非公企业职工代表大会规章制度建设情况的调研报告.docx

非公企业职工代表大会制度建设情况的调研报告
根据省人大内司委对《XX省职工代表大会条例》、《XX省企业工资集体协商条例》贯彻实施情况进行执法调研的要求，xx市人大内司委高度重视此项工作，组织市人力资源社会保障局、市工商联、市总工会等单位召开会议进行工作安排，成立了专门调研小组，采取委托调研和抽样调研的方式，对全市企事业单位贯彻落实“两条例”情况，特别是对非公企业职工代表大会制度建设情况进行全面深入的调研。调研小组和市县两级相关部门通过发放调查问卷、召开座谈会、深入企业实地考察等形式，掌握了一手资料，对我市非公企业职工代表大会制度建制、运转、职权落实和作用发挥情况以及存在的困难和问题有了较为全面的了解，现将我市非公企业职工代表大会制度建设情况报告如下：
一、基本情况
我市现有非公企业4654家，建立职工代表大会制度的企业3596家，覆盖职工209079中，单独建立职代会制度896家，占23%，覆盖职工67586人；建立区域性职工代表制度61个，覆盖企业2615家，占66%，覆盖职工87562人；建立行业性职工代表大会制度15个，覆盖企业445家，占11%，覆盖职工33874人。已建制单位正常运转的3534家，未能定期召开会议的184家，长期不换届的175家，延期换届的63家。
二、主要作法和成效
1、强化宣传教育，提高思想认识。近年来，我市有关部门采取多种措施，积极宣传《XX省职工代表大会条例》立法目的，意义，提高各类人员对条例的认识，促进了该条例在我市贯彻实施。一是积极向党委、政府汇报，争取领导重视。2008年1月1日颁布实施后，各相关职能部门积极向党委、政府汇报，得到了领导的重视和支持。如，xx县成立了县委副书记任组长的高规格领导小组，下发了《关于学习宣传贯彻的实施意见》，有力地促进了条例的贯彻落实。二是举办培训班，提高相关工作人员的业务能力。市总工会和市人力资源和社会保障每年都联合举办条例培训班，培训企业人力资源部门和工会工作人员120余人；市总工会每年都举办工会法律培训班，将《XX省职工代表大会条例》作为培训内容之一。各县市区相关部门也举办相应的培训班。如xx市人社局和市总工会先后举办了二期培训班，培训企业经营管理人员28人，企业人力资源部门和工会工作人员207人，培训职工代表28人。据不完全统计，全市共培训各类人员3000余人次。三是采取专题宣传、结合相关活动宣传、日常宣传等多种形式多渠道广泛宣传。条例颁布之初，市人社局联合市总工会在《娄底日报》开辟专栏进行宣传，宣传了8次。结合各类活动开展宣传。如：市人社局、市总工会每年都联合开展“春风行动”、“民营企业招聘周”等活动，每次都向企业和参与人员发放《XX省职工代表大会条例》等劳动法律法规宣传资料，每次发放各类宣传资料10000份以上。双如xx县2012年4月，结合《XX省企业工资集体协商条例》贯彻宣传，组织各乡镇劳动保障站和基层工会开展大型宣传活动4次，涉及全县16个乡镇及经开区，出动宣传车辆50余次，发放宣传资料30000余份。各级工会及时新闻媒体报送相关信息，市总工会还利用工会网络和内部刊物适时刊登贯彻落实条例的先进典型，营造良好的舆论氛围。
2、强化工作措施，合力扩面提质。“坚持和完善职工代表大会和其他形式的企事业民主管理制度，保障职工的合法权益。”是工会组织落实党的全心全意依靠工人阶级的根本指导方针。全市各级工会组织积极争取各方资源，创新工作方法和手段，全面推进非公有制企业职工代表大会制度建设。一是建立了职代会报审备案。市及部分县市区建立了职代会报审备案制度，对职工代表大会的组织机构、职工代表的构成、职代会程序、职代会涉及职工切身利益事项的合法性等进行审查，促进了职代会规范运行。如，调研组在实地抽查xx县两家公司的职代会相关资料中，有县总工会领导出席该单位职工代表大会的记录，有县总工会下发的职工代表大会备案登记表。二是借助“三方协商机制”，合力推进。提请劳动关系三方四家协商会议，研究贯彻落实《XX省职工代表大会条例》工作，明确市人社局负责对条例贯彻实施进行执法监督检查，市工商联、市企业家联合会负责对企业负责人的宣传教育，市总工会组织基层工会建立职工代表大会制度。三是推行厂公开，促进职工代表大会制度建设。按照党委领导、行政支持、各方配合、工会操作的工作格局。各级厂务公开领导小组不断完善组织领导体制，健全市、县、乡（镇）、基层企事业厂务公开领导小组四级网络体系，积极发挥各成员单位作用，强力推进以职代会为基本载体的厂务公开民主管理工作，有力地促进了职代会建设。四是建立考核激励机制，引导非公企业建立职代会制度。市总工会每年都将职工会建设纳入工会工作目标考核范畴，同时规定凡工会的评先评优评模，未建立职代会制度的，实行一票否决制。由市人社局牵头开展的创建和谐劳动关系企业活动中，也将职代会建设作为重要内容纳入评价体系。
3、狠抓“五权”落实，构建“双赢”局面。近几年来，市总工会十分注重企事业职工代表大会制度的落实，以抓民主管理与厂务公开为契机，将企事业职代会制度纳入规范化管理。根据非公企业的实际，明确非公企业职代会的内容，狐抓职代会“五权”的落实，发挥职工群众参政议政的作用，促进企业发展，维护职工群众合法权益，构建和谐双赢的劳资关系。一是落实知情建议权，促进企业发展。要求职代会听取经营者关于企业经营情况、发展规划的报告，就生产经营管理、基本建设、重大技术改革、职工培训等方面的情况，提出意见和建议。如，双峰双龙家具公司职代会资料显示，企业将经营情况、发展规划等向职代会报告。老板李献存说：老板就是如何调动职工的积极性来为老板赚钱，那就要在政治上、生活上关心他们，要把企业的经营情况、发展目标告诉职工，达到目标后职工所得告诉职工，让职工心里有数，所以凝聚了人心，员工会想方设法的为企业节约成本，促进了企业的发展。二是落实协商审议权，维护职工合法权益。要求职代会协商审议涉及职工切身利益的工资分配方案、重要规章制度、集体合同草案及工资协议草案等。如近年来工资集体协商工作，凡签订了工资集体协议的企业，均将工资协议草案提交职代会审议通过，较好地维护了职工的合法权益。三落实监督评议权，促进企业经营管理。监督国家法律政策在企业内部的贯彻落实情况，监督检查企业按照国家规定按时足额缴纳职工养老、失业、医疗、工伤、生育保险金等，根据企业行政提请，评议经营管理人员，提出奖惩建议。如湖南红宇耐磨新材料有限公司将“五险一金”交职代会评议，较好地落实了《社会保险法》。又如，湖南九龙集团公司、湖南百龙堂公司等将中层管理人员交由职代会评议，促进了企业的管理。四是落实选举罢免权，维护职代会权威。要求职代会选举和罢免参加平等协商的职工代表以及参加董事会监事会的职工代表。如，娄底湘运公司在开展工资集体协商过程中，邀请市人社局、市总工会相关工作人员，全程见证职工代表选举、平等协商、职代会审议等。五是落实否决权，维护法律尊严。对提交职代会审议的方案，如有违反法律法规和政策规定的条款，要依照法规政策规定行使否决权。
三、存在的问题及原因
1、认识上存在误区。一是个别地方的党政领导不重视，认识不到位。如，在调研中，某地总工会反映，有些领导认为职代会建设、工资集体协商等会影响招商引资，工会到企业去检查指导工作，需征得党政领导或当地优化办批准。二是工会干部对条例的学习不够，理解不透，认为该条例作用不大，可有可无。还有部分工会干部存在畏难思想，由于企业主的抵触，职工的消极对待，再加上缺乏强有力的制约措施，因此，抱怨、推脱责任等成了部分工会干部的选择。三是部分私营企业主对建立职代会制度不认可，存在抵触思想，他们认为企业是自己的，一切都是由自己说了算，跟职工和他人无关。四是职工参与意识淡漠。一些企事业单位的职工没有认识到职代会是维护自身民主权利和经济利益的重要形式，而是抱着领导咋说咱咋办，事不关已、高高挂起，没有把自己作为涉及切身利益的局内人参与其中。
2、职代会制度建制率不高，发展不平衡。一是整体建制率不高。全市共有非公企业5274家，依靠区域性和行业性职代会来覆盖，也只有75%的企业建立了职代会制度。二是单个企业建制率低。xx市是我市工业较为发达的地方，现有非企业985家，单独建立职工代表制度仅75家，占8%。其他县市区也差不多，建制率低。三是发展不平衡。经济发展较好的地方的建制率高于经济较为落后的地方；工会工作扎实的地方建制率好于工会工作薄弱的地方。如，xx县总工会是全省工会工作先进县市单位，在抽样调查的xx县的两家企业，调研小组一进门就能感受职代会建设的氛围，能在宣传栏看到职代建设的各项制度。
3、职代会不规范，流于形式。一是职工代表的产生程序不规范。职工代表的产生应以班组（科室、工段等）为单位由职工直接选举产生，职工代表必须获得应到人数过半数赞成票方可当选。但我们在调查中发现有的基层单位在选举过程中出现“当然”代表和指定代表，班组（科室）主要负责人成为理所当然的职工代表，在非公有制企业中私人业主指定职工代表的现象十分普遍。二是职工代表的结构不合理。职工代表的组成，应有工人、技术人员、管理人员、领导干部和其他方面的职工。我们在调查中发现普遍的基层单位职工代表年龄结构偏大，女职工代表人数偏少；有的基层单位中层领导干部职务以上的职工代表比例占到30%，最多的达到50%。三是职代会质量不高。主要表现在部分职工代表的素质不高，不能真正代表民意，一定程度上影响了职代会的质量；以长官意志取代职工提案，不能把职工关心的重要问题拿到职代会上讨论，使职代会成了“橡皮图章”；职代会的召开不能按照规范的程序，具有一定的随意性，降低了职代会的质量。四是职代会的决议得不到很好地落实。职工代表提案只有呼声，没有回音，职工提案未向职工反馈，职代会的决议落实不力或打折扣，也一定程度上影响了职工参与的积极性。五是不能按时召开职代会或延期换届以及不换届。按照法律规定，职工代表大会每年至少召开一次，但是现在不少单位不能按时召开职代会。调查显示：未能定期召开会议的184家，长期不换届的175家，延期换届的63家。六是责、权、利不到位。职工代表实行常任制，但在基层单位出现职工代表“常”而不“任”，或者“任”而不“常”的现象。有的职工代表不密切联系群众，不敢于、不善于代表和维护职工的合法权益，反映职工群众的意见和要求；有的职工代表在听取和审议关于单位的经营方针、长远规划、年度计划、基本建设方案、重大技术改造方案、职工培训计划、留用资金分配和使用方案时，建议不能提在点子上；有的企业职工代表说“只有在开职工代表大会的时候，才感觉自己是个职工代表”，他们是企业的一线职工，拿的是一线工人的岗位（定额）工资，平日里只顾埋头干活，开完会后没有时间和热情来督促检查职代会决议的实施情况，更不敢于评议、质询企业的行政负责人。
4、行业性、区域性职代会制度有名无实。从调查的情况看，目前我市推行区域性、行业性职代会制度工作在全市各区市县已普遍推开，并已得到非公有制企业较为集中的街道乡镇、村、社区、基层工会组织和其企业组织的初步认可，但在这一制度的进一步普及和坚持、完善以及作用的发挥等方面仍存在着一定的问题和不足，有的还有待于进一步探讨和解决。具体表现在：一是工作推进有阻力，认识有待于提高。由于区域性行业性职代会制度是在原有职代会制度的基础上的创新和发展，是一个新生事物，在法律上又缺乏明确具体的规定，因此，认识和接纳它需要一个过程。目前在普及和完善、规范等方面仍存在着一定的阻力和困难。二是内容较为简单，操作流于形式。由于我市目前非公有制小型企业数量众多，情况复杂，企业规模、经营范围、管理模式、组织结构、劳动密集程度等各不相同，能够在区域性行业性职代会解决带有普遍性的问题不多。尽管大部分区域性行业性工会通过职代会审议通过工资集体协商协议、集体合同草案等，而这些协议、集体合同大多数为国家劳动基准法的翻版，千人一面，缺乏有自己区域和行业的特点，导致了多数区域性行业性职代会内容单一，活动间隔时间长，流于形式。三是基础工作薄弱，作用发挥不明显。主要是有行业协会，无行业工会，即使有行业工会的，其工会干部对建立区域性行业性职代会制度相关的业务知识掌握的较少，认识较肤浅，制度建立不完善，程序运作不规范，加之各级总工会在具体的帮助和指导上缺乏，使区域性行业性职代会的工作质量受到了影响，在维护职工合法权益载体作用方面的效果不很明显。
五、工会与职代会混淆不清。工会组织与职工代表大会两者有着本质的区别，组织机构、责、权、利等均不相同。企业工会委员会仅是职工代表大会的常设工作机构，但在非公有制企业中，大多数将工会组织与职工代表大会等同起来，用工会的组织机构代替职工代表大会的组织机构，用工会会员代表大会代替职工代表大会。调研小组抽样调查了7家企业，均存在这个问题。
导致上述问题的主要原因：
1、职代会工作机构工会缺位。一是非公企业组建工会的社会认同度不高，仍存在认识上的阻力，工会组建率不高，影响了职代会制度建设。二是企业工会组织体制与所承担的职责不相适应。非公企业工会主席多为企业中层管理人员，大部分是兼职。由于在企业中的被雇佣身份，其从事工会工作的时间、经费甚至工作内容常常受制于业主，难以承担职代会赋予的责任。三是非公企业工会主席业务不熟，不知职工代表大会为何物，当然也就不知如何推行职代会制度。四是各级总工会存在的机关化、行政化倾向。面对经济规模、组织结构、劳动密集程度等各类中、小、微企业，在推行职代会过程中，工会干部缺少个性化工作方式，工作方法和措施简单粗放，针对性不强，成效不理想。
2、协调配合不到位。条例明确规定了地方人力资源和社会保障部门、工商联、企业家联合会、总工会等单位负有共同推进条例的贯彻落实的责任，但现实中往往是工会一家在唱独角戏。如在抽查的两个县市区，除工会之外，其他部门基本没有什么情况可以反馈。另调查问卷显示，本地县级以上人民政府及有关部门，2012年对企业违反《XX省职工代表条例》的行为责令限期改正的次数，各地问卷均为0次。
3、条例本身不够健全。一是条例第5条虽规定了各部门的负有贯彻落实条例的责任，但不明确具体，致使有些部门没有作为。二是全国总工会、省总工会均要求推行区域性、行业性职代会制度，但条例却未涉及，基层操作起来缺乏依据。三是条例法律责任条款中，缺乏具有一定制约措施的条款，致使人社部门在劳动监察中难以将其纳入其中。
四、对策与建议
1、加强舆论宣传，进一步提高《条例》的认知理解。
条例宣传普及对象群体大，范围广，要创新宣传方法，进一步大力宣传《条例》，形成共识，促使方方面面充分认识到职代会制度围绕中心、服务大局的积极作用；使广大职工和企业经营者进一步认识到实行职代会制度是建立现代企业管理制度的必要途径，是完善企业法人治理结构的内在要求，进一步提高企业经营者和职工实践公开的自觉性与责任感。
2、加强职代会工作机构工会组织的建设，夯实基础。条例第4条规定；企业、事业单位工会委员会是职工代表大会的工作机构，负责职工代表大会的日常工作。第5条规定：地方各级总工会和产业工会对职工代表大会进行指导和帮助，督促企业、事业单位执行职工代表大会的决议、决定。条例第28条、29条明确规定职工代会工作机构工会委员会的职责。由此可见，推行职代会制度，必须加强工会组织建设。一是加强非公企业工会组建力度。我市非公企业数量从多，但大多规模小、员工少而且流动性大，工会组建难。各级总工会要适应非公企业多元化组织形式的特点和企业用工方式的变化，探索和创新工会组织形式和组建方式，不断提高组建工作的实效性，尽可能的将非公企业工会组建起来。二是加强非企业工会规范化建设。有些企业工会有名无实，是“挂牌和空壳工会”，组织机构不完整，制度不健全，定位不明确，活动难开展，职能难发挥。各级总工会要寻找突破口，努力探索非公有制企业规范化管理的内容和标准，大力推进工会规范化建设，真正实现从“有工会”到“像工会”再到“是工会”的跨越。三是加强工会干部队伍素质培训。加大对工会主席的业务培训力度，下大力气建设一支政治立场坚定、业务能力过硬、群众观念牢固、工作作风严谨、想干事、会干事、能成事的高素质工会干部队伍。四是各级工会干部要切实转变工作作风，践行群众路线。在调研中，xx县双龙家具公司老板李献存说：双峰总工会的领导和工会干部，经常到我企业来指导，上班来指导，碰到一起也指导，我们成为了朋友，成了兄弟，我不把工会工作做好，不搞职代会，那也不好意思。朴素的话语，导出了我们该如何推进企业工会工作，那就是工会工作是群众工作，不能行政化，工会干部要践行群众路线，用群众工作的方法推进工作；要深入基层，面对面的指导、心贴心的交流、真诚沟通，与企业老板，与职工群众交朋友。
3、把好“三关”，促进职代会规范运行。一是把好选举关，充分体现广泛的代表性。有的基层单位特别是非公有制企业的职工具有流动性大、文化水平偏低、民主参与意识淡薄、参政议政能力不强等弱点。为了真正发挥职工代表反映社情民意和依法维权的作用，我们在选举职工代表的过程中，力求把那些具有高文化素养和思想品质、敢于为职工说话办事的职工选出来，同时也注重职工代表的主体性和代表结构的合理性。区域、行业内每个单位都要有职工代表，职工代表包括单位行政管理人员、技术骨干、一线职工和工会干部，并各占适当的比例，女职工和劳务工也要有一定的代表参加。二是把好培训关，切实提高职工代表素质。平时注重加强对职工代表的培训和对行政主要负责人职代会制度和作用的宣传。对职工代表进行提案、巡视等方面的专题培训，同时还应以单位宣传栏为阵地，将各项制度上墙公开，向职工群众和单位负责人讲清职工民主管理与单位发展的关系，讲清职代会的职权，讲清职工代表的权利义务，进一步打消单位负责人普遍以为职代会会给其经营管理带来阻力的顾虑，从而提高了职工代表的综合素质，推动了职代会的顺利召开和职代会职权的落实。三是把好职工代表巡视关，确保职代会决议落实。在建立基层单位职代会制度的同时，建立规范的职工代表巡视制度，对职工代表巡视活动的组织、巡视的内容、巡视的方式等作出明确的规定，同时还可与行政负责人签订《执行协议》，要求单位必须执行职代会通过的有关决议和协议，并接受职工代表的巡视检查。通过巡视检查，职代会通过的决议和协议就会得到有效落实，职工的合法权益就会得到较好的维护，单位守法经营、依法管理的思想就会得到进一步加强。
4、建议对部分条款进行修订。一是对第5条进行修订，进一步明确各职能部门的责任，明确执法主体。二是法律责任要进一步充实。在第六章法律责任中对维护职工代表职权方面显得十分乏力，处罚措施不明显明显，不具体，难以操作。企业违反本条例的制约措施过于软弱，建议在工商行政登记年检等方面做点文章，加大制约措施。
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