事务的管理。
（四）完善民族法制体系的工作必不可少
依法治国的观念早已深入人心。各种实现自治的方式方法都要通过法律规范的形式才能得到保障。而市场经济又是法制经济。不同的法律调整，往往会造成不同的经济效益。《民族区域自治法》形成于我国的计划经济体制时期。随着我国经济行政体制的改革，《自治法》中有关经济行政方面的一些条文规定已难落实。民族自治地方的自治条例和地方性自治法规由于与现行体制存在着一些矛盾而难以出台，造成了与《自治法》配套法律法规的阙如，因而在实际工作中存在着理解分歧、互相掣肘和难以操作等情况[15]。如《地方组织法》明确规定和级人民政府必须执行上级国家机关的决议和命令，完成交办的各项事务便与《民族区域自治法》第三章第二十条[16]存在冲突。对《民族区域自治法》进行修改和补充，完善民族法制体系是必不可少的确保民族自治地区自治实现是必不可少的。
结语
民族区域自治制度是我国的一项基本政治制度。自治权的实现是落实民族区域自治制度的保证。故而自治权的广泛实现是发展和完善民族区域自治制度的关键。随着改革开放来市场经济的不断完善和民族自治地区政治、经济、社会的不断发展，民族自治地区的自治程度存在不断提高的可能。本文从与其最为相关的自治权视角进行了相关分析。自治权的有效实现在完善民族区域自治制度中的作用是广泛而深远的。无论是历史还是现实均证明了这一点。它亦为我国特有的一种法律现状。本文从自治权在自治机关工作中的体现、影响其实现因素和在现实行使中存在的问题出发，提出了以保障民族自治机关充分行使立法权、扩大民族自治地方经济自治权、完善民族法制体系为主要手段科学实现民族自治。鉴于自治权行使是一个可变性大的现实运作问题，一些问题如自治权在变动因素中如何实现未能深入探讨，望有志趣者能进一步研究。
第9页 共9页