上海耕地保护和国土空间用途管制实践探索.pdf
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1、401上海土地ExpertInterview专家访谈上海耕地保护和国土空间用途管制实践探索访谈对象:张洪武上海市规划和自然资源局国土用途实施处处长问题一:耕地保护国之大者,请您结合当前耕地保护面临的新形势,谈谈新时代建设具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市对耕地保护工作的理解。耕地是人类赖以生存和利用的基础性资源,是国家粮食安全的根本保障。长期以来,我国高度重视耕地资源保护,将“十分珍惜和合理利用土地,切实保护耕地”作为基本国策,严守1 8 亿亩耕地保护红线。党的二十大报告指出,要“全方位夯实粮食安全基础,全面落实粮食安全党政同责,牢牢守住十八亿亩耕地红线”。习近平总书记始终高度重视耕地保
2、护工作,强调“粮食安全是国之大者,耕地是粮食生产的命根子”、“像保护大熊猫一样保护耕地”、“农田必须是良田”。今年6 月2 5 日全国土地日,自然资源部王广华部长在接受专访时指出:党的十八大以来,我国坚持最严格的耕地保护制度,守住了1 8 亿亩耕地保护红线,经过近几年努力,耕地总量持续减少势头初步得到遇制,连续两年实现耕地净增加。但要看到我国人均耕地面积仅1.3 7 亩,只有世界平均水平的1/3。如果没有大型水利工程,全国适宜开垦未利用地资源几近枯竭。而工业化、城镇化土地需求仍然旺盛,耕地保护压力很大。“人多地少”是我们面临的重要国情,占用耕地的需求仍然很大,而违法违规占用耕地的问题依然严峻,
3、所以要时刻绷紧耕地保护这根弦。上海作为超大城市,耕地需承载农业生产、生态保育、景观休闲、文化教育等多重功能。陈吉宁书记在十二届市委二次全会上指出“上海作为超大城市,对外部资源依赖性很强,提升粮食和能源供应等基础保障能力是重大战略性问题。”目前,本市约有2 4 0 万亩现状耕地,人均耕地面积仅约0.1 亩,不及全国水平的1 0%,且耕地的碎片化、零星布局特征明显。可以说,相比于全国情况,本市的人地矛盾更为突出,保护耕地的形势更为严峻。2 0 1 7年国务院批复了上海市城市总体规划(2 0 1 7-2 0 3 5 年),明确了将上海建设成创新之城、人文之城、生态之城,社会主义现代化国际大都市,同时
4、明确了耕地和永久基本农田保护任务以及严格管控措施等一系列要求。仓实,天下安。守牢耕地保护红线,就是守牢城市可持续发展的粮食安全红线。面对本市人地矛盾突出、耕地保护形势严峻的情况,我们必须积上海土地1 4 1SHANGHAILAND极探索多措并举全面提升耕地保护工作水平。在空间上,要锁定永久基本农田,科学划定耕地保护空间;在制度上,要加强国土空间用途管制,强化耕地保护责任目标考核,健全耕地保护共同责任机制,严格按照规划落实耕地占用补充平衡,切实守护本市的耕地红线。面对新冠肺炎疫情,本市在做好疫情防控工作的基础上,充分利用耕地资源保护优势,发挥了保供保生产的重要作用。比如,崇明区三星镇的某专业合作
5、社种植基地,着水稻“空档期”,选取了5 6 0 亩土地迅速抢种蔬菜,以种植市民喜爱的小青菜、杭白菜等速生型绿叶菜,一定程度上缓解了疫情期间市民的餐桌需求;奉贤区庄行镇的某果蔬种植专业合作社在疫情期间平均每日保障供应蔬菜3 吨、鸡1 0 0 0 只、鸡蛋1 吨、大米5 吨等,为有效解决疫情大考中的吃饭问题做出了贡献。守底线,促转型。守牢耕地保护红线,就是守牢城市卓越发展的高质量标准线。严守耕地红线,不仅是落实国家粮食安全战略的基本要求,也是本市应对资源环境“紧约束”挑战,构建城市生态安全屏障、保障持续高质量发展的核心制度。根据规划,本市建设用地总规模已经锁定,函需转变城市发展方式,在保护好稳定利
6、用优质耕地的前提下,走内涵式、集约型、绿色化的高质量发展新路。2 0 1 0 年至今,本市在郊野地区持续大力推进土地综合整治、低效建设用地减量化,多渠道补充耕地超过3 3 万亩,累计完成低效建设用地减量化1 0 1 平方公里,优化调整了城乡用地结构布局,提高了土地利用综合效益,保证了各类建设用地需求,转变了土地利用模式。留乡愁,兴农村。守牢耕地保护红线,就是促进城乡融合发展和乡村全面振兴。作为大都市,上海的郊野地区承担着“守底线,保发展”的双重责任,既要发挥好规划引领作用,优化国土空间格局,推动资源要素调整重组,也要在全面实施国土空间用途管制的基础上,稳固耕地保护根基,绘浓生态底色,提亮郊野地
7、区发展成色,助力乡村全面振兴。2 0 1 2年以来,本市建成了一批土地综合整治项目和郊野公园,在耕地资源保护、乡村发展保障、生态空间建设、农耕文化传承等方面取得了显著成效。其中,以农用地尤其是耕地为主要基底的郊野公园,充分发挥耕地的景观生态、农耕文化教育等多元功能,不仅锚固了全市重要生态空间节点,而且更好地满足了广大市民休闲游憩需求,为都市人提供了回归自然、疗愈心灵的生态绿洲,在城乡发展韧性和战略储备资源方面的作用愈加凸显,正在从市民休闲的“新去处”向“好去处”迈进。D问题二:2 0 1 8 年国务院机构改革组建自然资源部,行使自然资源“两统一”职责。请您从加强耕地保护角度,谈谈上海在实施国土
8、空间用途管制方面的主要创新做法。“两统一”是自然资源机构改革方向的集中体现,同时也是耕地保护和国土空间用途管制等工作要求变化的重要背景。上海立足本市实际,按照“上海2 0 3 5”总规实施国土空421上海土地ExpertInterview专家访谈间用途管制,践行“一张蓝图干到底”,主要创新体现在三个转变上:一是工作组织机制转变:管制和保护相辅相成。2 0 1 8 年3月新一轮国家机构改革组建自然资源部,赋予自然资源部“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”的“两统一”职责。本市为切实平衡“保发展”和“守底线”之间的关系,立足“多规合一”先发优势
9、,结合机构改革重点聚焦规划引领下的规划实施工作,倒逼重新审视和探索国土空间用途管制和耕地保护业务的整合融合,避免了“用”、“保”两手打架,将耕地保护作为国土空间用途管制的首要核心,管制和保护相辅相成、有机结合;在严格管控占用耕地的同时,又强调了“管”是为了更加节约集约地用好耕地资源。以“管”定“用”、以“管”促“保”。二是管制重点转变:从城乡建设到生态建设、农业发展实现全覆盖。“上海2 0 3 5“总规严格锁定耕地和永久基本农田、生态保护红线及城镇开发边界,确保控制线不交叉、不重叠。伴随着建设占耕矛盾的减弱,耕地“非粮化”矛盾日益彰显,即占用耕地造林植草、种植果园、挖塘开河、修建农村道路等。郊
10、野地区用地矛盾已逐渐由建设占耕转向生态建设和农业开发占耕,而传统意义上的土地用途管制对象为城乡建设用地,已难以适应解决本市发展中遇到的新问题。因此,本市立足实际,探索以全域覆盖的国土空间规划为基础,从第三次全国国土调查土地利用分类出发,以全要素自然资源为管制对象,以审批、核准、备案、监测监管等为管制手段,形成全域、全要素、全过程的国土空间用途管制的管理和实施路径。本市印发关于本市实施国土空间用途管制加强耕地保护的若干意见(沪府办规【2 0 2 0】19号)和本市国土空间用途管制实施细则(试行)。通过制定差别化的空间准入规则,做好与城镇发展、生态建设、农业开发等各类规划和项目建设的衔接和统筹,对
11、各类占耕行为进行“横向到边、纵向到底”的全面管控。三是工作路径转变:调查、规划、管理、执法、监督全链条闭环衔接。一是明确管制尺度,统一了落图管制标准。为解决以往国土空间调查、规划、管制、监督、执法标准不统一,规划土地管理前后道衔接不适应的问题,本市用途管制标准以上海市第三次全国国土调查分类作为标准,上下衔接贯通。二是强调规划引领,明确了管制规划依据。要求各类国土空间开发利用行为统一以详细规划层次的规划作为管制依据,具体包括控制性详细规划、郊野单元村庄规划、专项规划(详细规划层次)等。三是明确管制类型,完善健全管理手段方式。从地类转换角度出发,针对常见的1 2 种涉及耕地的地类转换和利用行为,由
12、强到弱分三类建立用途管制方式:许可管制+监测监管、报备监测+甄别处置、监测统计。四是丰富监测手段,加强执法监督。利用卫片执法检查、航测遥感识别、移动巡查监管等,及时发现和掌握土地利用变化情况,主动发现违法违规案件线索。对不符合规划实施管制要求的,作为疑似违法违规用地研究处置。对未按照国土空间规划实施、不符合用途管制要求,乱占耕地、永久基本农田或生态保护红线、违法违规建设等行为早发现、早制止,及时责令相关主体限期整改或恢复原状,按有关法律法规进行处罚、追究责任。在全市规划资源系统形成调查、规划、管理、执法、监督全链条工作闭环衔接。ID上海土地1 4 3SHANGHAILANDI问题三:从土地用途
13、管制到国土空间用途管制,请您谈谈上海耕地保护工作在政策创新方面具体进行了哪些探索,取得了哪些成效。为深入贯彻党中央、国务院关于严格保护耕地的决策部署,本市坚持以国土空间规划为引领,进一步压实耕地保护责任,强化耕地用途管制,采取“长牙齿”的硬措施,坚决遏制耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”,确保“上海2 0 3 5”总规确定的耕地和永久基本农田保护底线不突破。近年来,本市探索出了一条从土地用途管制到国土空间用途管制、具有大都市特色的耕地保护之路。实施国土空间用途管制,是上海“长牙齿”保护耕地的重要举措,我们一直在完善制度设计和操作规则,肩负“守底线,保发展”的双重责任,多措并举、市区一体合力加强
14、耕地保护。在空间规划上,通过全域覆盖的国土空间规划确定了本市耕地保护空间和永久基本农田保护线,将耕地保护任务划定落地,落实落细到具体的地块,并入库本市规划资源管理“一张图”信息系统进行管控,构建了分区分类管理的耕地保护体系。在实施管理上,全国率先创新全域全要素全过程用途管制制度,研究出台了关于本市实施国土空间用途管制加强耕地保护的若干意见和本市国土空间用途管制实施细则,并协同各条线各部门制定了协同管理、执法处置、监督监管、政策宣传、信息化建设以及评估考核6 个方面的实施方案,形成了“1+1+6”的制度实施保障体系,于2 0 2 1 年在全市开始执行。立足新时点,面临新形势,本市统筹规划、实施、
15、管理各个环节,探索国土空间用途管制背景下的耕地保护政策措施,力求从单一的耕地数量保护向数量、质量、生态、景观、文化的综合性保护扩展;从单一的控制耕地减少的保护制度,向耕地占用补充平衡、永久基本农田保护、全域土地综合整治、高标准农田建设的多元和立体保护制度转变;从政府部门被动耕地保护,向主动保护和多主体的共同保护转变。目前,重点是从抓实耕地保护责任、严控占用耕地行为、优化耕地和永久基本农田布局三个方面进行创新。一是抓实责任,严格实行耕地保护责任考核。本市落实最严格的耕地保护制度,2 0 0 6 年以来按照国家规定,建立耕地保护责任目标考核制度,逐步健全以党政领导负责制为核心的耕地保护责任体系,涉
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