对深化县行政审批规章制度改革的思考.docx

对深化县行政审批制度改革的思考
一、**县经济社会背景
**县位于**西北部，**河上游，与**省**县相邻。全县辖2镇7乡，全县总人口16.4万人。县境东西长约77公里，南北宽约95公里，土地面积3196平方公里，其中自然环境极度恶劣、交通困难的**石山地貌区面积约2557平方公里，土山面积约639平方公里，山区人口13万人，地广人稀、交通不便。
**县属**山脉和**岭山脉交错区，全县森林面积21778万公顷，森林蓄积量552万立方米，森林覆盖率达86%，是全国有名的林业大县，旅游资源得天独厚，具有经济开发潜力。
二、**县行政审批制度改革概况
**县至今共开展了7次行政审批制度改革。**县政府于2014年4月开展第7次行政审批制度改革，成立了以县委常委、常务副县长为组长，政府办、编办、法制办、政务办、发改局、监察局、财政局等部门主要领导为组员的**县行政审批制度改革领导小组，对**县原560项行政审批事项进行清理。此次行政审批制度改革涉及31个政府职能部门，取消了行政审批项目20项，现有行政审批项目542项。要求涉及到的政府职能部门逐项编制、优化本单位负责实施的行政审批事项的工作规范和流程图后在政务服务中心网统一公布。新公布的行政审批项目进一步明确了办事条件，规范办事程序，减少办事环节，压缩了办事时限。
三、行政审批改革的目的和意义
行政审批又叫行政许可，是指国家行政机关根据相对人（公民、法人和其他社会组织）的申请，准许相对人行使某种权利，获得从事某种活动资格的一种具体行政行为。
行政审批作为现代国家管理的重要手段，已被世界各国广泛地运用于经济、文化等各个领域。这一制度的建立有利于国家对社会经济和其他事务的宏观管理；有利于维护社会公共利益和保障公共安全；有利于保护相对方的合法权益。但它也有一定的消极作用，一旦驾驭不好，也会带来一些负作用。随着我国社会主义市场经济建立和不断完善，要使行政审批在国家管理中发挥积极作用，其制度必须进行不断的改革，但在推进行政审批制度改革的进程中，显而易见各地各县行政审批制度改革的步调不够一致，成效还不够显著，这就更需要对行政审批制度改革进行深入的分析和研究，以研究成果指导县级地方政府改革的推进。
行政审批是我国计划经济条件下政府管理经济和社会的主要手段和方式，并由此实现政府在社会资源配置中的主导作用。过去相当长的一个时期内，我国实行计划经济，各级政府主要是依靠行政手段，用行政审批的办法来管理经济。从大到关系国计民生的重要产品，小到公园的门票价格，都需政府审批，有的企业为批一个项目有时要跑几十个部门盖上百个公章，少则几个月，多则几年，事情还不一定办成，造成社会运转效率非常低下。改革开放以来，特别是党的十四大明确提出建立社会主义市场经济体制以来，各地区、各部门结合各自的实际情况，对行政审批制度进行了不同程度的改革，取得了初步成效。但是至今仍存在许多不符合社会主义市场经济体制要求的行政审批项目。
过多的行政审批对于充分发挥市场配置资源的基础性作用是一大障碍，会扭曲市场运作规律。现在科学技术发展迅猛，经济联系日益复杂，市场环境瞬息万变，如果仍沿袭过去的行政审批制度，过多采取行政审批的方式管理经济，则会由于政府工作人员对信息掌握不全面，对市场情况了解不充分，而对一些项目不能做出科学决策，往往会给企业造成难以弥补的损失。即损害企业的市场主体地位，妨碍市场功能的正常发挥，又耽误了时间，错过了商机。同时，行政审批太多，使政府工作人员整天忙于审材料、批项目，部门之间为审批相互扯皮，心浮气躁，滋生官僚主义作风，无法将主要精力放在深入研究和思考宏观管理问题上，这样在客观上会严重阻碍市场经济的健康发展。可以说，不合理的行政审批，已经成为束缚社会主义市场经济发展的体制性障碍。因此必须通过对行政审批制度改革的研究，建立更科学的行政审批制度，才能及时清除各种市场机制运行的障碍，进一步完善社会主义市场经济体制，激发市场活力，推动经济发展。
四、行政审批改革中发现的问题及原因分析
（一）重审批轻监管问题突出。行政审批项目过多，程序过多，交材料过繁，程序设置不合理，工作效率不高，办事不方便等问题突出。例一：要注册一家粮食流通企业，仍然要到粮食局办理审批手续。其实，粮食市场早已放开，现在还存在卖粮难，粮食局的前置审批“粮食收购资格认定”已经多余。蚕茧市场也早已开放，县工信局的前置审批“鲜茧收购资格认定”也同属多余。例二：投资项目从立项到正式运行盈利要经过地方政府层层关卡，仅投资项目前期的生产建设选址就要通过住建局的“建设项目选址意见书核发”审批，该审批事项须投资商自己跑环保局、发改局、国土局、工业园区管理委员会、林业局、住建局、所在乡镇政府等多个部门盖章方能得到，审批环节多，耗时长，社会负面反响大，严重制约了地方经济发展。
一旦出现投资项目，政府部门首先想到的就是审批办证和年检，这已经形成了惯性思维，所谓的年检就是每年一度的交纸质材料或缴费，真正政府应该着重的监督、检查、惩处等规范经济市场的行为被忽视，因重审批轻监管导致豆腐渣工程及食品药品安全等问题频出，以批代管的问题突出。
（二）法律滞后。造成行政审批项目过多，程序过多，交材料过繁，程序设置不合理等问题主要原因之一是法律法规陈旧滞后。2005年起，**县按照上级工作部署，开始开展行政审批项目清理和优化工作，旨在精简程序、材料和时间，提高工作效率。至2014年4月，**县已经开展了7次行政审批项目清理和优化工作。观察**县和周边南丹、东兰、巴马、都安等周边同级县的7次清理优化工作时发现，几年来行政审批项目清理和优化的效果不明显，原因在于地方政府职能部门不敢擅自对审批环节和审批材料进行精简，因为精简后的审批程序和材料不符合相关法律法规规定或各系统相关《实施办法》、《实施细则》等规定，各部门忧虑，一旦精简后出问题，谁来承担责任。而很多职能部门涉及的法律法规是几十年前制定的，已经远远滞后于经济社会发展需要，滞后的法律导致审批项目不能优化，不进行优化的审批项目继续制约经济的发展，因此当前最急需的就是解决法律滞后问题。
（三）上级政府在下放审批项目时没有充分考虑县级“接权”能力，“放权”流于形式。上级政府在下放审批权限时应考虑到地域经济实力差异，不是所有县级部门都能行使省级权限。和经济发达地区相比，类似**县这样的西部贫困县经济实力相对薄弱，对部分下放的权力没有能力接盘。相应机构设置、人员、资金、硬件设施如果没到位，将造成地方有权用不起来。如**县民政局“政府投资建设殡仪馆、火葬场审批”、“遗体存放延时、运出火葬区审批”等项目因地方政府资金、硬件设施不到位而无法开展。该单位共有行政审批项目21项，受地方经济能力影响无法开展的项目有9项，占其审批项目总量的43%。县水产畜牧兽医局的“跨省引进乳用动物、种用动物及其精液、胚胎、种蛋的检验审批”等项目也因地方政府资金不到位，县一级缺乏相关检测设施无法开展实验室检验。
上级政府为了方便群众办事扩权强县，下放权限的同时却没有相应下放资金、设备、实施部门的人员编制等配套设施，基层政府接不了权，导致“放权”流于形式，建设服务型基层政府工作被动。
（四）上级政府下放审批权之前的调查研究工作做得不够。下放行政审批权是一项严肃的工作，因需要面向全社会公开，下放审批权之前必须经过认真细致的调研，但上级政府在这方面仍做得不够。如下放给**县环保局根本无法实施的“入海排污口设置审批”项目，而**县不是沿XX县区，无入海口。下放给**县统计局的“地方统计调查项目审批、备案”项目，按照《统计法》规定，地方统计调查项目审批权限不属于县级统计机构，下放的审批权限与法律相抵触。类似这样面向社会公开的下放审批权限明显不符合县级实际，容易让群众感觉不到政府工作的严肃性。
（五）上级政府行政审批权的“明放暗不放”、“该放不放”现象。有的审批项目，上级只下放受理权或初审权，终审权没下放到位。如**县林业局的“陆生野生动物驯养繁殖、经营利用许可证核发”、“出售、收购、利用陆生野生动物或者其产品的批准”、“陆生野生动物或者其产品运输证核发”等审批项目终审权在市级，县民政局的“国家机关工作人员、人民警察因公牺牲性质确定”项目、国土部门的“市县地质矿产主管部门审批的采矿权转让审批”项目等，县级只负责收材料上报，真正的审批权在自治区，县级部门成了收发室；有些把决定权下放了，但留下发证环节，出现一半环节在上级办、一半环节在县里办的现象，群众反而更不方便。还有的上级部门在下放权力时，只放复杂的、要负重大责任的权限，而把操作简单的、权力含金量高的、体现权力特征明显的、没有特别大责任要负的权力留在手中。如：**县是**林业大县，每年木材需输送至**、**等省，输送数量巨大，县级木材市场最需要的“出省木材运输证”项目审批权在省一级，因县级没有审批权，群众办证换证需在县级、自治区两头跑，繁琐耗时，投资商意见较大，曾出现浙江投资商在**县投资木材生意几年后终因木材输出办证繁琐，最终**县丢失商机的事情发生。现在基层最担心的是上级部门在权限下放一段时间后，以审核、备案或下文等方式变相收回下放的权限。如水利部门的“取水许可（含在地表水源满足供水需求地区启用已开采的地下水源的审批）”项目已下放到县级，但市级在2012年就以下文的方式变相收回该审批权。目前投资商在地方投资桶装矿泉水等项目时，需要在市县两头奔波。因放权放不到位导致的后果是，造成投资者时间、经济损耗，增加审批层级、环节的同时增加了政府行政成本造成社会资源浪费，并且过多的审批环节容易成为滋生腐败的土壤，影响地方经济发展。
（六）简政放权和精简机构的精神相背离，应考虑社会管理需要量衡量是否下放。精简政府机构，建设“高效、务实、廉洁”的服务型政府，不仅包括上级机构的精简，也包括下级机构的精简。简政放权（转变政府职能）工作涉及到各级政府权力的重新分配和高效运转。它主要体现为根据市场经济管理和社会服务管理的需要把权力下移或者削减。权力下放不是实质上的放权，而是政府内部权力的重新调剂，是上级职权的减轻和下级机关职权增加。如果下放不当，将可能导致政府机构设置新的臃肿。例如：以市宗教局下放给**县宗教局的“在宗教活动场所内改建或者新建建筑物审批”、“宗教活动场所筹备设立审批”等5项审批项目为例，如果这5项权力能够真正下放到位的话，将意味着县级宗教管理机关本没有这些职能，而因权力的下放在机构改革过程中就要增加这些管理职能，并根据行使这一职能的需要设定相应的内设机构和管理人员，把XX市本只有一个行政机构行使宗教管理权力变成了11个行政机构行使宗教管理权力。经了解，**县及周边几个邻县自建国以来一直没有宗教管理方面的需求，按照行政权力适应社会管理需要而设立的要求，市宗教局拥有的宗教管理职权完全能够满足全市宗教管理社会需求。把权力下放给下属没有管理需求的11个县，实质上是对县级内设机构和人员的无谓扩充，而不是精简，容易导致没事有人，权力空设、人员空配的问题。因此说，简政放权，不要紧紧盯在下放权力的数量上，更要盯在下放权力的效果上，要按照建设“高效、务实、清廉”政府的要求，顺应市场和社会管理的需要，该放的放，该收的收。下放权力，虽然便捷了市场主体行使权利，但却从总量上增加履行职权的政府机构个数和人员。而上收行政权力，虽然不利于市场主体行使权力，但却可能大量削减基层政府机构和人员。这两方面各有利弊，下放审批权时要充分考虑社会管理需要量衡量是否很有必要下放。
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