党的规章制度改革与规章制度创新.docx

党的制度改革与制度创新
关于党的制度改革，是邓小平在1980年8月《党和国家领导制度的改革》――被称之为政治体制改革的宣言书中首次提出来的。中国的政治体制改革，主要包括八个方面内容：一是政府职能转变和机构改革；二是干部人事制度改革；三是决策体制改革；四是司法体制改革；五是权力制约和监督体制改革；六是社会基层治理体制改革；七是党政关系改革；八是党的制度改革。其中，党的制度改革是政治体制改革的核心和关键。20多年来，我国的政治体制改革虽然取得了显著的成就，但是如果仔细考察，政治体制改革在进展到一定程度后，都遇到了这样或那样的难点，不能再深入、持久下去。这主要是碰到了党的制度改革和制度建设的深层次问题。例如，政府职能转变和机构改革会碰到党政不分还是党政分开的问题；干部人事制度改革会碰到如何理解党管干部和党怎样管干部的问题；决策体制改革会碰到党的决策体制和政府决策体制之间的关系问题；司法体制改革会碰到如何坚持党对政法工作的领导和党怎样支持审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权的问题；权力制约和监督体制改革会碰到如何对党的权力自身进行制约、监督的问题；社会基层治理中的村民自治委员会会碰到如何处理和村党支部的关系问题；就党政关系而言，由于其主要矛盾集中在党的方面，党政关系改革的实质乃是党的制度改革。所以，我国的政治体制改革若要继续推向前进，取得更大的进展，归根到底必须聚焦于党的制度改革，并切实把重点放在党的制度建设和制度创新上。
这个基本认识，符合80年代中期从党的十三大到新世纪初期党的十六大一系列文献的精神。中国共产党是执政党，是社会主义根本的领导力量，处于领导改革的中心地位。任何避开党的制度改革和制度建设的政治体制改革，都不可能顺利发展，也不可能彻底进行。因此，党的十三大报告指出，“党的自身建设也必须进行改革，以适应改革开放的新形势。”江泽民在党的80周年讲话中指出，要“以改革的精神研究和解决党的建设”。党的十六大报告指出，要“改革和完善党的领导方式和执政方式、领导制度和工作制度”。党的十六届四中全会通过的《决定》更明确地指出，“面对新形势新任务，党的领导方式和执政方式、领导体制和工作机制还不完善”，“必须坚持以改革的精神加强党的建设”，“以改革和完善党的领导体制和工作机制为重点”，“不断完善党的领导方式和执政方式”，使“执政方式更加科学”。
党的制度改革是一项系统工程，改革的对象针对的是有缺陷、有弊端的党的体制和制度，即体制性、制度性的因素。党的体制和制度主要包括党的执政体制、党的组织生活制度、干部制度、决策体制、权力制约和监督体制。党的制度改革涉及到这五项有缺陷、弊端的党的体制和制度，就是我们通常说的党的领导体制和执政方式改革、党内的民主生活制度改革、党的干部制度改革、党的决策体制改革、党的监督体制改革。
党的体制性、制度性的缺陷、弊端，源于苏联共产党。1917年十月革命胜利后，俄共成为在世界上第一个大国执政的共产党大党。1924年列宁逝世后，斯大林改变了列宁关于党的建设的路线和政策，在党的执政和党的建设问题上，形成了另外一套独立的、系统的模式。
无庸置疑，这之后全世界的共产党都是以苏联共产党为样板，按照苏联共产党的模式建党的，我们中国共产党也是如此。因此，斯大林留下来的政治遗产，不仅有社会主义建设方面的“苏联社会主义模式”，而且在党的建设方面有“苏联共产党模式”。现在，我们在破除了“苏联社会主义模式”后，还要继续破除“苏联共产党模式”。“苏联共产党模式”的缺陷、弊端主要如下：
“苏联共产党模式”在执政体制方面，搞的是党政合一体制，也就是实行党的一元化领导，以党代政，党治国。几十年实践的教训说明，党政不分，以党代政，有很大的弊病。而世界上能够进行良性运转的执政体制，都是采取党政分开的执政体制的。所以，邓小平在新民主主义革命时期就严厉批判了“党治国”，在80年代初总结历史经验又明确指出，必须实行党政分开的体制。
“苏联共产党模式”在党的组织生活方面，搞的是集权专制。从理论上说，苏联共产党完全是一个民主性质的党。在《苏联共产党章程》上明文规定，党的组织“指导原则是民主集中制”；“党的各级领导机关从下到上都由选举产生”；“在各个党组织内或在全党内自由而切实地讨论党的政策问题，是党员的不可剥夺的权利和党内民主的重要原则。”“违反党内民主的现象在党内是不能容忍的”。遗憾的是，说归说，做归做，在现实实践中，由于苏共实行的是高度的集权制，在这样的体制下，党内生活已不可能有民主了，党的民主性质也就随之发生变异。全体党员所享有的民主“四权”，即知情权、参与权、选择权和监督权，都已被苏共自身践踏的一干二净了。
苏联共产党模式”在干部制度方面的弊端主要有二：一是搞干部职务终身制；二是搞干部层层挑选任命。苏共最高领袖没有任期制，斯大林在总书记的位子上坐到死为止。至于各级党的干部，虽然苏共党章规定：“党的各级领导机关从下到上都由选举产生”，但是，在苏共党内，选举成了自上而下的暗箱操作过程，候选人名单的提出，实际上是由领导者和组织部门挑选、决定，候选人名单没有差额，然后交由党的代表大会表决，此时代表已经没有任何选择的余地。这样的选举，徒有其表，不过是走过场，事实上是内定任命制。党内的主权，不属于党员，而在党的各级领导手中，人事安排由个别人决定。领袖终身制和干部层层挑选任命制的存在，归根到底都是因为缺失了民主选举制度。
“苏联共产党模式”在决策体制方面是高度集权，由少数人甚至一人拍板定案。按照苏共党章规定，制定党的政策、决定，要通过辩论，要保证党员自由地发表意见。但是在自斯大林开始，苏共在党内已不允许自由地讨论问题、发表不同的意见。政治高压的氛围，已经使绝大部分的党员噤若寒蝉，消灭异己的残酷手段，更使人人危在旦夕。在党代会上，报告、决定都是早已拟就，不容怀疑，只待宣读的事，然后出现的果然是暴风雨般的、经久不息的掌声和“完全一致”通过的情景。有时候，某个报告、决定，也会交给党内的一些同志讨论，征求意见，但是，与其说这是体现民主，不如说是体现开明，因为意见会不会被采纳，无须做出任何解释，最终则取决于领导者的喜好和高明。
“苏联共产党模式”在权力制约和监督体制方面，实际上使最高权力、层层的一把手和领导干部无法得到监督。众所周知，列宁非常重视党内监督问题，1921年3月，俄共（布）十大作出了《关于监察委员会的决定》，明确规定监委于与党委“平等地行使职权”。俄共（布）十一大制定的《中央检查委员会条例》，又赋予检查委员会对中央机关、俄共中央书记处、组织局、各书记、部长的检查权、质询权。但是，到斯大林手上，把党的监察委员会由与中央委员会平行的关系变成为受中央委员会的领导，降到下级的地位。党的领袖和各级一把手以及主要干部成了“特殊党员”，处于“虚监”、“失监”的状态。
苏联共产党由于没有很好地进行上述五项至关重要的党的体制和制度改革，窒息了党的活力和创新精神，终在经历了领导社会主义事业74年的辉煌之后，突然在1991年8月24日一天之内垮台、分崩离析。苏共在亡党前，早已成为实行集权专制的党。它之所以走向覆亡，是不足为奇的。
苏联共产党失败的教训告诉我们，在政治体制改革中，如果不是确定和抓住党的制度改革这个核心问题，致力于党的制度的建设与创新完善，政治体制改革就难以继续推进下去，甚至已经取得的改革成果也难以巩固，导致政治体制改革功亏一篑。在对待党的制度改革和促进党的制度建设与创新完善这个核心问题上，如果我们优柔寡断、坐失时机，将最终使我国的政治体制改革全盘皆输。
二
以苏共为鉴戒，搞好我们党的制度改革，推进党的制度建设与创新完善，是我们面临的严肃问题和必须解决的核心问题。改革开放以来，我们党提出了“两个什么”和“怎样”的问题，这就是“什么是社会主义，怎样建设社会主义”和“建设什么样的党，怎样建设党”。我们已经在“什么是社会主义，怎样建设社会主义”的问题上，实现了从“苏联社会主义模式”到中国特色社会主义的飞跃。现在，在“建设什么样的党，怎样建设党”的问题上，也要坚决克服“苏联共产党模式”的弊端，实行党的自身改革，彻底地与“苏联共产党模式”划清界限。相比之下，对后一个问题的回答，更为困难、艰巨，但一定要回答好。为此，笔者认为，搞好我们党的制度改革和制度建设与创新完善，当前必须按照党的十六大报告特别是遵循十六届四中全会《决定》的基本精神，抓紧以下五项制度创新工作：
1，一定要实行党政分开体制。党政分开和党政不分是两种基本的执政体制。列宁早就指出，党与政权的职能不同，党是政治组织，不是权力机关，苏维埃国家政权“高于各政党”。虽然执政党和国家政权之间是一种领导和被领导的关系，但这种领导关系不是上下级之间的隶属关系，不是命令与服从、支配与被支配的直接关系，而是执政党通过党员介入、思想沟通、路线指导、政策说服、法律支持等环节获得转化的间接权力关系和实行间接的执政方式。列宁是主张党政分开的，反对党直接行使权力。党政分开的执政体制，即确认党不是、也不作为国家政权，把党组织和国家政权严格区分。“苏共模式”从根本上抛弃了列宁的思想，实行党政不分的执政体制。党政不分的执政体制，即确认党是国家政权，把党组织派进国家机关，实行党和国家政权的组织融合，以党代政，以党组织为中心。党直接站在前台执政，发号施令，政府成为附庸。党成为一切矛盾的焦点，陷于被动。
党政分开也是邓小平的一贯思路。他指出，政治体制改革“首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位。”党的十三大报告全面规定了党政分开的原则和措施。1989年之后，党政分开问题虽然被搁置了，但在2002年党的十六大报告中又一次被涉及。不过，党的十六大报告尚未恢复使用“党政分开”的概念，而是在阐述党的领导新内涵的提法下论述有关党政分开问题的。十六大报告明确指出：“党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导。”十六届四中全会的《决定》把它概括为：“把握方向，谋划全局，提出战略，制定政策，推动立法，营造良好环境”。由此可见，党的领导体现为5个主要方面：一是制定大政方针；二是提出立法建议；三是推荐重要干部；四是进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用；五是坚持依法治国，实施党对国家和社会的监督。十六大报告还明确阐述了党政关系的新思路。提出要规范党委与人大、政府的关系，支持人大依法履行国家权力机关的职能。党的执政方式不是采取党对政府直接做出决定的方式，而是经过法定程序，使党的主张成为国家意志，使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员，并对他们进行监督；支持政府履行法定职能，依法行政。
由此可见，改革和完善党的执政体制，首先必须解决党政不分的体制问题。党政不分体制的实质，最根本的在于党政组织上的不分，党政组织混在一起，造成职能的交叉重叠。因此，实行党政分开最关键的就是实行党政组织上的分开，根据党的十三大报告，现有在国家政权机关中设立的党组或党委应予以撤销。党政分开后，执政党可以采取选荐党的干部担任各级国家职务，实现执政党的角色。党作为执政党，主要体现在党提出宏观的路线、方针、政策，推出党的领袖、干部成为政府的领导者。因此，党的职能、机构、专职人员都可以大大减少。通过改革和完善党的执政体制、实行党政分开后，党的宏观和战略领导能力将大为增强，党的执政方式将更为科学、合理。
2，一定要实行党内民主制度。实行党的制度改革，是为了使党从残存的集权制走向彻底的民主制，党内充满民主，保证全体党员在党的纪律约束许可的范围内享有言论自由、参与决策的权利。如果党内缺乏民主，完全依赖集权专制的强力，可以维持一时执政，但不能持续长久执政。不能以为只有经济发展最重要，而要看到正是经济的发展对党内民主形成了强烈的诉求。必须树立党内民主健全完善则党兴，党内民主薄弱废弃则党亡的观念，一定要有紧迫感，把开展党内民主摆到党的建设工作的第一位。
科学的、理性的执政党必须严格遵循、实行民主原则和民主制度，做到科学执政、民主执政、依法执政。为此，必须发展党内民主，加强党内的民主制度建设。党的十六届四中全会通过的《决定》正是从发展党内民主着手，强调做到“四民主”，即民主选举，民主决策，民主管理，民主监督。在改革和完善党内民主制度方面，《决定》提出建立12项重大的创新性制度：（1）党内情况通报制度；（2）党内情况反映制度；（3）重大决策征求意见制度；（4）党务公开制度；（5）党内不同意见平等讨论制度；（6）党的常委会向全委会负责、报告工作和接受监督的制度；（7）党的代表大会代表提案制度；（8）代表提议的处理和回复制度；（9）党的代表同选举单位党员联系、听取和反映党员的意见和建议的制度；（10）党的各级全委会议题事先征求同级党代会代表意见或邀请部分代表列席会议的制度；（11）市、县实行党代会常任制度；（12）基层党组织领导班子成员直接选举的制度。2004年，我们党还制定了《中国共产党党员权利保障条例》，强调党员充分地享有“知情权、参与权、选择权、监督权”四大权利。这12项党内民主制度和党员的四大权利，将有力地克服我们党现在存在党内民主不足的弊端，是对“苏共模式”背离民主、颠覆民主的的历史性突破，堪称第一次。
3，一定要实行干部选举制度。对干部实行选举，是党内民主的核心。真正的选举过程是一个自下而上的民主过程，即候选人的产生，由选民推荐，候选人之间公开展开竞争，争取选民的支持，让选民选择，最后通过投票，赢得多数票者当选。在党内民主中，选举权是最重要的，最能体现党内民主的实质。由于没有民主选举，才有干部终身制和指派制的存在。当然，实行党内民主选举，必须循序渐进，不能操之过急。由于过去长期搞的实际上是斯大林式的党内选举，不符合马克思主义论述的真正意义上的党内民主选举，现在不能一下子从下到上全面放开，可以先从党的基层、中层做起，渐次达到高层。目前党内民主选举应该达到什么层级呢。毛泽东在抗日战争期间曾经说道：“在华北，已经实行了民主政治。在那里，区长、乡长、保甲长，多是民选的。县长，有些也是民选的了，许多先进的人物和有为的青年，被选出来当县长了。”如果说那时侯的民主选举就已经可以达到县一级了，那么几十年过去了，现在肯定可以先恢复到在县一级实行党内民主选举。所以，党内民主选举应该在县级XX县区以下这个层次展开，可以先进行一些试点。现在，农村村民委员会和城市社区居民委员会干部都搞直接选举了，而我们党的村党支部干部如果还不搞民主选举的话，就使党内民主落后于人民民主和社会民主。这与我们党提出的党内民主要走在社会民主前面，要以党内民主推动人民民主的主张也是不适合的。
为了深化干部人事制度改革，党的十六届四中全会通过的《决定》提出建立15项重大的创新性制度：（1）民主推荐制度；（2）民主测评制度；（3）差额考察制度；（4）任前公示制度；（5）公开选拔制度；（6）竞争上岗制度；（7）全委会投票表决制度；（8）党政领导干部辞职制度；（9）干部交流制度；（10）领导干部任职回避制度；（11）干部实绩考核评价标准制度；（12）职务和职级相结合的制度；（13）党政领导干部职务任期制度；（14）健全公务员制度；（15）完善党内选举制度，改进候选人提名方式，适当扩大差额推荐和差额选举的范围和比例。这些创新性的党的干部人事制度，从多方面丰富地体现了党员拥有民主选举、民主决策、民主管理、民主监督和知情权、参与权、选择权、监督权的民主权利，表明中国共产党对民主管理干部倾诉了空前的热情和坚定的决心，展示了惊人的魅力和务实的风范。
4，一定要实行科学的决策体制。搞好党的制度改革，必须改革和完善决策机制，实现决策的科学化。实现决策的科学化，要求从实际出发，实事求是，调查研究，深入了解民情，充分反映民意。然后，运用系统论、信息论、控制论、博弈论以及运筹学、预测学等多学科知识和技术手段，对实际情况和发展趋势展开分析，提出解决问题的思路和方案，形成决策。为此，必须建立功能齐全的决策系统。主要包括：信息系统，搜集与某项决策相联系的信息，进行筛选、分类、编排、分析、储存，送达决策者手中。智囊系统，由各门类、各行业的专家学者组成，发挥咨询、参谋作用，成为决策者的“外脑”。决策中心系统，参加决策的成员具备多谋善断的素质和能力。反馈系统，对决策实施后的效果进行反馈，根据反馈情况修正、补充决策。
决策科学化必须走制度化的道路。可喜的是，党的十六大报告对决策制度化作出了具体的阐述，指出要建立6项重大的创新性制度：（1）社情民意反映制度；（2）重大事项社会公示制度；（3）重大事项社会听证制度；（4）专家咨询制度；（5）决策论证制度；（6）决策责任制度。党的十六大报告对决策制度化的论述，在十六届四中全会的《决定》中又得到进一步的确认，使我们党形成了完善的科学决策体制。
5，一定要实行严密的制约监督制度。搞好党的制度改革，必须加强对权力运行的制约和监督。对此，党的十六届四中全会通过的《决定》提出建立9项重大的创新性制度：（1）巡视制度；（2）领导干部个人重大事项报告制度；（3）述职述廉制度；（4）民主评议制度；（5）谈话诫勉制度；（6）经济责任审计制度；（7）质询制；（8）问责制；（9）罢免制。加上2004年年初出台的《中国共产党党内监督条例（试行）》，我们党已经形成了严密的监督体系。
党的十六届四中全会通过的《决定》对党的制度改革，着眼于制度建设，坚定地走制度创新之路，并提出了五大创新性系列制度，这是非常正确的，除此之外，没有更好的选择了。毫无疑义，《决定》揭开了中国共产党通过制度改革、制度创新、制度建设从而达到“制度治党”目的的崭新篇章。
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